X.________/Police cantonale du commerce | Rappel de jurisprudence. La fermeture définitive, au sens de l'art. 16 let. a LPros, d'un salon de massage est soumise uniquement à la condition qu'il s'y produise des atteintes majeures à l'ordre public, à la tranquillité et à la salubrité publiques, ainsi que des violations répétées de la législation, indépendamment de tout devoir de contrôle du tenancier dans la tenue du registre. Il incombe à ceux qui sont susceptibles de subir les effets d'une fermeture de s'organiser de manière à ce que la législation soit respectée, sans qu'il y ait lieu de désigner qui est en charge d'une telle obligation (ATF 2C_357/2008 du 28 août 2008 consid. 3.2). En l'espèce, des violations réitérées de la législation en matière de tenue des registres de prostitution et de séjour des étrangers se sont produites au sein du salon litigieux. De plus, et indépendamment de savoir qui est le responsable effectif des troubles, l'ordre public a été violé dans le salon et ses abords. Dès lors, l'autorité intimée était fondée à ordonner la fermeture du salon. Toutefois, en vertu du principe de la proportionnalité, réduction de la durée de la fermeture de quatre à deux mois. Recours partiellement admis.
Texte intégral
0
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 novembre 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente, M. Xavier Michellod et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourante
X._______, p.a. Salon A._______, à 1._______, représentée par Dan BALLY, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement et du tourisme,
Objet
Police du commerce (sauf LADB)
Recours X._______ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 22 mai 2008 (décision de fermeture immédiate pour une durée de quatre mois du salon de massage A._______ à 1._______).
Vu les faits suivants
A. a) X._______ exploite, depuis janvier 2006, un salon de massage à l'enseigne "A._______", situé au 1er étage de l'immeuble "B._______", dans la zone industrielle de 1._______. Lors d'un contrôle de police effectué le 8 mars 2006, il a été constaté qu'elle exploitait et se prostituait dans ce salon avec une personne dénommée C._______, sans avoir annoncé l'établissement conformément aux dispositions légales (voir rapport de la Police de sûreté du 17 mars 2006). Le salon a finalement été annoncé le 28 mars 2006 à la Police cantonale du commerce (ci-après PCC) au nom de C._______. Le Préfet de 1._______ a condamné, le 9 mai 2006, X._______ au paiement d'une amende de 500 fr., pour avoir logé une personne sans titre de séjour et pour violation des dispositions sur l'exercice de la prostitution, soit pour n’avoir pas enregistré le salon "A._______" ni tenu de registre. Le 4 juillet 2006, la PCC a prononcé un avertissement à l’égard de X._______, lui indiquant que les infractions aux dispositions sur le séjour des étrangers et sur l'exercice de la prostitution pouvaient conduire à la fermeture du salon.
b) Le 16 mars 2007, la Police municipale de 1._______, accompagnée d'un représentant de la PCC, a procédé à une seconde intervention dans le salon, lors de laquelle il a été constaté que plusieurs personnes s'y adonnaient à la prostitution sans être inscrites dans le registre ad hoc; par ailleurs, des bières et d'autres boissons sans alcool se trouvaient dans le bar du salon de massage, alors même que l'établissement n'avait déposé aucune demande d'autorisation spéciale.
X._______ s'est annoncée à la PCC comme tenancière du "A._______", le 5 avril 2007; elle a remis copie du contrat de bail à loyer signé entre elle et l'entreprise D._______ SA, pour un appartement de 5 pièces, occupé par le salon, et deux places de parc; le loyer mensuel net s'élevait à 4'500 fr.
La PCC a notifié à X._______ un second avertissement, le 10 avril 2007, lui rappelant l'ensemble des dispositions légales auxquelles elle était soumise et l'informant qu'en cas de nouvelles infractions, elle prononcerait les mesures administratives adéquates, pouvant aller jusqu'à la fermeture du salon. Le 16 août 2007, elle a reçu une autorisation spéciale pour la vente de boissons avec et sans alcool, valable du 1er mars 2007 au 29 février 2012.
c) E._______ a informé la PCC, le 24 octobre 2007, que le salon employait du personnel non déclaré. A la suite de cette dénonciation, la Police communale de 1._______ a effectué un contrôle en présence d'un représentant de la PCC le 20 décembre 2007, au cours duquel elle a constaté que plusieurs personnes séjournant clandestinement en Suisse s'étaient adonnées à la prostitution dans le salon et qu'aucun registre n'avait été tenu (voir rapport de la Police de sûreté du 9 janvier 2008). Un nouvel et ultime avertissement, avec menace de fermeture, a été adressé à la tenancière par la PCC le 9 janvier 2008.
Le 12 février 2008, X._______ a informé la PCC que le registre était à jour et à sa disposition.
d) Le 5 mars 2008, la Police communale de 1._______ a procédé à un nouveau contrôle dans le salon; la seule personne présente n'avait ni autorisation de séjour ni permis de travail et s'est finalement légitimée au moyen d'un passeport camerounais. Interrogée à ce sujet, X._______ a indiqué s'être fait berner par la présentation d'une fausse pièce d'identité (voir rapport d'intervention de la Police de 1._______ du 5 mars 2008).
e) Le 3 avril 2008, la Police communale a procédé à un nouveau contrôle au "A._______" en présence de E._______, qui s'est présenté comme le responsable des lieux pendant l'absence de la tenancière. Il a été constaté que le registre était tenu conformément aux dispositions légales, excepté la présence d'une personne bénéficiant d'un permis de séjour de type G, ne permettant pas l'exercice d'une activité indépendante en Suisse (voir rapport d'intervention de la Police de 1._______ du 3 avril 2008).
Le 7 avril 2008, D._______ SA, propriétaire de l'immeuble, a retiré avec effet immédiat son autorisation d'exploiter un salon de massage dans l'appartement, à la suite d'une bagarre entre l'administrateur de la société précitée et E._______, bagarre qui avait nécessité l'intervention de la police et fait l'objet d'un rapport de renseignements de la police de 1._______ du 18 avril 2008.
Le 22 avril 2008, E._______ a requis l'intervention de la police municipale au "A._______" car quatre clients avaient causé des dommages dans le salon. Il ressort du rapport d'intervention qu'un des clients prétend avoir été insulté par E._______, dont l'état d'ébriété avancé a été constaté par la police.
Le 24 avril 2008, la PCC a reçu copie d'une plainte pénale contre E._______ pour vol, escroquerie et menaces.
B. Par décision du 22 mai 2008, la PCC a ordonné la fermeture immédiate du salon "A._______" pour une durée de quatre mois (chiffre 1), annulé l'autorisation spéciale de servir des boissons avec et sans alcool (chiffre 2), sous la menace de l’art. 292 CP (chiffre 3) et fixé l’émolument de cette décision à 500 fr. (chiffre 4). Elle s'est rendue au "A._______" le même jour, accompagnée de la police municipale de 1._______, pour notifier cette décision et procéder à la fermeture de l'établissement.
Il ressort du rapport interne de la PCC du 23 mai 2008 que les deux femmes présentes lors de l'intervention possédaient un titre de séjour valable et étaient inscrites sur le registre du salon. E._______ a manifesté une certaine animosité envers la police municipale de 1._______ et le représentant de la PCC, avant de leur enjoindre de s'adresser à lui et non pas à la tenancière, car "c'était lui qui commandait". A la lecture de la décision de fermeture immédiate, E._______ est devenu agressif, puis a tenu des propos violents à l'encontre des fonctionnaires présents; il a ensuite expliqué agir par générosité envers X._______, "pauvre" femme pratiquement aveugle et sourde. E._______ a apposé sa signature au bas de la décision et, après avoir récupéré leurs affaires personnelles et des documents administratifs, ils ont quitté le salon, qui a été mis sous scellés.
C. Par acte du 23 mai 2008, X._______ a recouru contre la décision de fermeture immédiate de l'établissement, requérant à titre de mesures préprovisionnelles et provisionnelles l'octroi de l'effet suspensif. Le juge instructeur a rejeté la requête préprovisionnelle d’effet suspensif.
Le 29 mai 2008, l'effet suspensif a été accordé au recours; X._______ a ainsi été autorisée à poursuivre l'exploitation du salon et à servir des boissons avec et sans alcool jusqu'à droit connu.
En cours d'instance, la recourante a produit un procès-verbal de la Commission de conciliation en matière de baux à loyer de la préfecture de 1._______ du 12 juin 2008, valant transaction judiciaire. Selon cette convention, la société D._______ SA a accordé une prolongation unique et définitive de bail au 31 mars 2008 à X._______, laquelle s'est engagée à quitter irrévocablement l'appartement à cette date; D._______ SA a admis la destination première des locaux, à savoir un salon de massage, jusqu'à la fin de la prolongation de bail. Par ailleurs, selon l'offre transactionnelle du bailleur, faisant partie intégrante du procès-verbal précité, X._______ s'est notamment engagée à ne plus laisser E._______ pénétrer dans les locaux loués et à ne plus le laisser intervenir de quelque façon que ce soit dans ses rapports avec le bailleur. A défaut et au cas où elle devrait accepter son retour, le bail pourrait être résilié avec effet immédiat, sans contestation possible.
Dans ses déterminations du 14 juillet 2008, la PCC a conclu au rejet du recours, indiquant que de multiples manquements aux obligations incombant à la tenancière d'un salon de massage avaient été constatés au "A._______": l'exploitant "réel" de l'établissement était E._______, le registre du salon n'avait pas été tenu de manière exacte et complète jusqu'à début avril 2008, la présence de personnes en situation irrégulière avait été constatée à chacun des contrôles des autorités et le salon était facteur de troubles à l'ordre public, impliquant son gérant de fait. Toutefois, compte tenu de la transaction judiciaire du 12 juin 2008, la PCC a admis que le motif de fermeture relatif au défaut d'accord du bailleur quant à l'activité exercée dans l'appartement n'était plus rempli et l'a par conséquent, abandonné. Cela ne changeait cependant pas sa prise de position au fond, dans la mesure où il existait d'autres motifs de fermeture de l'établissement. Par ailleurs, la fermeture de quatre mois respectait le principe de la proportionnalité, la recourante s'étant vu notifier plusieurs avertissements et n'ayant pris que très récemment conscience de ses obligations en tant que tenancière d'un salon de massage.
La recourante a indiqué, le 2 septembre 2008, qu'au moment où la plupart des troubles à l'ordre public s'étaient produits, soit entre la mi-mars et la fin avril 2008, elle était en Thaïlande; elle a produit un document attestant d'un voyage à Bangkok du 17 mars au 28 avril 2004; E._______ lui avait caché les interventions de la police et l'avait manipulée; elle lui avait d'ailleurs signifié, le 30 mai 2008, l'interdiction d’approcher du salon, sous peine des sanctions prévues par la loi. Aucune infraction n'avait été constatée entre le dernier contrôle, le 3 avril 2008 et la décision du 22 mai 2008; aucune violation des prescriptions en matière de séjour des étrangers, ni en matière de tenue du registre n'avait été établie depuis, respectivement, mars 2007 et décembre 2007. Les troubles à l'ordre public étaient du fait de E._______ et ne devaient pas lui être imputés; plus aucune violation de l'ordre public ne s'était produite depuis la réouverture du salon après l'octroi de l'effet suspensif. La recourante a sollicité la tenue d'une audience et l'audition de témoins, ainsi qu'une inspection locale. Elle a confirmé ses conclusions tendant, avec suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision entreprise.
Le 19 septembre 2008, la PCC a conclu au maintien de sa décision, notamment parce que les agissements de E._______ (ci-après, le gérant de fait ou le remplaçant) devaient être imputés à la recourante, qui, en tant que tenancière d'un salon et titulaire d'une autorisation spéciale au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB, RSV 935.31) était tenue de prendre toutes les dispositions pour garantir une bonne gestion du lieu pendant son absence.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La recourante a requis une inspection locale, sa comparution personnelle, ainsi que l'audition de témoins afin de préciser les troubles à l'ordre public qui lui sont reprochés et leur contexte.
a) Le droit d'être entendu comprend le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise au détriment de l'intéressé, de fournir des preuves pertinentes, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins d'en prendre connaissance et de se déterminer à son propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et les arrêts cités). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 2A.5/2007 du 23 mars 2007 consid. 3.4; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités).
Aux termes de l'art. 48 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le magistrat instructeur peut, d’office ou sur requête d’une partie, ordonner la production de pièces (let. a), l’audition des parties (let. b), de témoins (let. c), une inspection locale (let. d), une expertise (let. e) et l'audition de l'expert (let. f). Il lui est toutefois loisible de se dispenser de ces mesures lorsqu’elles ne sont pas nécessaires pour résoudre les questions soulevées par le recours. De même, le droit d’être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD ne s’exerce, par définition, que par rapport à la décision à prendre. Partant, il ne comprend pas le droit inconditionnel et illimité d’obtenir l’audition de témoins (voir FI.2005.0206 du 12 juin 2006; ATF 130 II 425 consid. 2.1 précité et les références citées).
b) En l'espèce, les éléments de fait déterminants ne sont pas litigieux (constatations de violation des dispositions sur l'exercice de la prostitution et/ou le séjour des étrangers par la police le 8 mars 2006, le 16 mars 2007, le 20 décembre 2007, le 5 mars 2008 et le 3 avril 2008, troubles à l'ordre public causés par le gérant de fait notamment les 7 et 22 avril 2008) ; la recourante ne les a pas contestés et a pu s'exprimer par écrit, notamment sur ses relations avec son remplaçant pendant son voyage en Thaïlande en mars-avril 2008. Par ailleurs, une inspection locale n'est pas justifiée, dans la mesure où l'environnement immédiat du salon n'est pas déterminant pour la solution du litige. Dès lors, il ne sera pas donné suite aux requêtes de mesure d'instruction de la recourante du 2 septembre 2008.
2. a) Selon l'art. 2 de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05), les buts de cette loi sont: de garantir que les conditions d'exercice de la prostitution sont conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel (let. a); de garantir la mise en oeuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales (let. b) et de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre public (let. c).
b) La police cantonale peut procéder à la fermeture immédiate d'un salon pour trois mois au moins (art. 15 LPros), lorsque le salon en question n’a pas fait l’objet d’une déclaration (let. a) ou que celle-ci est inexacte (let. b), qu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public (let. c), ou encore que l’accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l’immeuble fait défaut (let. d). L’affaire est ensuite immédiatement transmise à la PCC, comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). En cas d’atteinte majeure à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, de commission d’un crime, de délits ou des contraventions répétés, de violations réitérées à la législation, ou de présence d’un mineur dans le salon (let. a), ou lorsque les conditions d’exercice de la prostitution ne sont pas respectées (let. b), la fermeture définitive peut être ordonnée par la PCC (art. 16 LPros).
L’art. 8 al. 2 du règlement du 1er septembre 2004 d'application de la LPros (RLPros; RSV 943.05.1) relatif à l’art. 15 al. 1 let. c LPros précise que, s’agissant de la sécurité et de l’ordre publics, la fermeture immédiate peut être prononcée pour les mêmes motifs que ceux énumérés à l’art. 16 de la loi.
D'après l'exposé des motifs à l'appui du projet de loi, la notion de "violations réitérées de la législation" comporte l'ensemble du droit suisse, à savoir, le droit fédéral, cantonal et communal. Ce motif de retrait est interprété largement et englobe notamment l'absence d'autorisation de la part du propriétaire de l'immeuble, la présence de personnes en séjour illégal, les cas de nuisance à l'ordre public, d'infractions pénales ou de non-paiement des émoluments (voir Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre 2003, p. 2834).
c) Aux termes de l'art. 9 LPros, tout salon de massage doit faire l'objet d'une déclaration à l'autorité compétente, précisant le lieu, les horaires d'exploitation et le nombre de personnes qui y sont occupées.
d) L’art. 13 al. 1 LPros dispose qu’un registre, constamment à jour, doit être tenu dans tout salon. Il s'agit de « tout support de données (notamment papier ou informatique) contenant la liste constamment tenue à jour des personnes exerçant la prostitution dans le salon » (art. 7 al. 1 RLPros). Ces dispositions, visant à permettre à la police cantonale de recenser les personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros), obligent à mentionner l'identité et la nationalité des personnes exerçant la prostitution dans le salon, mais pas leur statut sous l'angle de la police des étrangers. A elle seule, la tenue du registre n'astreint dès lors pas le responsable du salon à connaître ou à vérifier le statut de la personne exerçant la prostitution dans son salon (GE.2008.0067 du 7 mai 2008 et GE.2007.0030 du 20 novembre 2007).
e) L’art. 11 du projet de loi sur l'exercice de la prostitution (BGC septembre 2003, p. 2859 et ss, en particulier 2866) contenait la notion de "responsable" du salon, qui était tenu de surveiller que les conditions d’exercice de la prostitution soient conformes à la législation (art. 11 let. a), de connaître les personnes exerçant la prostitution (art. 11 let. b) et de s’assurer qu’elles ne contreviennent pas à la législation (art. 11 let. c). Son rôle n'était pas celui d'"employeur" des prostituées (ce qui tomberait sous le coup de l'art. 195 CP), mais d'interlocuteur des autorités pour le compte des autres personnes travaillant dans le salon (BGC septembre 2003, p. 2827). Le législateur a toutefois renoncé en définitive à introduire la notion de responsable, car si l'exploitant était tenu de procéder à des vérifications, en exerçant un rôle de surveillance sur les personnes qui travaillent de manière indépendante dans le salon, la fonction de proxénète aurait été légalisée (BGC septembre 2003, p. 2911). Le législateur cantonal a ainsi renoncé au système d'autorisation, qui faisait appel à la notion de "titulaire de l'autorisation d'exploiter un salon", pour éviter de légitimer un "responsable" (BGC mars-avril 2004, p. 8838 ss).
En conséquence, les responsabilités ne sont pas définies dans le texte de loi finalement adopté. Il appartient cependant aux exploitants des salons de s’assurer que des prostituées dépourvues d’autorisation au sens de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) ou de la loi fédérale sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), n’y exercent pas leur activité, sous peine d’exposer l’établissement à la fermeture. En effet, selon la jurisprudence constante du tribunal, l'art. 16 let. a LPros permet la fermeture d'un salon parce que des prostituées y ont exercé leur activité sans disposer d'une autorisation de séjour ou de travail, au sens de la LSEE ou de la LEtr, indépendamment de tout devoir de contrôle du tenancier dans la tenue du registre (arrêts GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, GE.2005.0121 du 10 mars 2006, consid. 2b/aa, GE.2007.0030 du 20 novembre 2007; consid. 6; GE.2008.0067 du 7 mai 2008).
Le Tribunal fédéral a récemment confirmé qu'au sens de l'art. 16 let. a LPros, la fermeture définitive d'un salon est soumise uniquement à la condition qu'il s'y produise des atteintes majeures à l'ordre public, à la tranquillité et à la salubrité publiques, ainsi que des violations répétées de la législation, indépendamment de tout devoir de contrôle du tenancier dans la tenue du registre. En effet, l'art. 16 let. a LPros ne désigne pas l'auteur des atteintes; il ne doit par conséquent pas nécessairement s'agir du tenancier du salon. Dès lors, il incombe à ceux qui sont susceptibles de subir les effets d'une fermeture de s'organiser de manière à ce que la législation soit respectée, sans qu'il y ait lieu de désigner qui est en charge d'une telle obligation (ATF 2C_357/2008 du 28 août 2008 consid. 3.2).
En outre, le projet de loi prévoyait à son art. 14 que la PCC retirait l'autorisation d'exploiter, notamment lorsque son titulaire commettait une atteinte à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publique (art. 14 let. b du projet de loi) ou lorsque cela se produisait dans son salon (art. 14 let. c du projet de loi; voir BGC septembre 2003 p. 2869). L'intention du législateur était donc de retirer l'autorisation dès que des violations de l'ordre public se produisaient dans le salon, indépendamment du fauteur de trouble. L'art. 15 LPros ne distingue pas les deux situations évoquées à l'art. 14 du projet de loi et indique simplement que le salon peut être fermé lorsqu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public (art. 15 al. 1 let. c LPros). Ainsi, peu importe que les violations de l'ordre public soient le fait de l'exploitant du salon de massage, de clients ou de personnes s'adonnant à la prostitution: conformément aux intentions du législateur, lorsqu'il est constaté qu'un établissement n'offre pas des conditions satisfaisantes en matière d'ordre public au sens de l'art. 15 al. 1 let. c LPros ou 16 let. a LPros, il doit être fermé, indépendamment de savoir qui en est le responsable.
3. En l'espèce, l’autorité intimée a ordonné la fermeture immédiate du salon, pour une durée de 4 mois et a annulé l'autorisation spéciale de servir des boissons avec et sans alcool. Elle a retenu qu'il avait été constaté, lors de différents contrôles de police, que le registre du salon n'était pas à jour et que des personnes sans titre de séjour valable s'y adonnaient à la prostitution, ce qui constituait des violations répétées de la législation au sens de l'art. 16 al. 1 let. a LPros. Par ailleurs, le comportement du remplaçant de la tenancière devait, en tant qu'exploitante du salon, lui être imputé et justifiait la fermeture de l'établissement, car il n'offrait pas de "conditions satisfaisantes" au sens de l'art. 15 al. 1 let. c LPros.
a) La recourante n'a pas contesté les infractions qui lui étaient reprochées, mais s'est prévalu du fait qu'aucune carence n'avait été constatée depuis décembre 2007 dans la tenue du registre, et depuis mars 2008 en matière d'autorisation de séjour; par ailleurs, plus d'un mois et demi s'était écoulé entre le dernier contrôle de police, le 3 avril 2008 et la décision de fermeture du 22 mai 2008, si bien que la décision de l'autorité intimée de fermer le salon pour ces motifs serait "surprenante". La décision de fermeture semblait avoir été déclenchée par une accumulation de motifs, qui ne résistaient pas à l'examen et ne pouvaient au demeurant plus être reprochés à la recourante à ce jour. Par ailleurs, la plupart de troubles à l'ordre public s'étaient produits durant son séjour en Thaïlande et étaient du fait de l'homme qui, en son absence, avait voulu se comporter en patron; ce dernier l'aurait manipulée et lui aurait caché les informations gênantes.
Or, des infractions répétées ont été constatées par la police dans le salon de la recourante: le 8 mars 2006, violation de l'obligation d'annoncer un salon de massage et infractions aux dispositions sur le séjour des étrangers; le 16 mars 2007, violation de l'obligation de tenir un registre des personnes s'adonnant à la prostitution et vente d'alcool et de boisson sans autorisation; le 20 décembre 2007, violation de l'obligation de tenir un registre et présence de personnes sans autorisation de séjour valable. Suite à ces faits, l'autorité intimée a notifié trois avertissements successifs à la recourante, le 4 juillet 2006, le 10 avril 2007 et le 9 janvier 2008.
Le 5 mars 2008 et le 3 avril 2008, des infractions aux dispositions sur le séjour des étrangers ont été établies. Lors de la fermeture du salon, le 22 mai 2008, il a été constaté que le registre était à jour et que les deux personnes présentes étaient au bénéfice d'un titre de séjour valable. Depuis la décision du 29 mai 2008, accordant l'effet suspensif au recours, aucun manquement n'a été porté à la connaissance du tribunal.
Ainsi des violations réitérées de la législation en matière de tenue des registres de prostitution et de séjour des étrangers se sont bien produites au sein du salon litigieux. Après l’ultime avertissement du 9 janvier 2008, des infractions à la législation sur le séjour des étrangers ont encore été commises. Dès lors, l'autorité intimée était fondée, pour ces motifs déjà, à ordonner la fermeture du salon.
b) En outre, le comportement du pseudo-gérant constitue également un motif de fermeture du salon. En effet, bien que les faits n'aient pas encore été jugés au pénal et que la présomption d'innocence prévaut, il ressort des pièces du dossier que l'ordre public a été troublé à plusieurs reprises, dans le salon ou à proximité immédiate de celui-ci: la police est intervenue le 7 avril 2008, suite à une bagarre entre l'administrateur de la société bailleresse et le remplaçant de la recourante, et le 22 avril 2008, suite à une altercation entre ce dernier et des clients. Il ressort par ailleurs du rapport de fermeture du 22 mai 2008 que le pseudo-gérant s'est montré agressif et a injurié les fonctionnaires présents lors de cette intervention. De plus, selon le procès-verbal de la Commission de conciliation en matière de bail à loyer du 12 juin 2008, la recourante s'est engagée à ne plus autoriser le pseudo-gérant à pénétrer dans les locaux loués et à ne plus le laisser intervenir dans les rapports avec le bailleur, ce qui laisse entendre qu'il est source de problème également à ce niveau. Il ressort également du dossier qu'il semble que la gestion de fait du salon ait effectivement été déléguée à cette personne. Elle s'est présentée comme le responsable des lieux, en l'absence de la tenancière, lors de l'intervention de police du 3 avril 2008; elle a elle-même fait appel à la gendarmerie le 22 avril 2008, après l'altercation qui s'était produite avec des clients; elle a signé la décision de fermeture immédiate du salon le 22 mai 2008. A cette occasion, elle a exigé que les fonctionnaires s'adressent à elle car "c'était elle qui commandait". Il est probable que la recourante ait effectivement été manipulée par ce pseudo-gérant, dont le comportement paraît pour le moins ambivalent : d'un côté, il n'a pas hésité à dénoncer, le 24 octobre 2007, le fait que le salon employait du personnel non déclaré et, de l'autre, il s'est emporté, allant même jusqu'à insulter et menacer des fonctionnaires, lorsque la décision de fermeture du salon a été notifiée le 22 mai 2008. Par ailleurs, il se prétend être le bienfaiteur de la recourante, "pauvre" femme pratiquement aveugle et sourde, tout en se montant agressif dans ses relations avec elle (Rapport interne de fermeture du 23 mai 2008).
Quoiqu'il en soit et indépendamment de savoir qui est le responsable effectif des troubles, l'ordre public a été violé dans le salon et ses abords. Ainsi, l’exploitation n'offrait également pas des conditions satisfaisantes en matière d'ordre public.
4. Il reste encore à examiner si la fermeture du salon pour une durée de quatre mois respecte le principe de la proportionnalité.
a) Selon le principe de la proportionnalité, toute restriction aux droits fondamentaux doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à atteindre ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1; 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités). La proportionnalité au sens étroit requiert de mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec les résultats escomptés du point de vue du but visé (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1).
La fermeture d'un salon entraîne une restriction à la liberté économique; dès lors, la durée de la fermeture doit respecter le principe de la proportionnalité (GE.2007.0030 du 20 novembre 2007).
b) Le législateur a voulu que la loi sur la prostitution ait pour effet de freiner et de limiter l'activité de la prostitution, en permettant à l'Etat de mettre de l'ordre, de sanctionner et de sévir (BGC mars-avril 2004, p. 8894). L'un des objectifs principaux de la LPros est de combattre et de prévenir la prostitution exercée par des personnes séjournant de façon clandestine en Suisse (art. 2 let. a LPros) et d'empêcher les troubles à l'ordre public (art. 2 let. c LPros). Selon le Tribunal fédéral, une interprétation stricte de l'art. 16 LPros est nécessaire pour atteindre les buts recherchés par la loi (ATF 2C_357/2008 consid. 6.2 précité et BGC mars-avril 2004, p. 8894), notamment pour garantir que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation et lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre public (art. 2 let. a et c LPros, BCG septembre 2003 p. 2824).
c) Au contraire de l’art. 17 LPros, lequel prévoit une échelle des sanctions, l’art. 16 LPros ne prévoit pas d’autre mesure que la fermeture définitive du salon. Toutefois, selon la jurisprudence du tribunal, l’exigence de la gradation de la sanction découle directement du principe de la proportionnalité. Selon l’adage «qui peut le plus peut le moins», l’autorité intimée est libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi, au regard de l’art. 16 LPros, prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon (arrêts GE.2008.0068, GE.2007.0030, précités, GE.2006.0183 du 4 janvier 2007 et GE.2003.0026 du 18 août 2003).
d) En l'espèce, la fermeture du salon s’avère adéquate pour atteindre les buts recherchés, à savoir empêcher que des personnes ne détenant pas d’autorisation de séjour s’adonnent à la prostitution et que des troubles à l'ordre public soient causés dans le salon ou ses environs immédiats. Les violations répétées de la LSEE, de la LEtr et de la LPros constatées dans le salon litigieux justifient le prononcé d’une sanction ferme: les trois avertissements successifs notifiés à l'exploitante du salon par l'autorité intimée (les 4 juillet 2006, 10 avril 2007 et 9 janvier 2008) n’ont pas été suffisants pour qu'elle se soumette aux prescriptions légales.
e) Le tribunal a récemment considéré qu’une fermeture de six semaines s’imposait pour un salon de prostitution qui n’avait, malgré deux avertissements prononcés pour n’avoir pas tenu de registre et employé quatre prostituées sans permis, pas tenu de registre et employé deux personnes en situation illégale (GE.2008.0117 du 14 août 2008 [décision du 7 mai 2008]). Dans deux autres affaires, le tribunal a jugé adéquates des fermetures de six mois. Dans la première (GE.2008.0067 du 7 mai 2008 [décision du 8 février 2008]), outre une bagarre, les responsables du salon ont enfreint de manière grave et répétée la loi sur le séjour des étrangers, quinze femmes sur dix-sept lors d’un premier contrôle et douze sur quatorze lors d’un second contrôle étaient en situation illégale ; en outre, trente personnes sans permis ont travaillé durant quatre mois. Dans la seconde affaire (GE.2008.0144 du 10 septembre 2008 [décision du 6 juin 2008]), il a été constaté lors de trois contrôles la présence de 25 prostituées en tout sans autorisation de séjour et/ou de travail.
En l’espèce, l’autorité intimée a arrêté la fermeture du salon à une durée de quatre mois. Cette mesure, qui cause un préjudice économique important à la recourante, paraît quelque peu sévère même si, au regard des objectifs de la LPros, en particulier la prévention de la prostitution exercée par des personnes séjournant de façon clandestine en Suisse (art. 2 let. a LPros) et la lutte contre les troubles à l'ordre public (art. 2 let. c LPros), il ressort clairement que l'intérêt public au respect de ces normes l'emporte sur l’intérêt privé de la recourante à exploiter son salon. En effet, les objectifs de la loi seraient mis en péril si la violation réitérée de ces dispositions ne conduisait à aucune sanction. Cependant, la recourante semble avoir pris conscience ces derniers mois des obligations qui lui incombent en matière de tenue du registre, de législation en matière de droit de séjour et d'ordre public. Dès le 12 février 2008, soit avant le prononcé de la décision litigieuse, le registre a été tenu à jour. Par ailleurs, aucune violation de dispositions sur le séjour des étrangers n'a été constatée dès le jour de la fermeture du salon, le 22 mai 2008. La recourante a donc pris les dispositions nécessaires pour remédier aux manquements qui lui étaient reprochés. Les troubles à l'ordre public survenus en avril 2008 ne sont pas de même nature que ceux ayant conduit aux trois avertissements qui lui avaient été notifiés. Il s'agissait en effet de violence et de bagarres auxquelles a pris part le pseudo-gérant, d'une part, avec le bailleur de l'appartement, le 6 avril 2008, d'autre part, avec des clients de l'établissement, le 22 avril 2008. La recourante lui a signifié des mesures d'éloignement le 30 mai 2008. Surtout, même si les troubles à l’ordre public causés par ce dernier doivent être imputés à la recourante, il n’en demeure pas moins que la personnalité de celui-ci et le double jeu qu’il a tenu étaient de nature à la tromper. Aucune plainte n'a été portée à la connaissance du tribunal depuis la réouverture du salon, suite à l'octroi de l'effet suspensif, le 29 mai 2008. Il convient encore de noter que le bail a été résilié de façon définitive pour le 31 mars 2009. Par ailleurs, ce n'est que très récemment (soit le 25 août 2008) que le Tribunal fédéral a confirmé la jurisprudence du tribunal de céans, par un arrêt de principe (ATF 2C_257/2008 précité): un salon de massage peut être fermé parce que des prostituées y exercent leur activité sans disposer d'une autorisation de séjour ou de travail, indépendamment de l'obligation du tenancier de tenir un registre.
Eu égard à l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, il convient de réduire à deux mois la durée de fermeture du salon de massage de la recourante.
5. La décision entreprise annule l’autorisation spéciale de servir des boissons avec et sans alcool (chiffre 2) conformément à l’art 59 LADB, soit au motif que celle-ci ne peut plus être concrètement utilisée. La recourante a conclu à l’annulation de la décision entreprise sans développer d’argumentation liée à ce point. La suppression de l’autorisation spéciale paraît justifiée de sorte qu’il y a lieu de confirmer la décision sur ce point. Il est précisé, afin de lever toute éventuelle ambiguïté, qu’elle entrera en vigueur au moment de la fermeture de l’établissement.
6. En définitive, le recours doit être partiellement admis. La décision attaquée est réformée, en ce sens que la durée de la fermeture du salon A._______ est ramenée à deux mois. Elle est confirmée pour le surplus. L’émolument de justice, arrêté à 2000 fr., est mis par 1’000 francs à la charge de la recourante, le solde étant laissé à la charge de l’Etat. Obtenant partiellement gain de cause, la recourante a droit à des dépens réduits, d'un montant de 800 fr. à la charge de l’Etat.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Police cantonale du commerce du 22 mai 2008 est réformée, en ce sens que la durée de la fermeture du salon A._______ est ramenée à deux mois.
III. Dite décision est confirmée pour le surplus.
IV. Un émolument de 1'000 (mille francs) est mis à la charge de X._______.
V. L’Etat de Vaud, par la caisse de la Police cantonale du commerce, versera à X._______ la somme de 800 fr. (huit cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 27 novembre 2008
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.