TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 novembre 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Mottaz-Brasey et M. Guy Dutoit, assesseurs.
Recourante
X.________, au 1********, représentée par le Syndicat suisse des services publics SSP-VPOD, Section de Lausanne-Ville, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par le Service du personnel, à Lausanne
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 26 juin 2009 (résiliation du rapport d'emploi pour le 30 juin 2009)
Vu les faits suivants
A. X.________ (ci-après: X.________ ou la fonctionnaire), née le ********, a été engagée dès le 1er juillet 1999 en qualité d’employée de bureau qualifiée à 100% au sein de l'Administration communale de la Ville de Lausanne, plus précisément au Service impôts, caisse et contentieux. Ce service s’occupait des procédures de recouvrement et des poursuites intentées contre les débiteurs de la Commune de Lausanne (ci-après: la commune). L’intéressée a été nommée fonctionnaire à partir du 1er septembre 2000. Le service susmentionné ayant été absorbé par le service financier à fin 2004, X.________ a été transférée dans ce service sans changement sur sa situation.
B. Dès 2003, la fonctionnaire a fait l’objet de nombreuses poursuites et saisies de salaire. Au début 2005, elle faisait l’objet d’actes de défaut de biens pour plus de Fr. 50'000.-, l’ensemble de son passif s’élevant à près de Fr. 100'000.-.
C. En raison de la situation financière largement obérée de X.________, incompatible avec le statut de fonctionnaire, une procédure tendant au licenciement de cette dernière pour justes motifs a été introduite en 2005. Elle a toutefois été suspendue pour permettre une amélioration de la situation. L’intéressée a ainsi été envoyée à l’Unité d’assainissement financier de la commune, d’une part, et son descriptif de poste a été modifié pour qu’elle n’ait plus à traiter de dossiers contentieux en relation directe avec les débiteurs, d’autre part. Ces mesures étant restées infructueuses, la fonctionnaire a été informée, en date du 29 septembre 2008, de la reprise de la procédure de licenciement pour justes motifs.
D. X.________ a été entendue le 3 novembre 2008 par le syndic de la commune (ci-après: le syndic). Le procès-verbal de cette séance a le contenu suivant:
« A) ASSAINISSEMENT FINANCIER
Question 1:
En juin 2005, alors que je vous entendais et que j’étudiais quelle mesure prendre à votre égard, vous m’avez déclaré “ce que je souhaite c’est sortir de cette situation. Je comprends les particularités du contentieux et le fait que je ne puisse y rester, mais je souhaite trouver une solution ailleurs. J’ai besoin d’un travail pour m’en sortir”.
a) Qu’avez-vous entrepris depuis pour assainir vos états financiers d’alors et pour éviter que votre situation financière individuelle et du couple ne se détériore?
Réponse
J’ai essayé de faire au mieux avec ce que j’ai, mais ce n’est pas toujours facile. De plus j’ai essayé de chercher d’autres emplois.
b) Pour quelles raisons avez-vous décidé de renoncer aux services de l’UnAFin et aux diverses aides internes possibles?
Réponse
Suite à diverses demandes de renseignements de l’UNAFIN, mon mari a eu des craintes professionnelles et nous avons décidé de nous en sortir seuls.
c) Mesurez-vous l’importance de la mesure de clémence provisoirement prise à votre égard en 2005 et du soutien que vous ont proposé tant l’UnAFin (contrat d’assainissement), vos responsables du Service financier, (recherche et proposition d’appartements à loyer en rapport avec vos moyens et proches de votre travail - aménagements de votre description de poste et réorganisations internes), que le Service du personnel (démarches pour un déplacement)?
Réponse
Oui.
d) Avez-vous considéré dite mesure comme une approbation tacite de votre comportement et par là vous êtes-vous sentie en quelque sorte protégée et confortée dans votre manière d’agir?
Réponse
Non pas du tout; j’ai toujours eu l’impression que mon poste était en danger.
e) Considérant votre situation pécuniaire, pourquoi persistez-vous à utiliser votre véhicule pour vous rendre au travail?
Réponse
Parce qu’actuellement je n’ai pas d’autres moyens de déplacement.
f) Admettez-vous que ce choix porte préjudice à vos finances que ce soit par le coût du parking à la journée ou par le nombre d’amendes de parcage qui vous sont infligées?
Réponse
Oui mais au début je ne me rendais pas compte des conséquences et par la suite la situation était bloquée.
B) COMPORTEMENT - SITUATION PENALE
Question 2:
a) Admettez-vous vous être absentée sans autorisation et sans respecter les directives en vigueur dans votre secteur en matière de timbrage?
Réponse
Cela m’est arrivé une fois suivant mon souvenir pour des raisons pharmaceutiques mais je me suis ouverte le lendemain à mon chef de bureau.
b) Si oui:
1) Pourquoi ne pas l’avoir fait?
Réponse
Situation d’urgence.
2) En quelles occasions cela s’est-il produit?
Réponse
Pour une urgence pharmaceutique.
c) Il résulte d’une partie de vos amendes impayées que le Juge d’application des peines a ordonné à votre encontre 5 jours de peine privative de liberté de substitution. Comment entendez-vous gérer une telle situation et sa possible répétition plus lourdement sanctionnée?
Réponse
J’essaie dorénavant de ne plus avoir d’amende, j’en ai payé deux immédiatement pour éviter les conséquences. Pour la peine privative de liberté de substitution, je ne sais pas encore comment je vais procéder.
C) INCIDENCES DIVERSES - PROJETS
Question 3:
a) Etes-vous consciente que la situation dans laquelle vous vous trouvez et le comportement que vous adoptez nuisent à votre employeur en entamant la crédibilité de son Service financier et l’image qui en est projetée à l’extérieur?
Réponse
Oui.
b) Reconnaissez-vous que les faits connus ainsi, aujourd’hui, que le fait que vous soyez condamnée sur le plan pénal par le Juge d’application des peines, rendent toute collaboration impossible dans le cadre d’un service de contentieux?
Réponse
Oui.
c) Pensez-vous que l’on puisse désormais, au vu des éléments passés vous accorder toute confiance tant sur le plan comportemental que sur celui de la gestion financière et d’un assainissement?
Réponse
Non.
d) Réalisez-vous que la gestion de votre secteur d’activité, ainsi que les tâches et préoccupations de vos collègues et supérieurs, sont devenues pénibles en raison des adaptations nécessaires des postes de travail, des pressions pour remboursement de dette, des commentaires que votre situation suscite tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la commune?
Réponse
Oui.
e) Admettez-vous qu’ainsi, notamment, les dispositions du RPAC, article 22 al.2 «Par son attitude le fonctionnaire doit se monter digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige » ne sont pas satisfaites et que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de travail ne peut être exigée?
Réponse
Oui
f) Quelles visions de votre avenir professionnel et de la relation avec la Commune de Lausanne en tant qu’employeur sont les vôtres?
Réponse
Je ne sais pas
g) Souhaitez-vous apporter quelques compléments d’information ou relever certains faits pour permettre aux personnes devant décider de votre sort de se prononcer en toute connaissance de cause?
Réponse
Alors je trouve injuste que l’on tienne compte uniquement de mes problèmes financiers et pas du dévouement et des tâches que j’ai accomplies en faveur de la Commune depuis 10 ans. Je déplore également que dans diverses circonstances mon chef direct m’attribue automatiquement toutes les fautes même dans les cas où je n’ai strictement rien fait.
Je souffre depuis une année de dépression et je m’efforce de venir travailler aussi souvent que possible.
D) DECISION
J’envisage de proposer à la Municipalité un licenciement pour justes motifs. En qualité de fonctionnaire vous avez le droit de saisir la Commission paritaire. Souhaitez-vous faire valoir ce droit?
Réponse
Non.
(…)».
E. A l’issue de l’audition susmentionnée, le syndic a avisé l’intéressée qu’il envisageait de proposer à la municipalité un licenciement pour justes motifs, ce qui a été fait en séance de municipalité du 12 novembre 2008. Par courrier du 20 novembre 2008, la municipalité a informé X.________ qu’en raison des nombreux griefs qu’elle avait à faire valoir à son encontre (comportement, situation et agissements frauduleux), le rapport de confiance qui devait présider à toute relation de travail était irrémédiablement rompu et qu’elle avait par conséquent décidé de la suspendre avec effet immédiat, tout en maintenant son droit au traitement, et de la licencier. La municipalité précisait que ce licenciement ne pouvait cependant être valablement signifié puisque l’intéressée était au bénéfice de la protection découlant de l’art. 336c al. 1er lit. b CO (absence pour cause de maladie).
F. Du 21 novembre 2005 au 15 juin 2009, X.________ a été absente pour cause de maladie pendant 252 jours au total, à savoir:
- du 21.11.2005 au 31.12.2005: pendant 6 jours
- du 01.01.2006 au 31.12.2006: pendant 68 jours
- du 01.01.2007 au31.12.2007: pendant 13 jours
- du 01.01.2008 au 04.11.2008: pendant 13 jours
- du 05.11.2008 au 15.06.2009: pendant 152 jours.
G. Par lettre du 8 juin 2009, le syndic a invité la fonctionnaire à une séance fixée au 15 juin 2009, à 9 heures 30, pour lui expliquer qu’en raison de son absence pour raisons de santé, son droit au traitement arrivait à échéance le 22 juin 2009 et qu’il envisageait dès lors de proposer à la municipalité la résiliation des rapports de service sur la base de l’art. 72 bis al. 1 du règlement pour le personnel de l’administration communale (RPAC). Afin de l’entendre à ce sujet, le syndic l’a convoquait à une séance le 15 juin 2009, à 9 heures 30, et précisait qu’elle pouvait se faire assister par un mandataire professionnel ou un représentant d’une association du personnel. Le syndic indiquait enfin que si elle ne se présentait pas à ce rendez-vous, il considérerait qu’elle renonçait à être entendue.
Le courrier susmentionné a été adressé à la fonctionnaire, en pli simple et en pli recommandé. Ce dernier a fait l’objet d’un avis postal déposé le 9 juin 2009 et est revenu à son expéditeur le 25 juin 2009 avec la mention « non réclamé ». X.________ ne s’est pas présenté au rendez-vous susmentionné. Par courrier du 15 juin 2009, elle a produit à son employeur un nouveau certificat médical, daté du 15 juin 2009, faisant état d’une poursuite de son incapacité de travail dont la durée probable devrait être évaluée fin juillet 2009. Dans cette lettre, l’intéressée précisait ce qui suit:
« Selon le RPAC j’ai droit au traitement de maladie pour une année, je ne comprends pas pourquoi il arrêterait au 22 juin 2009, même sous déduction des jours dans les trois précédentes années.
(…) ».
H. Par lettre du 26 juin 2009, la municipalité a écrit à la fonctionnaire ce qui suit:
« Concerne: licenciement pour fin de droit au traitement selon l’art. 72bis RPAC
Madame,
Dans sa séance du 17 juin 2009, la Municipalité a examiné un rapport vous concernant.
Comme annoncé dans la lettre de convocation du 8 juin 2009, votre droit au traitement est venu à échéance le 22 juin 2009 selon l’art. 45 RPAC.
Vous étiez convoquée le 15 juin 2009, en mon bureau, à 9h.30 pour recevoir toutes les explications sur ce point et être entendue. Toutefois, vous ne vous êtes pas présentée, puis nous avez fait parvenir, postérieurement à la date et heure de l’audition, un certificat médical muni d’une brève lettre d’accompagnement, dans laquelle vous prenez position sur les éléments sur lesquels nous voulions justement vous entendre et dans laquelle vous n’indiquez pas avoir été dans l’incapacité de vous rendre à cette audition.
Dans la mesure où les conséquences d’une non-comparution vous ont été clairement signifiées dans la lettre de convocation, la Municipalité considère que vous avez préféré prendre position par écrit sur la fin de votre droit au traitement.
Partant, la Municipalité a décidé, en vertu de l’article 72 bis du RPAC, de vous licencier pour le 30 juin 2009, votre salaire vous étant acquis jusqu’à cette date.
(…) ».
I. Le 15 juillet 2009, X.________ a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée, en concluant principalement à son annulation, au prolongement de son droit au traitement de douze mois supplémentaires et à ce qu’ordre soit donné à la municipalité de la déplacer dans une autre fonction en rapport avec ses capacités et, subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, elle allègue être victime d’une atteinte à sa personnalité, d’une violation du droit à l’égalité de traitement, d’une violation de l’art. 25 RPAC (devoir du supérieur de se comporter avec équité et bienveillance), ainsi que d’une violation de son droit d’être entendue. Elle expose vouloir faire entendre des témoins au sujet de l’hostilité manifestée à son égard par son supérieur direct. Elle a également requis l’effet suspensif au recours en ce sens qu’ordre soit donné à la municipalité de surseoir à la mesure de licenciement.
J. Dans sa réponse du 19 août 2009, la municipalité a conclu au rejet du recours et a requis la levée de l’effet suspensif.
K. Par décision incidente du 26 août 2009, la juge instructrice a rejeté la requête de levée d’effet suspensif présentée par l’autorité intimée, la recourante faisant par conséquent toujours partie du personnel de l’administration communale lausannoise, et rejeté la requête de mesures provisionnelles de la recourante tendant à la prolongation de son droit au traitement.
L. Le 9 octobre 2009, X.________ a déposé un mémoire complémentaire dans lequel elle a confirmé ses conclusions. L’autorité intimée s’est encore exprimée par écrit le 28 octobre 2009, en précisant notamment que, même si l’employeur n’avait pas une telle obligation, Y.________, conseillère en évolution professionnelle, avait essayé à plusieurs reprises de trouver pour la recourante un autre poste plus en rapport avec ses capacités, malheureusement sans succès.
M. Le tribunal a statué par voie de circulation.
N. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. La recourante a exposé dans son recours vouloir faire entendre des témoins au sujet de l’hostilité manifestée à son égard par son supérieur direct. Elle a donc requis implicitement la fixation d’une audience.
a) Le droit d'être entendu tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et l’art. 27 al. 2 Cst. VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment et celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 126 I 15; 124 I 49 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d p. 162; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505; cf. également art. 24 al. 2 in fine de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]).
b) En l'espèce, l’audition de personnes pouvant confirmer, cas échéant, l’hostilité manifestée par le supérieur direct de la recourante à l’égard de cette dernière n'amènerait aucun élément déterminant. Comme on le verra sous chiffre 5 lettre b) ci-dessous, le fait de n’avoir jamais invoqué, avant le dépôt du présent recours, le comportement inadéquat de son supérieur rend cette allégation trop douteuse pour qu’elle soit prise en considération. Dans ces conditions, le tribunal estime disposer des éléments nécessaires pour statuer sans procéder à l’audition de témoins. Quant à l’audition de la recourante, le tribunal estime qu’elle n’est pas non plus nécessaire étant donné que celle-ci a eu l’occasion d’exposer largement ses arguments par le dépôt de deux écritures successives.
2. a) L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement. L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 I b 209; voir aussi TA, arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).
b) La recourante est au bénéfice du statut de fonctionnaire de la commune depuis le 1er janvier 2000. En cette qualité, elle est soumise au Règlement pour le personnel de l'Administration communale du 11 octobre 1977, approuvé par le Conseil d'Etat en dernier lieu le 16 novembre 2006 (ci-après: RPAC), en application de l’art. 1 RPAC.
3. La recourante invoque tout d’abord une violation de son droit d’être entendue, dans la mesure où la municipalité lui a envoyé une convocation par lettre recommandée le 8 juin 2009 pour une entrevue fixé au 15 juin 2009. Or cet intervalle de 5 jours ouvrables ente la date de l’expédition et le jour de la convocation est inférieur au délai de garde d’un envoi recommandé par la poste. Toujours selon l’intéressée, celle-ci n’a pas ouvert sa case postale avant le 15 juin 2009, dans l’après-midi, et c’est donc seulement après l’heure du rendez-vous avec l’intimée qu’elle a eu connaissance de ce dernier. Elle n’a ainsi pas renoncé à être entendue et affirme que, si elle avait pu se rendre à cet entretien, elle aurait demandé une prolongation de son droit au traitement de douze mois supplémentaires et à être replacée dans une autre fonction de l’administration communale plus en rapport avec ses capacités.
a) Comme déjà exposé partiellement ci-dessus, le droit d’être entendu comprend le droit pour l'intéressé d’être informé de l’ouverture d’une procédure le concernant, celui de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre, ainsi que celui d’obtenir une décision motivée (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16; arrêt TA GE.1999.0051 du 21 novembre 2000). L’art. 29 al. 2 Cst ne définit pas de quelle manière ou sous quelle forme l’intéressé doit pouvoir s’exprimer. A lui seul, il ne confère pas le droit d’être entendu oralement par l’autorité (ATF 125 I 209 consid. 9b p. 219). Au regard de cette disposition, il suffit que chaque intéressé puisse fournir ses explications ou présenter son point de vue verbalement ou par écrit, en personne ou par l’intermédiaire d’un représentant (ATF 125 I 113 consid. 2a p. 115).
Aux termes de l’art. 33 LPA-VD, hormis lorsqu’il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d’être entendues avant toute décision les concernant (al. 1). Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l’autorité (al. 2).
b) En l’espèce, le syndic a invité l’intéressée à un entretien qui aurait dû se dérouler le 15 juin 2009 et dont l’objet portait sur son intention de proposer à la municipalité la résiliation des rapports de service sur la base de l’art. 72bis al. 1 RPAC. Cette audition orale n’a pu avoir lieu en raison de l’absence de la recourante. Cependant, cette dernière a exposé par écrit, dans sa correspondance du 15 juin 2009, quelle était sa position en indiquant qu’elle estimait avoir droit au versement de son traitement pour une année et ne pas comprendre pourquoi il prendrait fin au 22 juin 2009, « même sous déduction des jours dans les trois précédentes années ». Ce n’est que onze jours plus tard, soit selon toute vraisemblance après la réception de cette lettre, que la municipalité a rendu sa décision du 26 juin 2009. A cette occasion, elle a notamment indiqué avoir considéré que la fonctionnaire avait préféré prendre position par écrit sur la fin de son droit au traitement plutôt que de venir exposer son point de vue oralement. Cette interprétation de l’absence de l’intéressée au rendez-vous du 15 juin 2009 était parfaitement justifiée dans la mesure où l’attention de la recourante avait expressément été attirée le 8 juin 2009 sur les conséquences qui seraient tirées de cette éventuelle absence.
On relèvera au surplus que le comportement de X.________ ne paraît pas être à l’abri de tout reproche. Tout d’abord, si la recourante souhaitait absolument être entendue de vive voix, le respect du principe de la bonne foi, qui s’impose autant à l’administration qu’à l’administré (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1994, p. 428, arrêts FO.2007.0014 du 15 avril 2008, AC.2008.0084 du 27 novembre 2008 et PS.2008.0055 du 18 mai 2009) aurait dû l’amener à expliquer immédiatement, soit à tout le moins dans son courrier du 15 juin 2009 déjà – on relèvera que la recourante aurait aussi pu téléphoner pour obtenir au plus vite un nouvel entretien –, les raisons pour lesquelles elle n’avait pu se présenter au rendez-vous, à en demander la fixation d’un nouveau pour pouvoir s’exprimer, ou à requérir, également dans cette lettre déjà, non seulement la prolongation du versement de son salaire pendant une année supplémentaire mais également son déplacement dans un autre poste. Or la recourante s’est limitée à produire un nouveau certificat médical et à demander la prolongation de son droit au salaire. Dans ces circonstances, la municipalité avait de bonnes raisons de déduire de ce courrier que l’intéressée avait renoncé à une audition et préférait faire valoir son point de vue par écrit.
Dans ces conditions, le tribunal estime que la recourante a eu la possibilité de s’exprimer avant qu’une décision ne soit prise à son égard de sorte que son grief sur ce point doit être écarté. Cette constatation permet au tribunal de se dispenser d’examiner si l’exclusion de l’obligation d’entendre le fonctionnaire avant la résiliation des rapports de service à l’échéance du droit au traitement selon l’art. 45 RPAC (cf. art. 72bis al. 1 dernière phrase RPAC cité en chiffre 6 lettre a) ci-dessous) est conforme au principe du droit d’être entendu tel que décrit ci-dessus sous chiffre 2.
4. Contrairement à ce qu’elle exposait dans sa lettre du 15 juin 2009, la recourante ne conteste plus dans son recours avoir épuisé son droit au traitement au sens de l’art. 45 al. 1 let b RPAC. En procédure administrative, l'objet du litige est défini par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours (v. à ce sujet ATF paru à la RDAF 1998 I, p. 263). Cela étant, le grief susmentionné ne faisant pas l’objet d’une conclusion, il ne sera pas examiné dans le cadre du présent arrêt.
5. L’intéressée critique ensuite le refus de la municipalité de prolonger pendant douze mois supplémentaires son droit au traitement au-delà du 30 juin 2009.
a) Aux termes de l’art. 72bis al. 1 RPAC,
« Les rapports de service du fonctionnaire sont résiliés à l’échéance du droit au traitement selon l’art. 45. La procédure prévue à l’art. 71 n’est pas applicable ».
L’art. 71 RPAC prévoit ce qui suit:
« Lorsqu’une enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l’appui.
Dès l’ouverture de l’enquête, l’intéressé doit être informé de son droit d’être assisté conformément à l’art. 56 RPAC.
L’audition fait l’objet d’un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l’intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à l’enqête ».
Selon l’art. 45 al. 1 RPAC,
« 1 En cas d’absence pour cause de maladie ou d’accident, le fonctionnaire a droit:
a) (…)
b) à son traitement entier pendant douze mois d’absence dès la deuxième année. Dans des cas particuliers, la Municipalité peut accorder cette prestation pendant douze mois supplémentaires au plus ».
Appelé à interpréter l'art. 45 RPAC (dans sa teneur du 29 novembre 1995) prévoyant à son alinéa 8 que dans des cas exceptionnels et particulièrement dignes d'intérêt, la municipalité pouvait aller au-delà d'un traitement entier pendant douze mois d'absence dès la deuxième année d’activité, le Tribunal administratif (la Cour de droit administratif et public [CDAP] depuis le 1er janvier 2008) a déjà jugé que l'octroi ou le refus d'une prolongation du droit au traitement au-delà de douze mois d’absence se situait dans la sphère du pouvoir discrétionnaire de l'autorité intimée, qui devait examiner dans chaque cas particulier s'il était opportun de prendre ou non une telle décision. Il s'agissait d'une question d'opportunité de la décision attaquée qui échappait à l'examen du Tribunal administratif faute de loi spéciale (art. 36 let. c aLJPA, actuellement art. 98 LPA-VD). Une telle décision entrait dans la sphère d'autonomie communale dans l'organisation de l'administration (art. 2 LC). Si l'art. 45 al. 8 RPAC permettait à la municipalité de prolonger le droit au traitement en présence d'un cas exceptionnel et particulièrement digne d'intérêt, cette disposition légale ne pouvait pour autant l'y contraindre, dès lors que sa décision était conforme au but visé par cette disposition et ne lésait pas les principes constitutionnels garantis à l'administré (arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997). De telles considérations ont été jugées comme demeurant pleinement valables sous l’empire de la nouvelle réglementation (arrêts GE.2005.0094 du 7 août 2006 et GE.2008.0090 du 29 avril 2009). On précisera encore que l’art. 45 al. 2 let b deuxième phrase RPAC constitue une « Kann-Vorschrift », laissant à la municipalité un pouvoir discrétionnaire pour décider librement si la prolongation du droit au traitement est opportune ou pas. Compte tenu de cette marge d’appréciation reconnue à l’autorité, seul un abus de pouvoir ou une décision manifestement arbitraire pourrait être valablement remise en cause (art. 98 LPA-VD).
b) En l'espèce, la recourante fait valoir que la dégradation de son état de santé et l’incapacité de travail qui en est résultée seraient entièrement dues aux relations conflictuelles qu'elle a entretenues depuis février 2006 avec son supérieur direct, Z.________. Elle ajoute que, pendant de nombreuses années, soit de 1999 à 2006, elle a toujours donné entière satisfaction à son employeur jusqu'à ce qu’elle doive faire face à des difficultés financières. Point n'est besoin cependant d’examiner plus avant cette question. Il suffit de constater que la recourante a été régulièrement absente de son travail pour cause de maladie depuis novembre 2005, soit avant la survenance de ses prétendus problèmes relationnels avec son supérieur, d’une part, et qu’un procédure tendant au licenciement pour justes motifs avait été introduite en 2005, soit également avant l’apparition des problèmes susmentionnés, d’autre part. Au surplus, la municipalité avait déjà décidé de se séparer d’elle (tant en raison de sa situation financière incompatible avec les exigences de son poste que de la conversion de ses amendes en peine privative de liberté), l’avait suspendue avec effet immédiat et licenciée le 20 novembre 2008. Lors de son entretien préalable avec le syndic le 3 novembre 2008, l’intéressée avait non seulement reconnu le bien-fondé des reproches formulés à son encontre et admis que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de travail ne pouvaient être exigée, mais elle n’avait encore fait qu’une seule remarque au sujet de l’attitude de son supérieur, lui reprochant uniquement de lui « attribue[r] automatiquement toutes les fautes même dans les cas où [elle n’avait] strictement rien fait ». Or il lui aurait été loisible de saisir cette occasion pour parler de manière précise et détaillée des difficultés subies, selon elle, depuis plus de deux ans. Son quasi silence à ce sujet est incompréhensible, d’autant plus que l’objet de l’entretien revêtait une importance capitale puisqu’il s’agissait de son licenciement pour justes motifs. Si, comme on pourrait éventuellement l’imaginer, la recourante n’a peut-être pas osé formuler ses griefs devant le syndic, elle aurait dû en revanche accepter de s’adresser à la Commission paritaire (art. 75 RPAC), droit dont le syndic lui a expressément signalé l’existence en fin d’entretien. Ici encore, en refusant cette procédure, au cours de laquelle elle aurait eu la faculté d’exposer ses critiques concernant son chef, la recourante s’est comporté de manière ambiguë. On ne comprend pas non plus les raisons pour lesquelles elle n’a jamais recouru aux services de la déléguée à l’égalité et à la qualité de vie au travail de la commune, laquelle aurait pu l’aider dans ses problèmes de relation personnelle avec son supérieur.
Cela étant, faute d’avoir été véritablement invoquées avant le dépôt du recours, les allégations de la recourante quant à l’existence d’un harcèlement de son supérieur hiérarchique ne sauraient être retenues. En réalité, tout porte à croire que ce n’est que pour tenter d’obtenir le versement de son traitement au-delà du 30 juin 2009 que l’intéressée a choisi de donner aujourd’hui une version des faits inexacte, qui ne repose sur rien de concret. Il ressort au contraire du dossier que la municipalité s’est montrée plutôt compréhensive et patiente avec la recourante en dépit de ses nombreux problèmes financiers. On en veut notamment pour preuve le fait qu’elle a accepté, en novembre 2008, de surseoir au licenciement pour justes motifs durant la maladie de l’intéressée alors même que l’art. 336c CO ne s’applique pas au fonctionnaire, qui est seulement soumis au RPAC en vertu des art. 6 CC et 342 CO (ATF 124 II 53).
En définitive, la prétendue responsabilité de l’employeur dans l’absence pour cause de maladie de la recourante n’est pas établie. Il n’y a dès lors pas lieu de déterminer si cette responsabilité serait constitutive d’un « cas particulier » au sens de l’art. 45 al. 1 let. b in fine RPAC permettant à la municipalité de prolonger le paiement du salaire après l’échéance du droit au traitement en cas de maladie. Par ailleurs, le dossier ne révèle aucun autre élément de nature à considérer la situation de la recourante comme particulière.
6. Compte tenu de l'ensemble des circonstances, la municipalité n'a commis ni un abus ni un excès de son très large pouvoir d'appréciation en ne prolongeant pas le traitement entier de la recourante pendant douze mois supplémentaires en application de la disposition susmentionnée. Sur ce point, la décision attaquée est également conforme notamment au principe d’égalité au sens de l’art. 8 Cst, du moment que la recourante n’a ni allégué ni établi, ni même rendu vraisemblable que l’autorité intimée aurait appliqué l’art. 45 al. 1 let. b in fine RPAC de manière plus généreuse à l’égard d’autres agents publics se trouvant dans la même situation qu’elle.
7. La recourante estime enfin que la municipalité aurait dû la déplacer dans une autre fonction plus en rapport avec ses capacités, comme le permet l’art. 72bis al. 2 RPAC, aux termes duquel:
« Le fonctionnaire qui n’est plus à même d’occuper la fonction pour laquelle il a été nommé peut être déplacé dans une autre en rapport avec ses capacités. Le traitement est celui de la nouvelle fonction ».
Si l’objet du litige est défini par les conclusions contenues dans le pourvoi, le recourant ne peut prendre de conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée. Seules les prétentions tranchées par la décision dans son dispositif pourront être réexaminées (Pierre Moor, op. cit., vol. II, Berne 2002, p. 675). L'objet du litige est ainsi circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les questions qui ont été soulevées par les parties, mais que la décision aurait omis de trancher; cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être. Dès lors, le tribunal ne saurait se saisir de conclusions que l'instance précédente n'aurait pas été amenée, préalablement, à trancher (arrêt AC.1998.0065 du 10 décembre 1998 consid. 1c). Il en résulte que la conclusion de l’intéressée tendant à son déplacement dans une autre fonction en rapport avec ses capacités ne sera pas examinée par l’autorité de céans.
On relèvera néanmoins, par surabondance, que cette conclusion est en contradiction avec celle tendant au versement de son salaire au-delà d’un an. En effet, soit la recourante requiert la prolongation de son droit au traitement au sens de l’art. 45 al. 1 let b RPAC, ce qui implique qu’elle n’est toujours pas en mesure de travailler pour cause de maladie ou d’accident au-delà du 30 juin 2009, soit elle requiert le déplacement dans une autre fonction, ce qui implique qu’elle est à nouveau en état de travailler. Quoi qu’il en soit, la disposition précitée ne fixe à nouveau aucune obligation pour l’autorité intimée de déplacer le fonctionnaire dans le cas envisagé. Il s’agit, comme pour l’art. 45 al. 1 let b in fine RPAC, d’une faculté dont dispose la municipalité et dont l’application fait partie de sa sphère de pouvoir discrétionnaire. Dans le cas présent, on ne peut que s’étonner à nouveau de l’attitude de la recourante lors de son audition du 3 novembre 2008, au cours de laquelle elle a admis un licenciement pour justes motifs sans évoquer en aucune manière son désir d’un déplacement dans un autre poste, par rapport à sa demande d’aujourd’hui dans ce sens. La recourante n’a d’ailleurs pas démontré que son état de santé lui permettait de reprendre durablement une activité professionnelle, à supposer même qu’il existe une place d’employée de bureau qualifiée au sein d’un autre service de l’administration communale. Pour sa part, l’autorité intimée expose dans ses écritures complémentaires du 28 octobre 2008 avoir tenté, à plusieurs reprises mais sans succès, de trouver une autre fonction pour l’intéressée. Cette dernière ne s’est pas déterminée sur ce point, ce qui laisse également à penser que l’affirmation de la municipalité est exacte.
8. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante doit en principe supporter les frais (art. 49 al. 1 LPA-VD). Conformément à la pratique du tribunal en matière de licenciement (non fautif) des fonctionnaires communaux, il y a toutefois lieu de rendre le présent arrêt sans frais (art. 50 LPA-VD). La recourante n’a enfin pas droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 26 juin 2009 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 novembre 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.