TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 février 2009
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Robert Zimmermann et M.Rémy Balli, juges ; Mme Estelle Sonnay, greffière.
recourant
X.________, ********, à 1********, représenté par l'avocate Anne-Sylvie DUPONT, à Lausanne,
autorité intimée
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, représentée par l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey.
Objet
Divers
Décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du 30 janvier 2008 (adaptation du montant de l'indemnité d'occupation de la cure de 1********)
Vu les faits suivants
A. X.________ occupe la Cure de 1******** depuis le mois d'octobre 1998 en qualité de pasteur de la paroisse de 2********. Le loyer mensuel de la cure a été fixé à 1'347 fr. du 1er mars au 31 décembre 2001 puis à 1'401 fr. dès le 1er janvier 2002, charges non comprises, suivant décision du 29 novembre 2000 du Service des gérances et des achats de l'Etat de Vaud. X.________ n'a pas recouru contre cette décision.
La cure est propriété de l'Etat de Vaud. X.________ est un ministre ayant l'obligation de résider en cure.
B. Le 30 janvier 2008, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du Canton de Vaud (SIPAL) a notifié à X.________ une décision entraînant l'adaptation du montant de l'indemnité d'occupation due pour la cure de 1********. Il en ressortait qu'à partir du 1er juin 2008, l'indemnité d'occupation mensuelle nette de la cure serait fixée à 1'909 fr. 20, dont à déduire l'abattement de 22.50 % lié à l'obligation de résidence, auxquels s'ajouterait la participation forfaitaire à la taxe d'épuration de 50 fr., ce qui représentait un total de 1'530 fr., sans les charges de chauffage dont le paiement lui incombait directement.
C. Le 19 février 2008, X.________, représenté par son avocate, a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du 30 janvier 2008, l'affaire étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouveau calcul dans le sens des considérants. Le recourant se prévaut de la nullité de la fixation de son loyer initial et des hausses successives. Il se plaint également de l'exorbitance des frais qui sont mis à sa charge en plus de l'indemnité d'occupation et des nombreux défauts que présente son logement. Compte tenu de tous ces éléments, l'indemnité demandée par l'autorité intimée pour l'occupation de la cure devrait, pour autant que la décision litigieuse soit valable, être considérée comme abusive. Enfin, l'augmentation notifiée par l'autorité intimée violerait le principe de la proportionnalité, serait arbitraire et aurait été notifiée sans respecter le droit d'être entendu du recourant.
D. Le SIPAL s'est déterminé, par son conseil, le 13 mai 2008. Il conclut au rejet du recours, avec dépens.
E. Le 11 avril 2008, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et prononcé que la retenue prévue par l'art. 17 RCLC ne pouvait pas être exercée pour la partie de l'indemnité qui correspondait à l'augmentation résultant de la décision du SIPAL du 30 janvier 2008.
F. Le 20 novembre 2008, le juge instructeur a adressé à l'avocate du recourant un tirage caviardé de l'arrêt GE.2008.0043 du 31 octobre 2008 rendu dans une cause semblable par la CDAP au terme de la procédure de coordination prévue par l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC) et a invité le recourant à indiquer au tribunal s'il retirait ou maintenait ses conclusions.
G. Le 9 décembre 2008, la mandataire du recourant a fait savoir que celui-ci maintenait les conclusions de son recours, dès lors qu'il estimait que l'arrêt rendu par la CDAP le 31 octobre 2008 précité n'épuisait pas la question parce qu'il ne statue pas sur certains moyens soulevés dans le recours.
Considérant en droit
1. La décision attaquée concerne l'adaptation de l'indemnité d'occupation de la cure de Vuillerens à l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation à partir de la date du 1er juin 2008.
Comme cela a été constaté par la CDAP dans l'arrêt GE.2008.0057 précité, qui se réfère à un jugement préjudiciel rendu le 24 février 2005 par le Tribunal des baux, alors saisi par onze pasteurs, à la suite de la communication de hausses de loyer des cures devant entrer en vigueur dès le 1er janvier 1999, d'actions visant à faire constater la nullité de toutes les hausses intervenues par le passé et tendant à récupérer les montants perçus en trop par l'Etat de Vaud, les hausses et fixations de loyer des cures propriété de l'Etat de Vaud étaient soumises au droit privé fédéral jusqu'au 31 décembre 1999, au droit privé fédéral appliqué en tant que droit public supplétif entre le 1er janvier et le 31 décembre 2000 et enfin au droit public cantonal à partir du 1er janvier 2001.
L'arrêt GE.2008.0043 précité rappelle également que les conditions de logement dans les cures propriété de l’Etat de Vaud ont fait l’objet de révisions légales successives, relativement rapprochées dans le temps. L’art. 28 de la loi sur l'Eglise évangélique réformée du Canton de Vaud du 2 novembre 1999 (LEccl; abrogée au 31 décembre 2006) donnait mandat au Conseil d'Etat de prendre, par voie d'arrêté et après consultation du Conseil synodal, toutes mesures pour assurer la transition entre l'ancienne et la nouvelle loi. Adopté sur cette base, l’arrêté du 22 décembre 1999 sur les mesures transitoires relatives à la loi du 2 novembre 1999 sur l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (Amt-LEccl; RSV 180.11.1) prévoit à son art. 21 que, jusqu'au 31 décembre 2000, les conditions de logement dans les cures dont l'Etat est propriétaire, notamment les loyers, sont soumises à la convention du 8 février 1999 entre l'association des pasteurs et diacres (APD) et l'Etat et qu’après cette date, elles sont régies par le règlement du Conseil d'Etat fondé sur l'art. 24 al. 3 LEccl. L’art. 24 LEccl était libellé comme suit:
"1 Les ministres paroissiaux doivent prendre domicile dans la paroisse où ils sont titulaires d'un poste. Le Conseil synodal peut accorder une dérogation.
2 Dans les paroisses qui disposent d'une ou plusieurs cures, le Conseil synodal décide dans quels cas un ministre est tenu d'y résider. Pour les cures propriétés de l'Etat, le Conseil d'Etat est consulté.
3 Les conditions de logement dans les cures dont l'Etat est propriétaire sont fixées par le Conseil d'Etat qui édicte les dispositions réglementaires à cet effet, après consultation du Conseil synodal".
Les principes posés par l’article précité (abrogé au 31 décembre 2006) se trouvent actuellement en partie dans la loi du 9 janvier 2007 sur l'Eglise évangélique réformée du Canton de Vaud (LEERV; RSV 180.11) en vigueur depuis le 1er janvier 2007, qui prévoit, à son art. 9:
"1 Les ministres paroissiaux doivent prendre domicile dans la paroisse où ils sont titulaires d'un poste. Le Conseil synodal peut accorder une dérogation.
2 Dans les paroisses qui disposent d'une ou plusieurs cures, le Conseil synodal décide dans quels cas un ministre est tenu d'y résider. Pour les cures propriété de l'Etat, celui-ci est consulté"
et en partie dans la loi du 9 janvier 2007 sur les relations entre l'Etat et les Eglises reconnues de droit public (LREEDP; RSV 180.05), dont l’art. 19 dispose:
"1 L'Etat met les cures dont il est propriétaire prioritairement à disposition de l'EERV. Elles peuvent subsidiairement être mises à disposition de la FEDEC-VD.
2 Un règlement fixe les conditions d'utilisation des cures.
3 La renonciation à la mise à disposition de cures n'entraîne aucune contrepartie financière de la part de l'Etat".
C’est ainsi l’art. 19 LREEDP qui constitue, en remplacement de l’art. 24 al. 3 LEccl depuis le 1er janvier 2007, la base légale du règlement du 27 novembre 2000 sur les conditions de logement dans les cures propriété de l'Etat (RCLC; RSV 180.11.3), en vigueur depuis le 1er janvier 2001.
Ce règlement prévoit que les relations entre l'Etat et les ministres qui ont l'obligation de résider en cure relèvent du droit public, la cure étant un logement de fonction (art. 2 al. 1 RCLC). Les relations entre l'Etat et les ministres qui n'ont pas cette obligation de résider, ainsi que les relations entre l'Etat et les tiers qui louent une cure, relèvent par contre du droit privé (art. 2 al. 2 RCLC).
Selon l’art. 7 RCLC, les critères de fixation de l'indemnité d'occupation pris en considération sont notamment la surface du logement, l'équipement du logement, le lieu de situation et le type d'habitation. L'indemnité d'occupation peut être modifiée proportionnellement à la variation des 4/5èmes de l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation; l'indice de base est celui de janvier 2001 et cette variation ne peut être notifiée qu'une fois par année, moyennant un avis écrit de trois mois pour le début d'un mois (art. 12 RCLC). L'indemnité d'occupation ne comprend pas les charges (art. 14 RCLC). Les taxes liées à l'occupation des lieux (épuration, enlèvement des ordures, etc.) sont en outre à la charge de l'occupant (art. 15 RCLC). La question de l’abattement consenti aux diacres et aux pasteurs ayant l'obligation de résider en cure est réglée par l’art. 9 RCLC.
2. Le recourant se prévaut de la nullité des fixations antérieures de l'indemnité d'occupation de sa cure.
a) Comme rappelé dans l'arrêt GE.2008.0043, les vices que peuvent présenter les décisions administratives ne conduisent, dans la règle, qu'à leur annulabilité. En d'autres termes, la décision viciée n'est corrigée (annulée ou réformée) qu'en présence d'un recours (ou, en matière fiscale, d'une réclamation); en l'absence d'une telle contestation, la décision en question, malgré le vice dont elle est affectée, entre en force. Toutefois, en présence de vices particulièrement graves, la décision administrative peut être affectée de nullité, ce que les autorités (qu'il s'agisse des autorités de première instance ou de recours) peuvent constater en tout temps. Jurisprudence et doctrine s'accordent à retenir que l'annulabilité constitue la règle, la nullité l'exception, cette dernière n'étant admise que de manière très restrictive (v. dans ce sens Pierre Moor, Droit administratif, vol. 2, 2e éd., Berne 2002, p. 305 ss, spéc. 310 à 312).
b) Le premier motif de nullité invoqué réside dans le fait que le recourant ignorerait tout des bases sur lesquelles le loyer initial de sa cure aurait été fixé, puis comment ont été calculées les hausses successives de celui-ci, de sorte qu'il serait impossible de savoir si, au regard des principes du droit privé fédéral applicables alors, les montants réclamés ne seraient pas abusifs, indépendamment de la question de savoir s'il s'est ou non précédemment opposé aux décisions passées relatives à la fixation de l'indemnité de sa cure.
En contestant la décision du 30 janvier 2008, le recourant entend revenir sur la fixation antérieure du loyer de sa cure. La décision du 30 janvier 2008 a pour effet d'adapter l'indemnité d'occupation arrêtée par décision du 29 novembre 2000 et due à partir du 1er mars 2001, soit à une période postérieure à l'entrée en vigueur du RCLC, droit public cantonal qui lui est applicable.
Le grief de nullité porte sur le montant de l'indemnité d'occupation, qui serait abusive. L'utilisation des logements de pasteurs étant soumise au droit public pour la période en cause, le droit du bail est en principe inapplicable. Toutefois, l'autorité de contrôle est habilitée à vérifier si l'application du droit public amène à des résultats contraires aux dispositions fondamentales du droit privé du bail en matière de loyers abusifs (cf. ATF du 3 novembre 1995, in ZBl 1997 p. 71 [traduit et résumé in RDAF 1998 I, p. 695]) et à sanctionner de tels abus, l'idée étant que l'Etat n'a pas le droit d'exiger de ses employés un loyer qu'un bailleur privé ne pourrait pas exiger. Le contrôle se fait lorsqu'une décision d'application est prise. On se trouve en présence d'un motif d'annulation ou de réforme d'une décision, et non d'un motif de nullité. Il appartenait au recourant d'invoquer ce motif en contestant la décision du 29 novembre 2000.
S'agissant de la période antérieure à la décision du 29 novembre 2000, à laquelle s'appliquait le droit privé fédéral, soit en tant que tel, soit à titre supplétif, selon le Tribunal des baux, il revenait au recourant de saisir cette autorité en temps et en heure pour faire contrôler le montant du loyer, ce qu'il n'a pas fait.
c) Le recourant fait également valoir dans ses déterminations que la décision du 29 novembre 2000 serait nulle au motif qu’elle lui a été notifiée avant l’entrée en vigueur du règlement sur lequel elles se fondent (à savoir le RCLC du 27 novembre 2000 entré en vigueur le 1er janvier 2001). Il se prévaut en outre de l'insuffisance de la base légale permettant à l'autorité intimée de déroger au Code des obligations pour régler les conditions d'occupation des cures propriété de l'Etat. Or, ces points ont été tranchés dans l'arrêt GE.2008.0043 précité, auquel il convient de se référer, le recourant n'apportant pas d'éléments permettant de s'écarter de l'arrêt en question.
Ainsi, la décision du 29 novembre 2000 fixe l'indemnité d'occupation due à partir du 1er mars 2001, soit à une période postérieure à l’entrée en vigueur du RCLC. Il ne s’agit donc pas d’un cas de rétroactivité, mais d’une notification anticipée. Il n’existe pas de norme légale ni de principe général de droit administratif qui interdise de notifier une décision avant l’entrée en vigueur de la loi sur laquelle elle se fonde, pour autant que la décision ne produise pas d’effet avant l’entrée en vigueur de la loi, que la date d’entrée en vigueur de la loi soit arrêtée et que l’administré n’en subisse pas de préjudice; ces conditions sont réalisées en l’espèce. En particulier, la notification anticipée de la décision du 29 novembre 2000 s’est clairement faite dans l’intérêt du recourant puisqu’elle lui permettait de bénéficier d’un délai plus important pour s’adapter à la hausse de loyer prévue.
Enfin, l'arrêt GE.2008.0043 précité retient que le RCLC disposait jusqu'au 31 décembre 2006 d'une base légale valable à l'art. 24 al. 3 LEccl, celle-ci figurant ensuite à l'art. 19 LREEDP, qui a remplacé l'art. 24 al. 3 LEccl.
d) Les griefs de nullité soulevés par le recourant doivent être écartés. Partant, l'indemnité d'occupation versée depuis le 1er mars 2001 par le recourant et sur laquelle s'est basée l'autorité intimée pour calculer la hausse contestée est valable.
3. Le tribunal est habilité à contrôler, dans le cas d'espèce, la conformité de la hausse de loyer attaquée par le recourant aux principes généraux du droit administratif, en particulier au principe de proportionnalité. Toutefois, lorsqu'il s'agit d'examiner des questions de nature technique, le tribunal s'impose une certaine retenue.
En l'occurrence, le recourant fait valoir que le montant réclamé par l'autorité intimée serait excessif au regard des nombreux travaux d'entretien qui restent à sa charge (en particulier l'entretien du jardin qui engendrerait un coût de l'ordre de 1'000 fr. par an uniquement pour maintenir l'état exigé par l'autorité intimée), les frais de mazout (qui ont massivement augmenté ces derniers temps), le manque d'équipement du logement et des défauts que le recourant dit avoir signalés depuis longtemps à l'Etat de Vaud (défauts d'isolation au niveau des vitrages, qui datent du XVIIIème siècle).
L'exorbitance du coût de chauffage dont se plaint le recourant est à mettre en relation avec un manque d'isolation des fenêtres de son logement. La variation du prix du mazout n'est en effet pas imputable à l'autorité intimée et le recourant semble réclamer une meilleure isolation. Or ce qui affecte l'usage convenu ressortit à la problématique des défauts de la chose louée. Dans ce domaine, l'art. 19 RCLC déclare applicables par analogie certaines dispositions du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220) [art. 257g (obligation d'aviser le bailleur), 257h (obligation de tolérer les réparations et inspections de la chose), 259 (obligation du locataire de faire les menus travaux de nettoyage et de réparation), 259a al. 1 let. a à c (droits du locataire à la remise en état de la chose, à une réduction proportionnelle du loyer, à des dommages-intérêts), 259d (réduction du loyer), 259e (dommages-intérêts)].
En l'espèce, le recourant évoque avoir procédé à un avis des défauts mais on n'en trouve aucune trace au dossier, pas plus que d'une demande de remise en état ou de réduction du loyer. Or, l'application analogique des règles du CO entraîne l'obligation pour le recourant d'aviser formellement l'autorité intimée de l'existence de défauts (art. 257g CO) et il revient à cette autorité de prendre position sur le sujet. Manifestement, cette question ne fait pas l'objet de la décision attaquée et ne peut être examinée par l'autorité de recours.
Le loyer fixé par l'autorité intimée serait également abusif au regard des exigences que l'autorité intimée aurait posées au recourant pour l'entretien de son jardin, qui entraîneraient des coûts excessifs. Or, les devoirs particuliers en matière d'entretien du jardin ne sont nullement étayés, pas plus que les coûts concrets que cela entraîne pour le recourant, qui n'en fait qu'une simple estimation.
Enfin, le recourant se plaint que son logement ne serait pas équipé. Or suivant l'art. 7 RCLC, l'équipement du logement est un des critères de fixation de l'indemnité d'occupation que l'autorité intimée devait prendre en considération pour fixer l'indemnité initiale lorsqu'elle a rendu la décision du 29 novembre 2000. Comme on l'a vu précèdemment, le recourant n'a pas recouru contre cette décision et il n'y a pas lieu d'y revenir.
En définitive, alors que l'art. 12 RCLC octroye la possibilité de modifier l'indemnité d'occupation une fois par année, l'autorité intimée a attendu sept ans avant de notifier au recourant une hausse qui se fonde sur l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation, suivant un calcul que le recourant ne remet pas en question. Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu, or l'autorité intimée n'a procédé qu'à un calcul relativement simple et l'a notifié moyennant un préavis plus long que les trois mois imposés par l'art. 12 RCLC, ce qui a laissé au recourant suffisamment de temps pour réagir. Enfin, appliquant cette disposition, l'autorité intimée n'a à justifier l'augmentation du loyer que par l'évolution du coût de la vie, qui est un fait notoire.
Vu ce qui précède, la hausse annoncée par l'autorité intimée, déterminée en fonction d'un critère objectif doit être considérée comme raisonnable et proportionnée.
4. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Les frais de la présente procédure seront mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA; RSV 173.36) applicable dès le 1er janvier 2009 aux causes pendantes (art. 117 al. 1 LPA).
S'agissant des dépens, on rappellera que sous l'empire de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, le Tribunal fédéral avait déduit de l'art. 55 al. 2 LJPA qu'à l'exception des communes, les collectivités publiques du droit cantonal n'avaient pas droit à des dépens lorsqu'elles agissaient dans l'exercice de leurs attributions officielles, sans que leurs intérêts pécuniaires ne soient en jeu (ATF 1P.755/2001 du 11 mars 2002; v. p. ex. AF.2007.0010 du 2 septembre 2008). Le législateur a manifesté la volonté de maintenir dans la LPA le régime instauré par l'art. 55 LJPA et la jurisprudence y relative (Exposé des motifs du Conseil d'Etat, p. 32 du tiré à part au sujet de l'art. 53 du projet; v. p. ex. AC.2008.0094 du 22 janvier 2009). C'est ainsi que les art. 52 et 56 al. 3 LPA prévoient qu'à l'exception des procédures dans lesquelles ils agissent pour défendre leurs intérêts patrimoniaux, la Confédération et l'Etat ne supportent pas de frais et n'ont pas droit à des dépens. Il est vrai qu'on pourrait se demander si l'Etat défend ses intérêts patrimoniaux lorsque le litige porte sur l'indemnité d'occupation d'un bien qui fait probablement partie du patrimoine administratif mais dans l'arrêt de principe GE.2008.0043 déjà cité, le tribunal a considéré le SIPAL comme un service cantonal qui n'agit que dans l'intérêt public et il n'a pas accordé de dépens. Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette solution dans la présente cause dont l'objet est semblable.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du Canton de Vaud du 30 janvier 2008 concernant l'adaptation du montant de l'indemnité d'occupation de la cure de 1******** est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 février 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.