X. c/Département de la formation, de la jeunesse et de la culture | Au moment où elle a rendu la première décision attaquée refusant d'octroyer une équivalence de titre à la recourante, l'autorité intimée était en possession d'un dossier complet lui permettant d'examiner si la recourante pouvait prétendre à une reconnaissance de formation. C'est dès lors de manière arbitraire que l'autorité intimée a limité les effets de sa décision de reconnaissance à compter de la date à laquelle elle a rendu sa seconde décision, après que l'autorité supérieure lui a renvoyé le dossier pour un examen complémentaire (effet ex nunc), ce quand bien même une décision de reconnaissance de formation a un effet formateur. A titre exceptionnel, il convient dès lors d'admettre que la reconnaissance de la formation de la recourante a été effective à compter de la date de la première décision attaquée. Recours partiellement admis.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 février 2009
Composition
M. Rémy Balli, président; M. Laurent Merz et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Caroline Rohrbasser.
Recourante
X.________, à A.________, représentée par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne.
Autorité intimée
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général.
Objet
Recours X.________ c/ décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 1er février 2007.
Vu les faits suivants
A. Ressortissante suisse née le ********, X.________ est au bénéfice d’un diplôme de danseuse et de pédagogue de ballet délivré par l’Ecole 1.________, de B.________ (AA.________) (1978), d’un certificat d’étude et de stage de l’Institut 2.________ de C.________ (BB.________) (1969) et d’un certificat d’examen final de piano et de solfège de l’Ecole 3.________ de D.________ (AA.________) (1961). X.________ a également suivi des cours à l’Institut 4.________, à E.________ (1981).
Durant les années 1981-1983, 1990-1991 puis dès 2001, X.________ a fait de nombreux remplacements en tant que maîtresse de rythmique auprès de différents cercles scolaires vaudois, soit F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________ et M.________. Il ressort des documents attestant de ces activités qu’elle donnait entière satisfaction dans l’exercice de son enseignement. Elle a également travaillé comme maîtresse de ballet pour 5.________ à K.________ (1981) et a donné des cours de rythmique au sein de l’Ecole 6.________ (1989-1992).
X.________ a en outre crée une Ecole de danse classique et rythmique, à A.________. Selon un document établi le 22 mars 1998, il s’agissait alors de la seule école reconnue par l’Association 7.________, organisme qui a également délivré à X.________ des attestations de formation continue suivie de 1999 à 2002.
B. Le 15 juin 2004, par l’intermédiaire de son assurance-protection juridique, X.________ a présenté une demande d’équivalence au moyen du formulaire idoine, daté du 16 juin 2004 et requis la reconnaissance de sa capacité à enseigner la rythmique « au même titre que le titulaire d’un diplôme 4.________, et ce aux mêmes conditions ».
C. Le 11 octobre 2004, le Département de la formation et de la jeunesse (ci-après : le département), agissant par son directeur RH et président de la Commission des équivalences à des titres professionnels reconnus pour l’enseignement (CETE), a rejeté la demande au motif qu’aucune équivalence ne pouvait être délivrée à un titre que la requérante ne possédait pas. Faute de recours, cette décision est entrée en force. X.________ a déposé une nouvelle demande d'équivalence le 7 février 2005.
Le 8 mars 2005, après l'avoir entendue et réexaminé son dossier, le département a rendu une nouvelle décision confirmant la validité des motifs invoqués dans sa précédente décision ; il a constaté que la licence 4.________ était nécessaire pour enseigner la rythmique et a proposé à l’administrée de suivre un complément de formation auprès de cet institut.
D. Le 29 mars 2005, X.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du Canton de Vaud (depuis le 1er janvier 2008: la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal - ci-après: CDAP). Invoquant, en substance, ses nombreuses années d’enseignement, ses divers diplômes et son expérience professionnelle reconnue, elle conclut, avec suite de frais, à l’annulation de la décision attaquée et à ce qu’un plein droit à son salaire lui soit reconnu.
L’autorité intimée s’est déterminée le 20 mai 2005 et a conclu au rejet du recours. X.________ a complété son mémoire par courriers des 16 et 24 juin 2005.
E. Par arrêt du 30 mai 2006, le Tribunal administratif a admis le recours de X.________, annulé la décision du Département de la formation de la jeunesse du 8 mars 2005 et renvoyé le dossier pour nouvelle décision. Le Tribunal retenait en substance que la licence 4.________ n'était pas le seul titre qu'il soit envisageable de reconnaître pour l'enseignement de la rythmique et que l'examen effectué par l'Autorité de première instance à ce sujet n'avait pas été entrepris de façon satisfaisante et compréhensible. Il constatait en outre qu'il n'appartenait pas au Tribunal d'examiner si la formation de X.________ pouvait être reconnue suffisante pour l'enseignement de la rythmique et renvoyait ainsi le dossier à l'autorité intimée pour nouvel examen et nouvelle décision.
F. Par décision du 1er février 2007 et après nouvel examen des titres académiques et artistiques dont se prévalait X.________, le Département de la formation et de la jeunesse a stipulé ce qui suit:
"au vu de ce qui précède, et considérant la qualité de la formation attestée par les divers diplômes, figurant au dossier, dont vous pouvez vous prévaloir, le Département décide que votre formation peut être reconnue comme suffisante pour l'enseignement de la rythmique au sens de l'article 100 al. 3 RLS".
L'autorité intimée rajoutait encore:
"au vu de ce qui précède, vous pouvez prétendre un salaire identique à celui d'une maîtresse de rythmique titulaire de la licence 4.________ à compter de la date de la décision de reconnaissance, soit le 1er février 2007, dans la mesure où vous êtes liée à l'Etat de Vaud par un contrat de travail à cette date ou postérieurement à celle-ci".
G. Par lettre du 5 mars 2007, X.________ s'est pourvue contre cette décision devant le Tribunal administratif en demandant "que la décision entreprise soit réformée en ce sens que la reconnaissance de ma formation et de mes titres soit effective rétroactivement dès septembre 2003, et que la différence de salaire, au total CHF 10.225,80 brut, me soit dès lors versée".
H. Par arrêt du 14 avril 2008, la CDAP a déclaré le recours irrecevable aux motifs d'une part que la clause contestée n'était pas une décision susceptible de recours au sens de la LJPA, d'autre part qu'en raison de leur caractère essentiellement pécuniaire, les conclusions de la recourante relevaient de la compétence du juge civil, en particulier du Tribunal de Prud'hommes de l'Administration cantonale (ci-après: TRIPAC).
I. X.________ a recouru contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral en concluant à la réformation de la décision rendue par le département le 1er février 2007 en ce sens que la reconnaissance de sa formation et de ses titres prenne effet dès le mois de septembre 2003, subsidiairement dès le 12 juin 2004. Subsidiairement, X.________ a conclu à l'annulation de l'arrêt attaqué.
J. Par arrêt du 9 septembre 2008, le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué. Il a jugé en substance que la décision attaquée était susceptible de recours devant la CDAP et que l'action d'X.________ du 5 mars 2007 ne pouvait être qualifié d'action pécuniaire. Pour le surplus, le Tribunal fédéral a renvoyé la cause à la CDAP pour qu'elle entre en matière sur le fond de la contestation et tranche le point de savoir si l'attestation d'équivalence litigieuse a un effet ex tunc ou ex nunc.
Le département a confirmé que la décision du 1er février 2007 a été rendue avec effet ex nunc. Il a en outre produit un jugement rendu le 20 février 2006 dans lequel le TRIPAC affirme que la décision de reconnaissance a un effet formateur.
X.________ a produit des déterminations.
K. La CDAP, dont la composition a été communiquée aux parties par lettre du 19 janvier 2009, a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. L'objet du litige consiste à déterminer la date à partir de laquelle la décision rendue par l'autorité intimée le 1er février 2007 déploie ses effets. L'autorité intimée estime que cette décision a été rendue ex nunc, car une décision de reconnaissance a un effet formateur. La recourante soutient pour sa part que l'effet formateur d'une décision n'empêche pas qu'elle puisse avoir un effet rétroactif.
a) Il convient dans un premier temps de déterminer si la décision attaquée constitue une décision formatrice ou constatatoire.
aa) La loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01) définit les buts généraux de l'école et règle notamment le statut des maîtres (art. 1 al. 2 LS). Elle constitue la loi de référence des lois cantonales sur l'instruction publique, à l'exception de la loi sur l'Université (art. 2 LS). Selon l'art. 74 LS, le règlement détermine les titres qui permettent d'enseigner dans les écoles publiques vaudoises. Le département décide des équivalences de titres. A teneur de l'art. 100 du règlement d'application de la loi scolaire du 12 juin 1984 adopté le 25 juin 1997 (RLS ; 400.01.1), les titres requis pour enseigner dans les classes régies par la loi sont ceux délivrés par la 8.________ (ci-après: 8.________) et ceux mentionnés à l'art. 103a du règlement (al. 1). Une attestation d'équivalence peut être délivrée par le département pour remplacer un titre requis, sur la base d'une détermination de sa commission d'équivalence aux titres professionnels pour l'enseignement (al. 2). Le département peut reconnaître d'autres titres pour certains enseignements spécifiques, en particulier pour certaines activités sportives, corporelles ou manuelles (al. 3). Il définit les droits conférés aux porteurs de titres qui ne sont plus délivrés autres que ceux mentionnés à l'art. 103a et en tient une liste à jour (al. 4). L'art. 101 RLS permet au département d'accorder une attestation d'équivalence à des porteurs de titres suisses ou étrangers analogues à ceux mentionnés à l'art. 100 (al. 1) et d’accorder une attestation d'équivalence aux porteurs de titres reconnus dans le cadre des accords auxquels le Canton de Vaud adhère (al. 2).
Dans sa décision du 1er février 2007, l'autorité intimée a reconnu la formation et les titres de la recourante pour l'enseignement de la rythmique. Il s'agit donc de déterminer la date à partir de laquelle cette décision a déployé ses effets.
bb) Selon l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) et art. 29 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008 (LJPA), sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d’espèce, fondées sur le droit public et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b) ou de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Le législateur distingue ainsi les décisions formatrices (art. 5 let. a PA et 29 al. 2 let. a LJPA) et les décisions déclaratives (art. 5 let. b PA et art. 29 al. 2 let. 2 LJPA). Une décision formatrice porte sur la formation de droits et d'obligations. Elle accorde un droit ou impose un devoir qui affecte les relations juridiques entre un administré et l'Etat. En revanche, une décision déclarative constate l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations. Elle a pour but de renseigner l'administré de façon obligatoire pour l'autorité sur sa situation de fait ou de droit ou sur une interprétation ou une application éventuelle du droit. Elle ne change cependant par les droits et obligations des particuliers (Pierre Moor, Droit administratif, 2ème éd. mise à jour et augmentée, Berne 2002, vol. II, pp. 158 ss; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, pp. 866 ss; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, Bâle 1991, n° 958 ss). Cette distinction a été reprise par la nouvelle loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative entrée en vigueur le 1er janvier 2009 (LPA; RSV 173.36).
En l'espèce, l'autorité intimée s'est prononcée, à la demande de la recourante, sur la reconnaissance de ses diplômes afin qu'elle puisse, le cas échéant, bénéficier du même statut salarial que les professeurs de rythmique. S'il est vrai que la recourante disposait déjà des qualifications requises au moment où elle a déposé sa demande le 12 juin 2004, l'autorité intimée n'était à cette époque pas en mesure de connaître le niveau de sa formation sanctionnée par des diplômes inconnus d'elle. C'est pourquoi l'autorité intimée devait procéder à l'examen des titres en possession de la recourante afin de vérifier si elle possédait les compétences requises pour le poste visé. La décision de reconnaissance a dès lors un effet formateur, dans le mesure où un administré ne peut exercer une activité qui requiert des compétences spécifiques avant que l'autorité ne se soit assurée qu'il est effectivement en possession de ces compétences, ceci dans l'intérêt bien compris des élèves qui suivront l'enseignement dispensé par cette personne. L'on peut en effet difficilement imaginer qu'un enseignant commence son activité pour le compte d'un établissement scolaire avant que celui-ci ne se soit assuré qu'il dispose des compétences nécessaires à cet effet. Le même raisonnement s'applique à la recourante, quand bien même elle travaillait déjà pour le compte du département lorsqu'elle a déposé sa demande de reconnaissance. Elle ne pouvait prétendre à un nouveau statut avant que l'autorité ne se soit prononcée sur sa demande. Contrairement à ce que soutient la recourante, les effets de la décision de reconnaissance ne peuvent prendre naissance rétroactivement à partir du moment de son engagement, ni au moment du dépôt de la demande, dès lors que l'autorité intimée n'avait à cette époque pas encore eu l'occasion de se déterminer sur son bien-fondé. Ces éléments confirment l'aspect formateur de la décision de reconnaissance. Ce point de vue est d'ailleurs partagé par le TRIPAC (cf. Jugement du TRIPAC du 20 février 2006, consid. II e p. 13).
2. La recourante estime qu'il est inéquitable et arbitraire de lui faire supporter les conséquences du report de la date à compter de laquelle la reconnaissance a pris effet dès lors que la première décision de refus rendue par l'autorité intimée le 8 mars 2005 était mal fondée.
a) aa) Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. La décision attaquée n'est annulable que lorsqu'elle est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b, 60 consid. 5a p. 70; ATF 126 I 168 consid. 3a; ATF 125 I 166 consid. 2a). Lorsque la partie recourante s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables. (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9).
bb) Par ailleurs, le droit d'être entendu est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 397 consid. 2.2. p. 504; 126 I 15 consid. 2a p. 16; 124 I 39 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
b) En l'espèce, la recourante a, le 12 juin 2004, déposé une demande d'équivalence pour pouvoir enseigner la rythmique au même titre et aux mêmes conditions que les personnes titulaires d'un diplôme 4.________. L'autorité intimée a refusé sa requête au motif qu'aucune équivalence ne pouvait être délivrée à un titre que la recourante ne possédait pas. Cela étant, elle n'a pas examiné si les diplômes et la formation dont la recourante bénéficiait pouvaient donner lieu à une reconnaissance au sens de l'art. 100 al. 3 RLS. Ce n'est que suite à l'arrêt du Tribunal administratif du 30 mai 2006 que l'autorité intimée a examiné avec attention le dossier de la recourante et l'opportunité de lui accorder une attestation d'équivalence. C'est ainsi qu'elle a, le 1er février 2007, adressé à la recourante une décision reconnaissant sa formation comme suffisante pour enseigner la rythmique au sens de l'art. 100 al. 3 RLS. Elle a cependant précisé que les effets de cette décision de reconnaissance commenceraient à se déployer le 1er février 2007 seulement. Cette décision, rendue près de deux ans après la décision mal fondée de refus, et qui limite expressément ses effets à compter de cette date, apparaît choquante dans son résultat. En effet, la recourante avait soumis un dossier complet en 2004 demandant expressément à ce que son droit à enseigner la rythmique soit reconnu. Or, l'autorité intimée se bornant à constater que cette dernière n'était pas en possession d'un titre pour lequel une équivalence pouvait être délivrée au sens de l'art. 100 al. 2 RLS, s'est contentée de rejeter la demande, alors qu'elle était en possession de toutes les pièces utiles pour se prononcer sur une reconnaissance au sens de l'art. 100 al. 3 RLS. Elle a limité de manière arbitraire son examen au cadre de l'art. 100 al. 2 RLS, faisant perdre à la recourante son droit à un traitement supérieur pendant presque deux ans. La fixation des effets de la décision de reconnaissance à compter du 1er février 2007 heurte le sentiment de justice et d'équité. Car l'autorité intimée aurait été à même de délivrer une attestation de reconnaissance le 8 mars 2005 déjà, avec les conséquences salariales qu'elle emportait. L'on peut d'ailleurs se demander à titre superfétatoire si, en omettant d'examiner son dossier à l'aune de l'art. 100 al. 3 RLS, l'autorité intimée n'a pas pour le surplus violé le droit d'être entendu de la recourante (cf. arrêt GE.2005.0051 du 10 mai 2006 consid. 3c p. 5). La décision limitant les effets de la reconnaissance à compter du 1er février 2007 dans le cas d'espèce est dès lors arbitraire et doit être réformée. Il convient en effet et à titre exceptionnel de reconnaître que cette reconnaissance a été effective à compter du 8 mars 2005, date de la nouvelle décision après réexamen, la précédente datée du 11 octobre 2004 étant entrée en force faute de recours.
3. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. Un émolument réduit sera mis à la charge de la recourante, le solde des frais étant laissé à la charge de l'Etat. La recourante a droit à des dépens dont le montant sera également réduit (art. 49 et 55 LPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département de la formation et de la jeunesse du 1er février 2007 est réformée en ce sens que la formation d'X.________ peut être reconnue comme suffisante pour l'enseignement de la rythmique au sens de l'art. 100 al. 3 RLS avec effet à compter du 8 mars 2005.
III. Un émolument réduit de 500 (cinq cents) est mis à la charge d'X.________.
IV. Le solde des frais est laissé à la charge de l'Etat.
V. Le Département de la formation et de la jeunesse allouera à X.________ un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 février 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.