TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 novembre 2014
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Christian Michel et Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey, assesseurs ; Mme Cléa Bouchat Schumacher, greffière.
Recourants
1.
A. X.________, à 1********,
2.
B. X.________, à 1********, tous représentés par Claudio VENTURELLI, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Belmont-s-Lausanne
Autorité concernée
Service de la population (SPOP)
Objet
Décision de la Municipalité de Belmont-s-Lausanne du 22 janvier 2013 (contrôle des habitants)
Vu les faits suivants
A. Jusqu'au 30 septembre 2011, B. et A. X.________ étaient domiciliés et résidaient à 1********. Ils ont entrepris un voyage autour du monde du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012. Durant leur absence, ils ont sous-loué leur appartement et dévié leur courrier chez C. Y.________, père de B. X.________, domicilié à 2********. Ils n'ont pas annoncé leur départ à la commune de 1********.
B. Apprenant par la poste que B. et A. X.________ avaient dévié leur courrier, le contrôle des habitants de la commune de 1******** leur a écrit à l'adresse de C. Y.________, le 28 novembre 2011, les invitant à confirmer leur départ afin que la commune puisse effectuer cette mutation dans ses fichiers.
Par lettre du 7 décembre 2011, C. Y.________ a répondu que les époux X.________ n'avaient pas quitté le territoire de la commune de 1******** à titre définitif, mais qu'ils effectuaient un voyage d'une durée d'une année. Il a déclaré être chargé de s'occuper de leur administratif et a demandé à la commune de mettre leur cas en suspens jusqu'à leur retour. Il a prié la commune de bien vouloir lui confirmer la suspension du dossier et de l'informer en cas de problème.
En réponse, le contrôle des habitants de la commune de 1******** a expliqué, dans une lettre du 8 décembre 2011 adressée à C. Y.________, avoir enregistré le départ de B. et A. X.________ pour l'étranger avec effet au 1er octobre 2011 en vertu de l'art. 6 de la loi sur le contrôle des habitants qui prévoit que "celui qui cesse de résider dans la commune ou dont la durée du séjour n'atteint plus de trois mois par an, est tenu d'annoncer sans délai son départ et sa destination". Il a annoncé encore que les époux X.________ devront dès leur retour effectuer les formalités pour annoncer leur arrivée à 1********.
C. A leur retour de voyage, le 29 octobre 2012, B. et A. X.________ ont requis de la commune de 1******** qu'elle annule leur radiation du registre du contrôle des habitants et qu'elle leur fournisse une attestation de domicile pour l'entier des années civiles 2011 et 2012 leur permettant de régulariser leur situation auprès des différentes instances administratives (assurances sociales, impôts, etc.). Ils ont fait état d'un "malentendu" qui a conduit à leur désinscription au contrôle des habitants, dès lors que la durée de leur séjour effectif à 1******** tant en 2011 et 2012 n'étaient pas inférieure à 3 mois par année. Ils ont expliqué avoir conservé le bail de leur appartement durant toute la période de leur voyage et n'avoir jamais eu l'intention de s'installer durablement à l'étranger. Ils ont encore fait valoir l'art. 24 du Code civil selon lequel toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu'il ne s'en est pas créé un nouveau.
D. Par lettre du 15 novembre 2012, le bureau du contrôle des habitants de la commune de 1******** a refusé la requête de B. et A. X.________ en appliquant l'art. 6 de la loi sur le contrôle des habitants, disposition qui n'a pas la même portée que celle régissant le domicile civil dont ils se prévalaient.
E. Par l'intermédiaire de leur conseil, B. et A. X.________ ont sollicité, le 26 novembre 2012, une décision formelle de la part de la commune de 1********. Tout en contestant l'interprétation faite par la commune intimée, ils ont requis de celle-ci qu'elle réexamine sa position. Ils ont précisé que si la lettre du 15 novembre 2012 devait constituer une décision, celle du 26 novembre 2012 devait valoir acte de recours qu'il conviendrait de transmettre à la Municipalité compétente.
Le 5 décembre 2012, le bureau du contrôle des habitants a transmis la lettre du conseil de B. et A. X.________ à la Municipalité.
F. Par décision du 22 janvier 2013, la Municipalité de 1******** a décidé de maintenir la décision du contrôle des habitants, à savoir de ne pas annuler le départ de B. et A. X.________, suite à leur départ à l'étranger du 1er octobre 2011 jusqu'au 30 septembre 2012.
G. Par acte du 22 février 2013, B. et A. X.________ (ci-après: les recourants) ont, par l'intermédiaire de leur conseil, recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 22 janvier 2013. Ils ont conclu à l'admission du recours, à l'annulation de ladite décision et à ce qu'ordre soit donné à la Municipalité de 1******** d'inscrire les époux X.________ dans son registre du contrôle des habitants pour la période comprise entre le 1er octobre 2011 et le 30 septembre 2012. A l'appui de leur recours, ils ont produit un bordereau de pièces contenant notamment un contrat de sous-location de leur bail à loyer ainsi que différentes correspondances devant, selon eux, attester du caractère temporaire de leur absence.
H. La Municipalité de 1******** a déposé des déterminations, le 7 mars 2013, dans lesquelles elle a conclu au rejet du recours, au maintien de sa décision ainsi qu'au maintien de l'inscription de départ des recourants dans les fichiers du contrôle des habitants pour la période du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012. Pour justifier sa décision, l'autorité intimée a expliqué avoir suivi les directives du Guide des Contrôles des habitants élaboré par l'Association vaudoise des Contrôles des habitants selon lequel un départ doit obligatoirement être enregistré dès 6 mois d'absence, sauf cas particuliers (études ou service militaire à l'étranger). Au surplus, la commune a déclaré avoir procédé à des vérifications auprès des autorités fiscales et qu'il apparaîtrait que les époux X.________ leur auraient annoncé leur départ.
I. Le 6 mai 2013, les recourants ont déposé des déterminations complémentaires dans lesquelles ils s'interrogent sur la légalité des directives qui fondent la décision de la commune intimée. Ils relèvent par ailleurs que lesdites directives se réfèrent à un "départ définitif", situation qui ne correspond pas au cas d'espèce, dès lors qu'il a toujours été clair que leur absence ne serait que temporaire. Ils s'étonnent encore de l'usage détourné fait par la commune intimée de documents protégés par le secret fiscal et déclarent avoir été assujetti sur l'ensemble de l'année 2011 et 2012 aux impôts.
J. Dans ses observations complémentaires du 27 mai 2013, la Municipalité de 1******** a fait valoir que l'inscription en résidence ou séjour en matière de contrôle des habitants d'une personne ne correspond pas forcément au domicile civil, politique, fiscal ou d'assistance. La loi sur le contrôle des habitants régirait le domicile et la présence physique des personnes liées au logement. Selon l'autorité intimée, les personnes doivent être inscrites à l'endroit où elles se trouvent "effectivement". Elle explique encore que le non respect des dispositions de la loi sur le contrôle des habitants, notamment l'absence d'annonce d'un changement, constitue une infraction passible d'une amende allant de 20 frs à 2000 frs (art. 24 LCH). La commune y a toutefois renoncé dans un esprit d'indulgence.
K. Invité à se déterminer en qualité d'autorité de surveillance, le Service de la population (ci-après: SPOP) a déclaré, le 11 juin 2013, qu'il n'avait pas d'éléments particuliers à transmettre au tribunal dans ce recours.
L. Le 18 septembre 2013, le tribunal a tenu une audience en présence de la recourante personnellement, au bénéfice d'une procuration pour représenter son mari, assistée de Claudio Venturelli, avocat; Z.________, syndic et D.________, préposée au contrôle des habitants, pour la commune de 1********; E.________, pour le SPOP.
La recourante a été entendue. Elle a exposé sa situation personnelle ainsi que celle de son mari. Née en 1979, elle est médecin et travaille au F. (ci-après: F.). Né en 1973, son mari est technicien en électronique et travaille pour les G. (ci-après: G.). Les époux sont mariés depuis 2003. Désireux de découvrir le monde, ils ont décidé d'entreprendre un voyage itinérant durant une année, principalement en Asie, Océanie et Amérique latine. Ils ne se sont jamais installés nulle part. S'agissant des mesures prises en Suisse pour leur absence, la recourante a expliqué avoir quitté son travail, mais avoir été réengagée à son retour au F. dans un autre service. Son mari a en revanche bénéficié d'un congé non payé tout en restant au service de son employeur. La recourante a également expliqué avoir sous-loué l'appartement conjugal durant une année et avoir redirigé le courrier chez son père.
La préposée au contrôle des habitants de la commune de 1******** a expliqué avoir appris le départ des époux X.________ quand les sous-locataires sont venus eux-mêmes s'inscrire comme habitants du même logement. Le représentant du SPOP a précisé que chaque logement dispose d'un numéro d'identification (EWID, identificateur fédéral de logement), si bien qu'un seul logement peut être rattaché à un seul ménage. L'enregistrement des nouveaux locataires a déclenché une alerte automatique en raison d'une anomalie pour double logement. Le recensement des logements et du nombre d'habitants par logement est par la suite transmis à l'Office fédéral des statistiques (ci-après: OFS). En réponse à une question formulée par le conseil des recourants, le Syndic a confirmé avoir appris le départ des recourants par une alerte informatique du système suite à l'enregistrement des sous-locataires et que sans l'enregistrement des sous-locataires, la commune n'aurait peut-être pas appris le départ des recourants. La préposée au contrôle des habitants a expliqué que suite à cette annonce, elle a informé le père de la recourante qu'elle allait enregistrer un départ, mais que celui-ci est resté inactif.
La recourante a précisé les dates de son voyage. Les époux sont partis du 5 octobre 2011 au 20 septembre 2012. Ils ont sous-loué leur appartement du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012. A leur retour, ils ont voulu se mettre en règle et se sont adressés à la commune. S'agissant des relations avec l'autorité fiscale, la recourante a expliqué avoir pu régler la situation par l'intermédiaire du Médiateur cantonal, en ce sens que l'assujettissement pour les années 2011 et 2012 a été annualisé. Si la désinscription devait être effective, les mois travaillés en Suisse (9 mois en 2011 et 3 mois en 2012) auraient comptés en plein et le montant des impôts s'avèrerait plus élevé. Le conseil des recourants a également évoqué un enjeu relatif aux années de cotisation AVS. La désinscription aurait pour effet de créer une lacune dans les années de cotisations.
Le représentant du SPOP a rappelé que le registre du contrôle des habitants vise à localiser les gens. La notion d'établissement au sens de la loi sur le contrôle des habitants serait distincte de celle du domicile civil et fiscal. Selon le SPOP, il incomberait aux recourants d'examiner la situation de leur départ avec chacun des services de l'administration afin de régler les inconvénients de la désinscription. Le conseil des recourants a rétorqué qu'il n'incombait pas au citoyen de faire le nécessaire et a cité le Guide du préposé au contrôle des habitants qui indique, à son chiffre 7.7 que "le départ définitif d'un habitant a des incidences importantes pour d'autres registres qui reçoivent la diffusion des données du CH). Il est important de s'accorder avec ces différents services, afin d'éviter un surcroît d'opérations de mutations (départ, annulation de départ) et d'ennuis pour le citoyen".
Le Syndic s'est étonné que la lettre adressée le 8 décembre 2011 au père de la recourante fût restée sans réponse. Il a affirmé qu'il n'y avait pas de mauvaise intension de la part de la Municipalité qui se contentait d'appliquer la loi et les directives. Il a également reproché une certaine négligence des recourants qui ont pensé avertir l'ensemble des offices de leur voyage et à prendre les mesures en conséquence, mais ont omis d'annoncer leur départ à la commune. En se référant à sa lettre du 8 décembre 2011 du contrôle des habitants, le syndic a déclaré que la commune "a tout mis en place" pour appliquer les règles légales et avertir les recourants des conséquences de l'absence d'annonce de départ. Le conseil des recourants a affirmé que le père de la recourante avait exposé la situation de sa fille et de son beau fils dans sa lettre du 7 décembre 2011 en pensant, de bonne foi, que la situation se réglerait facilement à leur retour.
Interrogé par le président sur l'interprétation des différentes notions consacrées à l'art. 3 LHR, le représentant du SPOP a expliqué que la "commune d'établissement" s'entend de la commune de résidence principale dans laquelle une personne réside plus de six mois (let. b), alors que la "commune de séjour" s'entend de la commune de résidence secondaire dans laquelle la personne séjourne entre 3 et 6 mois. La notion d'établissement supposerait une durabilité et serait proche de celle du domicile civil. Le représentant du SPOP a toutefois précisé que la compétence de définir la commune d'établissement revenait aux cantons. Les parties ont évoqué diverses hypothèses pour illustrer la portée de l'art. 3 LHR en relation avec l'art. 6 LCH. Le représentant du SPOP a expliqué que l'art. 6 LCH oblige celui qui quitte la commune pour plus de trois mois, mais conserve son logement, d'annoncer son départ, l'annonce devant se faire avant le départ. Il a évoqué encore une catégorie d'exceptions découlant du point 7.7 du Guide du préposé au contrôle des habitants qui mentionne que les départs pour plus de 6 mois sont obligatoirement enregistrés "sauf cas particulier (études ou service militaire à l'étranger)". Il a précisé que ces cas particuliers se négocient avant le départ. En pratique, l'hypothèse de l'étudiant pour un séjour à l'étranger ne serait généralement pas tellement problématique dans la mesure où l'étudiant réside généralement au domicile de ses parents et peut conserver son établissement à cette adresse. S'agissant des personnes qui sont inscrites dans une commune sans y habiter ou qui sont sans domicile fixe, il serait possible de les inscrire auprès du "ménage administratif" communal, sorte de ménage fictif constitué à des fins statistiques. Ce ménage administratif découlerait d'un Manuel établi par l'OFS.
Le président a interrogé le représentant SPOP sur l'accessibilité de ces diverses directives administratives employées par le contrôle des habitants. Celui-ci a affirmé qu'elles étaient disponibles sur le site internet de son Service et sur le site de l'Association vaudoise des contrôles des habitants et bureaux des étrangers.
Les parties ont encore évoqué différents cas de figure et relevé la complexité de l'interprétation des diverses lois, règlements et directives. S'agissant de l'appréciation des "cas particuliers", le représentant du SPOP a expliqué que l'appréciation se fait avant le départ sur la base de la durée de l'absence, de la nationalité et de l'éventuel retour fréquent en Suisse durant le séjour à l'étranger. Il a ajouté que les recourants ne se sont pas annoncés avant leur départ, si bien que l'appréciation de leur situation et de leur éventuel droit à une dérogation n'a pas pu être effectuée.
Le conseil des recourants a exposé son interprétation de l'art. 6 LCH. D'après lui, seules les personnes ayant résidés moins de 3 mois par année dans la commune doivent s'annoncer. Dès lors que les recourants ont séjourné 9 mois en 2011 et 3 mois en 2012 à 1********, ils n'auraient pas à annoncer un quelconque départ. Il a ajouté que les recourants n'ont pas déménagé, mais se sont absentés temporairement dans l'intention de revenir s'établir dans la commune. Le Syndic a contesté l'interprétation des recourants au motif que les années civiles ne devaient pas être décomposées et l'absence d'une année consécutive devait être considérée comme un tout. Le représentant du SPOP a affirmé, quant à lui, qu'à l'art. 6 LCH, la locution "celui qui cesse de résider" doit être comprise comme "celui qui cesse d'habiter sur la commune". Il a ajouté que le contrôle des habitants vise avant tout à examiner la présence effective des citoyens sur le territoire d'une commune et qu'il n'appartient pas aux autorités de trafiquer les registres pour arranger les cas particuliers. Il a confirmé que, de l'inscription au registre du contrôle des habitants, découlent de nombreuses conséquences, notamment relatives aux offices des impôts et de la caisse de compensation AVS.
Le président a encore évoqué la situation de l'étudiant qui est domicilié à 1******** et part une année étudier à Zurich. Le représentant du SPOP a expliqué que la commune de 1******** sera sa commune d'établissement, alors que celle de Zurich sera sa commune de séjour. Le Syndic a ajouté que l'étudiant reçoit une attestation d'établissement de la commune de résidence principale à transmettre à la commune de résidence secondaire. Dans l'hypothèse où l'étudiant quitterait la Suisse, la commune de 1******** enregistrerait le départ, mais aucune attestation ne serait délivrée. S'il s'agit d'un ressortissant étranger, celui-ci conserverait son autorisation, mais son départ serait enregistré.
La recourante a insisté sur l'importance d'obtenir une "attestation de domicile" afin que celle-ci soit transmise à la Caisse de compensation AVS. Le président s'est étonné qu'aucune pièce démontrant la nécessité de ce document n'ait été versée au dossier. De son côté, le représentant du SPOP a conclu au rejet du recours en précisant qu'il n'appartenait pas aux autorités d'arranger les demandes individuelles de chaque citoyen, le contrôle des habitants ayant pour but d'enregistrer les départs et les arrivées des citoyens sur son territoire. Le Syndic a ajouté qu'à sa connaissance le montant minimum de cotisations AVS à verser annuellement pour ne pas créer de lacune de cotisation s'élevait à 400 frs par an et que le salaire respectif des recourants des activités déployées en Suisse durant les années 2011 et 2012 devaient suffire à atteindre ce montant. La recourante a contesté cette interprétation. Son conseil a précisé que les recourants ne demandaient pas un traitement de faveur, mais l’application des directives, en ce sens que leur situation soit reconnue comme "cas particulier" au sens du point 7.7 du Guide du préposé au contrôle des habitants. Il a proposé de transmettre un document de la Caisse de compensation AVS attestant la nécessité d'une attestation de domicile. Le président a annoncé que le tribunal délibérera à huis clos à l'issue de l'audience et déterminera l'opportunité d'ordonner des mesures d'instructions complémentaires.
M. Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1. Selon l'art. 9 du règlement d'application de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (RLCH; RSV 142.01.1), les décisions du bureau du contrôle des habitants peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité dans les dix jours suivant leur communication (al. 1). Lorsqu'elles comportent le refus d'une requête, ces décisions doivent être motivées et mentionner les voies et délai de recours (al. 2).
En l'occurrence, la décision du Contrôle des habitants du 15 novembre 2012 ne comportait pas les voies de recours conformément à l'art. 9 al. 2 RLCH. Les recourants l'ont reçue au plus tôt le 16 novembre et l'ont, malgré ce manquement, valablement contestée dans les 10 jours, par lettre du 26 novembre 2012. Le Contrôle des habitants a transmis le recours, le 5 décembre 2012, à la Municipalité comme objet de sa compétence, conformément à l'art. 20 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La Municipalité a rendu une décision formelle avec indication de voies de droit le 22 janvier 2013, qui fait l'objet du présent recours déposé en temps utile, le 22 février 2013, auprès de la cour de céans (art. 95 LPA-VD).
2. La présente procédure porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que la commune intimée a enregistré le départ des recourants du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012, en considérant que ceux-ci n'y étaient plus établis ni en séjour.
a) La loi fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes (Loi sur l'harmonisation de registres, LHR; RSV 431.02) contient à son art. 3 les définitions suivantes:
"(...)
b. commune d'établissement: commune dans laquelle une personne réside, de façon reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels; une personne est réputée établie dans la commune où elle a déposé le document requis; elle ne peut avoir qu'une commune d'établissement;
c. commune de séjour: commune dans laquelle une personne réside dans un but particulier sans intention d'y vivre durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois consécutifs ou répartis sur une même année, notamment la commune dans laquelle une personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou est placée dans un établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention;
(...)"
La loi sur l'harmonisation de registres a notamment pour but l'unification des notions d'établissement et de séjour, qui relèvent désormais du droit fédéral harmonisé (2C_270/2012 du 1er décembre 2012, consid. 1.4; 2C_413/2011 du 13 avril 2012, consid. 1.4 et 2; 2C_919/2011 du 9 février 2012, consid. 2.2.3). Le droit fédéral ne laisse au législateur cantonal aucune marge de manoeuvre pour définir ces notions, ce qui a notamment pour conséquence que le Tribunal fédéral contrôle avec un libre pouvoir d'examen l'application qu'en font les cantons et qu'a fortiori, les communes ne peuvent pas se prévaloir de l'autonomie communale pour recourir dans ce domaine (2C_1091/2013 du 15 janvier 2014; 2C_270/2012 du 1er décembre 2012, consid. 1.4; 2C_413/2011 du 13 avril 2012, consid. 1.4; 2C_919/2011 du 9 février 2012, consid. 2.3.2; v. ég. 5A_646/2009 du 25 janvier 2010 où un recours de la commune est traité comme recours en matière civile).
L'art. 11 LHR enjoint aux cantons d'édicter les dispositions nécessaires afin que toute personne physique qui déménage s'annonce au service du contrôle des habitants dans les 14 jours qui suivent et afin que toute personne tenue de s'annoncer communique, de façon conforme à la vérité, les données énumérées à l'art. 6 LHR ainsi que, le cas échéant, les documents nécessaires. La loi vaudoise d'application de la LHR du 2 février 2010 (LVLHR; RSV 431.02) ne prévoit rien à ce sujet. C'est la loi sur le contrôle des habitants (LCH; RSV 142.01) qui contient les dispositions nécessaires (art. 3 LCH) et qui prévoit pour le surplus que le registre communal des habitants contient l'ensemble des caractères prévus par la législation fédérale relative à l'harmonisation des registres ainsi que par cette loi elle-même (art. 2a LCH).
b) L'art. 3 let. b et c LHR donne de l'établissement et du séjour des définitions qui s'appuient notamment sur la définition des art. 23 ss du Code civil suisse (2C_270/2012 du 1er décembre 2012, consid. 2.1; 2C_173/2012 du 23 août 2012, consid. 3.2; 2C_791/2011 du 4 avril 2012, consid. 1.2; 2C_413/2011 du 13 avril 2012, consid. 3.1).
La jurisprudence la plus récente retient que même si l'établissement et le séjour, le domicile civil et les domiciles spéciaux sont déterminés par des autorités différentes dans des procédures distinctes, c'est néanmoins la plupart du temps le domicile civil qui sert de point de référence aux autres domaines du droit. En droit civil, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Lorsque la détermination du domicile d'une personne soulève des difficultés, tant le critère de l'intention de s'établir que la notion de centre de vie commandent de recenser tous les facteurs qui pourraient s'avérer importants. Chacun de ces facteurs, pris en lui-même, ne constitue donc rien de plus qu'un indice. Ainsi, le dépôt des papiers au contrôle de l'habitant, l'établissement du permis de séjour, l'exercice des droits politiques, le paiement des impôts ne sont jamais déterminants en eux-mêmes pour fonder le domicile civil volontaire. La jurisprudence récente retient donc que c'est régulièrement le domicile civil et les domiciles spéciaux qui permettent d'établir si une personne est établie dans une commune donnée au sens de l'art. 3 let. b LHR, et non l'inverse (2C_270/2012 du 1er décembre 2012, 2C_173/2012 du 23 août 2012 et les réf. citées).
Précédemment, un arrêt a retenu que contrairement au droit civil, où le principe de la nécessité d'un domicile postule d'admettre un domicile fictif dans certaines circonstances (cf. art. 24 CC), la résidence dans une commune doit toutefois être effective pour fonder un établissement; la présomption de l'art. 3 let. b (2ème phrase) LHR liée au dépôt des papiers est étrangère à la notion de domicile civil; sous ces réserves, la notion d'établissement dans une commune au sens de l'art. 3 let. b (première phrase) LHR est calquée sur la jurisprudence rendue à propos de l'art. 23 al. 1 CC, qui soumet la constitution d'un domicile volontaire à deux conditions, à savoir: d'une part, une condition de résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, une condition personnelle, soit l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence de manière reconnaissable pour les tiers; de la même manière que l'art. 23 al. 1 CC est complété par la présomption que les motifs spéciaux de séjour dans les établissements visés par l'art. 26 CC (écoles, maisons d'éducation, hôpitaux, etc.) ne créent pas un domicile, l'art. 3 let. b LHR doit se lire conjointement avec l'art. 3 let. c LHR qui prévoit que la résidence prolongée (plus de trois mois) d'une personne dans un établissement de ce genre doit être considérée comme un simple séjour dans la commune concernée (2C_413/2011 du 13 avril 2012, consid. 3.1).
En matière fiscale, le Tribunal fédéral a jugé que l'unité de l'ordre juridique, la sécurité du droit ainsi que la prévention des abus de droit plaident en faveur de l'application par analogie de l'art. 24 al. 1 CC, ce qui conduit à admettre la persistance du domicile fiscal d'un "globe-trotter" qui avait quitté son domicile suisse sans en constituer un nouveau (2C_614/2011 du 4 mai 2012, publié aux ATF 138 II 300, consid. 3.6.1 et 3.6.2).
Dans le cas d'un justiciable qui avait disparu dans la clandestinité pour échapper à l'exécution de condamnations pénales, le Tribunal fédéral a jugé que contrairement à ce qui vaut pour le domicile civil, il n'existe pas d'obligation d'être établi quelque part, de sorte que, dans des cas certes exceptionnels, l'établissement peut faire défaut. Lorsque quelqu'un quitte l'endroit où il réside sans s'établir ailleurs, on ne saurait par conséquent - sans autres liens avec cet endroit - considérer qu'il demeure établi là où il l'était précédemment. Le fait que le recourant continue à entretenir une relation avec une personne domiciliée dans cette commune ne permet pas, à lui seul, d'admettre qu'il y est établi, alors qu'il n'y réside pas lui-même (2C_478/2008 du 23 septembre 2008).
c) En l'espèce, les recourants ont entrepris un voyage d'une année avec la ferme attention de revenir à 1******** où ils sont établis. Ils ont conservé la disponibilité de leur logement pour le jour de leur retour, qui était fixé d'avance. Leur intention de rester établis en Suisse de manière reconnaissable pour les tiers doit être tenue pour établie, puisqu'ils ont entrepris diverses démarches pour conserver leur logement et leur travail. En attestent les nombreuses démarches effectuées dans ce sens en vue de leur voyage, notamment le contrat de sous-location, la déviation du courrier à une adresse postale d'un tiers, le congé non payé obtenu par le recourant, le rachat des cotisations LPP ou encore la conclusion d'une assurance perte de gain durant l'année d'absence. Ayant entrepris un voyage itinérant dans divers continents durant une année, ils ne se sont jamais installés ailleurs que dans la commune intimée. On ne saurait en déduire que leur intention de rester établis en Suisse aurait été modifiée. Pour reprendre un des exemples évoqués en audience, leur situation ne diffère guère de celle de l'étudiant qui accomplit une année d'échange dans une autre université et obtient sans difficulté une attestation d'établissement à son domicile originel (art. 8 al. 1 RLCH).
3. L'autorité intimée fonde sa décision sur l'art. 6 LCH qui règle la question du départ. Cette disposition, avec l'art. 3 LCH qui règle celle de l'arrivée, prévoit ce qui suit::
"Art. 3 Déclaration d'arrivée
1 Quiconque réside plus de trois mois consécutifs ou plus de trois mois par an dans une commune du canton, est tenu d'y annoncer son arrivée.
2 Si cette condition est remplie dans plusieurs communes, l'annonce s'effectuera dans chacune d'elles.
3 Lorsqu'un séjour de plus de trois mois est d'emblée prévisible, l'annonce aura lieu dans les huit jours qui suivent l'arrivée.
Art. 6 Déclaration de départ
1 Celui qui cesse de résider dans la commune ou dont la durée du séjour n'atteint plus trois mois par an, est tenu d'annoncer sans délai son départ, la date et sa destination."
Ces dispositions ne font que décrire l'obligation d'annonce, comme l'exige l'art. 11 LHR, tout en rappelant le critère de la durée de trois mois énoncé par l'art. 3 LHR pour définir la commune de séjour. On ne peut rien en tirer quant à la commune d'établissement des recourants. A supposer d'ailleurs que l'on suive le raisonnement de l'autorité intimée, force serait de constater que les recourants ont séjourné 9 mois durant l'année 2011 et 3 mois durant l'année 2012 dans la commune intimée. On ne voit donc pas pourquoi ils auraient étaient tenus d'annoncer leur départ, dès lors que la durée de leur séjour à 1******** pour chacune des années civiles litigieuses s'élève à plus de trois mois.
4. On ne parvient pas à une autre solution si l'on s'en réfère au Guide d'usage destiné aux préposés des contrôles des habitants dans le cadre duquel les recourants se prévalent de l'existence d'un "cas d'exception".
a) Le chapitre 7 dudit guide est consacré aux départs. A son point 7.7, il précise les règles à appliquer de la manière suivante:
jusqu'à 90 jours
Si le départ est inférieur à 90 jours et le retour assuré, ne pas enregistrer de départ. A l'échéance, contrôler le retour
de 4 à 5 mois
selon les cas d'absence, le préposé décide de l'opération à effectuer. Il faut tenir compte des éléments suivants - motifs de l'absence - intentions (retour)
dès 6 mois
enregistrer obligatoirement le départ sauf cas particuliers (études ou service militaire à l’étranger)."
Les recourants se prévalent d'un "cas particulier dès 6 mois" permettant une exception à l'inscription d'un départ de celui qui va faire des études ou un service militaire à l'étranger. Ils soulèvent le grief de violation du droit à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.) et soutiennent que l'autorité intimée, dans la mesure où elle a édicté de telles directives, devait s'y tenir et ne pouvait refuser de les appliquer.
b) Sous des dénominations diverses telles que directives, instructions, circulaires, lignes directrices, prescriptions ou règlements de services, mémentos ou guides (ATF 128 I 167 consid. 4.3 p. 171; 121 II 473 consid. 2b p. 478), les ordonnances administratives ont pour fonction principale de garantir l'unification et la rationalisation de la pratique; ce faisant, elles permettent d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité administrative et facilite également le contrôle juridictionnel. Contenant principalement des règles visant le comportement de l’administration, elles ne confèrent généralement pas de droits ou d’obligations aux particuliers (ATF 128 I 167 consid. 4.3). Elles ne peuvent par ailleurs sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser (ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478; 117 Ib 225 consid. 4b p. 231; 104 Ib 49; ATAF C-380/2006 du 21 novembre 2008). En d'autres termes, à défaut de lacunes, elles ne sauraient prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 133 II 305 consid. 8.1; 131 V 42 consid. 2.3; cf. par exemple, ATF 138 V 50 consid. 4.5;). S'il est vrai que les ordonnances interprétatives ne lient en principe ni les tribunaux ni les administrés (ATF 131 V 42 consid. 2.3; 127 V 57 consid. 3a), il n'en reste pas moins que les uns et les autres en tiennent largement compte. En outre, dans la mesure où ces directives assurent une interprétation correcte et équitable des règles de droit, le juge les prendra en considération (ATF 133 V 121 consid. 4.4; ATAF 2007/48 consid. 6).
c) En l'occurrence, on ne voit pas qu'il soit contraire au droit fédéral de tenir compte d'un voyage itinérant comme cas particulier permettant une dérogation à l'enregistrement d'un départ. La liste des exceptions figurant au point 7.7 ne peut être qu'indicative, si bien qu'il y a lieu d'admettre que le voyage entrepris par les recourants est assimilable à une absence particulière pour étude ou service militaire. Là encore, on se trouve pas dans un cas de figure similaire à celui qui disparaît dans la clandestinité pour échapper à une sanction pénale.
La Municipalité prétend avoir "tout fait" pour avertir les recourants de l'enregistrement de leur départ. Selon le point 7.4 du Guide, l'absence de personnes qui sont inatteignables et dont la destination est inconnue "peut être assimilée au fait de cesser de résider dans la commune, pour autant que l'individu n'ait plus de logement". Or, les recourants ont conservés leur logement, puisqu'ils l'ont sous-loué pour une durée d'une année. C'est d'ailleurs ce que le père de la recourante a explicitement écrit dans sa lettre du 7 décembre 2011 demandant de mettre en suspens la procédure d'enregistrement de départ des recourants jusqu'à leur retour. La survenance d'une "alerte informatique" lors de l'enregistrement des sous-locataires ne saurait justifier la désinscription des recourants au registre du contrôle des habitants. Par ailleurs, la négligence reprochée aux recourants de n'avoir pas annoncé leur voyage à l'autorité communale ne saurait renverser cette appréciation. Le non respect d'une annonce de départ peut certes être sanctionné par une amende (art. 24 LCH), mais il ne justifie en revanche pas le refus de rectifier une situation juridique conforme à la réalité (cf. dans ce sens, par ex. arrêt GE.2012.0009 du 27 juillet 2012 consid. 3). A cet égard, il paraît par ailleurs choquant de considérer, comme l'a laissé entendre le représentant du SPOP lors de l'audience, que l'annonce antérieure au départ des recourants aurait ouvert une porte à la négociation et à l'octroi d'une dérogation, mais qu'en l'absence d'une telle annonce, il était désormais trop tard pour rectifier le départ enregistré au contrôle des habitants.
Enfin, l'autorité qui établit une directive est liée par celle-ci - comme elle l'est par une pratique qu'elle aurait instaurée - en vertu du principe de la bonne foi, dans la mesure où l'ordonnance a des effets indirects sur la situation des administrés (arrêt 2C_95/2011 du 11 octobre 2011 consid. 2.3). Il y a lieu ainsi d'admettre que le voyage entrepris par les recourants constitue un cas particulier justifiant une dérogation à la "résidence effective". L'autorité intimée ne peut refuser d'entrer en matière a posteriori sur une telle requête au motif que les administrés auraient dû annoncer un tel départ avant d'entreprendre leur voyage.
5. Il convient de conclure que les recourants ont démontré être établis à 1******** et avoir la ferme intention de résider durablement sur le territoire de la commune, raison pour laquelle l'autorité intimée a procédé à tort à l'enregistrement de leur départ durant une année. Les recourants peuvent donc prétendre au maintien de cette inscription durant leur absence, à savoir du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et la réforme de la décision attaquée. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle procède à la rectification du registre des habitants dans ce sens. Vu l'issue du recours, les recourants ont droit à des dépens à charge de la municipalité intimée (art. 55, 91 et 99 LPA-VD). L'arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 22 janvier 2013 est réformée en ce sens que B. et A. X.________ restent inscrits auprès du registre du Contrôle des habitants de la commune de 1******** sans interruption du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. La Commune de 1******** versera à B. et A. X.________ la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.