TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 mai 2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. Laurent Merz et M. François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
A.X._______, à 1._______, représenté par Me Franck-Olivier KARLEN, avocat à Morges,
2.
B.X._______, à 1._______, représentée par Me Franck-Olivier KARLEN, avocat à Morges,
autorité intimée
Département de l'intérieur, Secrétariat général, à Lausanne.
Objet
adoption; décision étrangère et reconnaissance de la décision
Recours A.X._______ et consort c/ décision du Département de l'intérieur du 8 octobre 2007
Vu les faits suivants
A. C._______ et D.X._______ sont les parents de A.X._______. De l’union entre E.X._______, frère de C.X._______, et de F.X._______ sont nés G.X._______, le 18 mars 1990, et H.X._______, le 17 août 1993. Tous ces ressortissants macédoniens vivent en Macédoine, à l’exception de A.X._______, qui habite 1._______ avec son épouse B._______, née I._______, et leurs enfants J._______, née le 10 juin 1992, K._______, née le 20 avril 1994 et L._______, né le 16 octobre 1995. A._______, B._______, J._______, K._______ et L.X._______ ont obtenu la nationalité suisse en 2004.
B. Le 8 mars 2006, C.X._______ a déposé auprès de la représentation suisse à Skopje deux demandes de visa et de regroupement familial pour G._______ et H.X._______, en vue les faire venir en Suisse chez A._______ et B.X._______ présentés comme parents adoptifs des requérants, depuis 1997. Faisant suite à la requête de l’Ambassade de Suisse à Skopje (ci-après: l’Ambassade), le Greffe municipal de 1._______ a indiqué, le 15 mars 2006, que G._______ et H.X._______ n’avaient pas été visés par la procédure de naturalisation; l’existence de ces enfants n’avait jamais été évoquée.
Le 22 mai 2006, les époux X._______-I._______ ont remis au Service de la population (ci-après: SPOP) des photocopies d’une traduction française des décisions du Centre des affaires sociales de Prilep/Macédoine, datées du 5 février 1997, confirmant l’adoption. Ces documents ont été transmis le 7 août 2006 à l’Ambassade, aux fins de vérification. Cette autorité a exigé de C._______ et D.X._______ l’original de la décision d’adoption, avec apostille, en vain. Dans son rapport intermédiaire du 2 novembre 2007, l’Ambassade a estimé nulles la valeur et la portée juridiques des documents produits par les époux X._______-I._______; selon une enquête qu’elle avait diligentée, G._______ et H.X._______ vivaient sous la garde de leurs grands-parents paternels; G.X._______ fréquentait un internat à Bitola, tandis que H.X._______ habitait le village de Zitose. L’Ambassade a invité les autorités macédoniennes à confirmer qu’il s’agissait bien d’une procédure d’adoption complète, similaire à une adoption internationale, et non d’un simple accord entre membres d’une même famille. Celles-ci ont en outre été invitées à s’expliquer sur l’autorisation conférée aux parents adoptifs de laisser leurs enfants adoptifs en Macédoine, alors qu’eux-mêmes vivaient en Suisse avec leurs trois enfants biologiques. L’Ambassade n’a pas reçu de réponse à ces questions.
A la requête du SPOP, les époux X._______-I._______ ont indiqué que G.X._______ avait été placé d’urgence dans un internat, tandis que H.X._______, livré à lui-même, n’était plus scolarisé, que F.X._______, malade, ne pouvait plus s’occuper d’eux et qu’ils ne pouvaient pas compter sur un autre membre de la famille restée en Macédoine. Le 28 décembre 2006, l’Ambassade a précisé que C.X._______, sur sa demande de visa du 8 mars 2006, avait précisé que deux de ses enfants vivaient en Suisse et deux autres en Macédoine. Les enfants adoptifs auraient donc des oncles et tantes, en plus de leurs parents biologiques. Entre-temps, l’Ambassade avait mis en œuvre un détective privé, lequel a pu établir, durant son enquête, que le père biologique des enfants, E.X._______, vivait toujours au village de Zitose. Sur le vu de l’ensemble des faits, l’Ambassade a conclu que: « .. la famille X._______ a fait là une adoption dans le but de contourner la loi sur l’entrée en Suisse lorsque les enfants seraient (presque) en âge de travailler ».
Le 16 janvier 2007, les époux X._______-I._______ ont confirmé au SPOP que le lieu de séjour des enfants adoptifs était le domicile de leurs grands-parents C._______ et D.X._______, que cette dernière était très malade et que les parents biologiques des enfants, domiciliés respectivement à Zitose/Macédoine, s’agissant de la mère, et à Sarajevo/Bosnie-Herzégovine, s’agissant du père, ne voulaient pas s’occuper d’eux. Les 8 février et 8 mars 2007, l’Ambassade a informé le SPOP que, selon les informations fournies par le détective qu’elle avait engagé, les deux enfants adoptifs vivaient chez leurs parents biologiques, E._______ et F.X._______, à Zitose, où le cadet était scolarisé, tandis que l’aîné fréquentait un internat secondaire, à Bitola, et en aucun cas chez leurs grands-parents, lesquels seraient domiciliés dans le village voisin de Lokvino. Le père biologique des enfants vivrait de façon clandestine en Suisse, chez son beau-père, M.I._______.
C. Le 24 mai 2007, le SPOP a transmis le dossier de G._______ et H.X._______ en vue de la reconnaissance de leur adoption par les époux A._______ et B.X._______-I._______, à l’autorité de surveillance en matière d’état civil du canton d’origine des parents adoptant, soit le Département de l’Intérieur (ci-après: le Département), comme objet de sa compétence. Le 26 août 2007, cette autorité a invité les époux X._______-I._______ à se déterminer, ce dont ils se sont abstenus. Par décision du 8 octobre 2007, le Département a rejeté la demande de reconnaissance de l’adoption et refusé la transcription de la décision d’adoption dans le registre de l’état civil de 1._______ Cette décision a été communiquée le 10 octobre 2007 aux époux X._______-I._______.
D. A._______ et B.X._______-I._______ ont recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision du 10 octobre 2007, dont ils demandent l’annulation. Ils ont notamment versé au dossier deux extraits originaux du registre macédonien de l’état civil de Prilep/Macédoine concernant G._______ et H.X._______, établis le 28 décembre 2007, et une attestation originale du Centre des travaux sociaux de Krusevo/Macédoine, établie le 26 décembre 2007, avec traduction française, documents légalisés conformément à la Convention du 5 octobre 1961 supprimant l’exigence de la légalisation des actes publics étrangers (ci-après : convention de La Haye; RS 0.172.030.4). Ils ont requis la production d’attestations démontrant que G_______ et H.X._______ sont domiciliés chez leurs grands-parents paternels, des pièces du dossier du Département et du dossier de naturalisation ordinaire. Ils ont requis l’audition de G._______ et H.X._______ par voie de commission rogatoire, ainsi que la production d’un rapport de renseignements auprès de l’Ambassade.
Le Département a produit l’intégralité de son dossier. Dans sa réponse au recours, il a requis la production par les époux X._______-I._______ des deux expéditions complètes et originales des jugements d’adoption du 10 janvier 1997, munis d’une attestation définitive et exécutoire, ainsi que les deux actes de naissance des enfants, déposés en original, précisant leurs filiations biologiques d’origine, documents devant être légalisés conformément à la convention de La Haye. Il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Les époux X._______-I._______ ont fait savoir qu’ils n’avaient pas d’autres documents à verser au dossier; ils se sont référés au bordereau de pièces produit à l’appui du recours.
E. La cause a été reprise par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, après l’intégration à celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1er janvier 2008.
F. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst.). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d’être entendu s’exerce relativement aux faits déterminants pour le sort de la cause; l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
b) L’autorité intimée a produit son dossier. Celui-ci renferme toutes les pièces soumises à l’autorité en vue, notamment, de la reconnaissance de la décision d’adoption prononcée en Macédoine. Y figure en outre l’échange d’informations et de correspondance entre les autorités cantonales et l’Ambassade. Les recourants avaient la faculté de produire durant la procédure une attestation des grands-parents de G._______ et H.X._______. Quant à la requête d’audition des enfants adoptés, elle n’apporterait aucun élément déterminant, car ils n’ont jamais vécu avec les recourants. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, il n’a pas été donné suite à ces réquisitions et le Tribunal a statué sur la base du dossier entre ses mains.
2. Le recours a trait au refus par l’autorité intimée de reconnaître l’adoption en Macédoine de G._______ et H.X._______ par les recourants et de transcrire celle-ci dans le registre de l’état civil communal.
a) A défaut de convention liant la Suisse et la République de Macédoine pour la reconnaissance des jugements en constatation de la filiation prononcés sur leurs territoires respectifs, s’applique la loi fédérale du 18 décembre 1987 sur le droit international privé (LDIP; RS 291). Aux termes de l’art. 78 LDIP, les adoptions intervenues à l’étranger sont reconnues en Suisse lorsqu’elles ont été prononcées dans l’Etat du domicile ou dans l’Etat national de l’adoptant ou des époux adoptants (al. 1); les adoptions ou les institutions semblables du droit étranger qui ont des effets essentiellement différents du lien de filiation au sens du droit suisse ne sont reconnues en Suisse qu’avec les effets qui leur sont attachés dans l’Etat dans lequel elles ont été prononcées (al. 2). Une décision d'adoption prononcée à l'étranger peut être inscrite comme adoption plénière dans le registre des familles du lieu d'origine de l'adoptant pour autant qu'elle supprime, en vertu du droit étranger selon lequel elle a été prononcée, le lien de filiation initial envers les parents naturels (ATF 117 II 340 consid. 3 s. p. 343ss).
b) Selon l’art. 25 LDIP, une décision étrangère est reconnue en Suisse si la compétence des autorités judiciaires ou administratives de l’Etat dans lequel la décision a été rendue était donnée (let. a); si la décision n’est plus susceptible de recours ordinaire ou si elle est définitive (let. b) et s’il n’y a pas de motif de refus au sens de l’art. 27 (let. c). Cette dernière disposition prévoit notamment que la reconnaissance d’une décision étrangère doit être refusée si elle est manifestement incompatible avec l’ordre public suisse (art. 27 al. 1 LDIP). A teneur de l’art. 29 al. 1 LDIP, la requête en reconnaissance ou en exécution doit être accompagnée d’une expédition complète et authentique de la décision (let. a); d’une attestation constatant que la décision n’est plus susceptible de recours ordinaire ou qu’elle est définitive (let. b), et en cas de jugement par défaut, d’un document officiel établissant que le défaillant a été cité régulièrement et qu’il a eu la possibilité de faire valoir ses moyens (let. c). La partie qui s’oppose à la reconnaissance et à l’exécution est entendue dans la procédure; elle peut y faire valoir ses moyens (art. 29 al. 2 LDIP). Une décision ou un acte étranger concernant l’état civil est transcrit dans les registres de l’état civil en vertu d’une décision de l’autorité cantonale de surveillance en matière d’état civil (art. 32 al. 1 LDIP). Cette compétence est également prévue à l'art. 23 de l'ordonnance fédérale du 28 avril 2004 sur l'état civil (OEC; RS 211.112.2). Dans le canton de Vaud, elle relève du Département, lequel exerce son action par l'intermédiaire de l'Inspectorat cantonal de l'état civil, lui-même rattaché administrativement et hiérarchiquement au SPOP (art. 7 de la loi vaudoise du 25 novembre 1987 sur l'état civil - LEC; RSV 3.2.1). La transcription est autorisée lorsque les conditions fixées aux art. 25 à 27 sont remplies (art. 32 al. 2 LDIP). S'il dispose des documents exigés par l'art. 29 al. 1 LDIP, le juge suisse peut refuser la reconnaissance du jugement étranger en application de l'art. 27 LDIP, uniquement lorsque l'un des motifs énoncés exhaustivement aux alinéas 1 et 2 de cette disposition est réalisé (ATF 120 II 83 consid. 3a/aa p. 84). En outre, l'autorité suisse saisie ne saurait procéder à un examen au fond de la décision dont la transcription est demandée en application de l’art. 32 LDIP (cf. Paul Volken, in Zürcher Kommentar zum IPRG, 2ème éd. Zurich 2004, n. 18 ad art. 32 LDIP).
c) En l’occurrence, la requête tendant à la reconnaissance de l’adoption dans le pays d’origine de la famille X._______ n’est pas accompagnée des pièces exigées par l’art. 29 al. 1 let. a et b LDIP. Elle est ainsi irrecevable. En effet, les pièces à fournir par le requérant doivent permettre de prouver plus facilement, conformément à l’art. 25 LDIP, la compétence internationale du juge étranger, le caractère non susceptible de recours ou définitif de la décision et l’absence de motifs de refus (cf. Bernard Dutoit, Commentaire de la loi fédérale du 18 décembre 1987, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1996, ad art. 29 LDIP ch. 4, p. 88).
Cela étant, le caractère définitif et exécutoire du jugement étranger peut, à défaut d’attestation en ce sens, également être prouvé autrement par les pièces figurant au dossier (ATF 102 Ia 76 consid. 2e p. 79). Or, en dépit des invitations réitérées de l’autorité en ce sens, n’a pas été produite la décision judiciaire ou administrative de l’autorité compétente prononçant l’adoption de G._______ et H.X._______ par les recourants. L’autorité intimée n’avait pas à entrer en considération sur des copies de traduction en langue française de documents censés être officiels et remontant à février 1997. Certes, les extraits du registre d’état civil, versés au dossier, sont, quant à eux, des documents originaux, dûment apostillés conformément à la convention de La Haye. De même, on pourrait déduire de cette inscription que la décision d’adoption est exécutoire. Toutefois, ces documents ne sauraient se substituer à l’expédition complète et authentique de la décision de l’autorité compétente qui fait défaut. Leur contenu n’établit en aucune manière le lien de filiation entre les recourants, d’une part, et G._______ et H.X._______, d’autre part. A cela s’ajoute qu’ils ne font nullement état des motifs de l’adoption que le juge suisse, eu égard aux circonstances de la présente espèce, serait fondé à connaître et à exiger, avant de prononcer la reconnaissance (v. sur ce point, Message du Conseil fédéral du 10 novembre 1982, in FF 1983 I 255 et ss, not. 320). Quant à l’attestation originale du Centre des travaux sociaux de Krusevo/Macédoine, établie le 26 décembre 2007, elle est dépourvue à cet égard de toute force probante. Du reste, aucun de ces documents ne se réfère formellement à une décision préalable d’adoption rendue par une autorité censée être compétente en la matière.
d) A cela s’ajoute qu’il est impossible de discerner si la décision d’adoption, à supposer qu’elle eût été produite, a porté sur une adoption qui puisse être reconnue conformément à l’art. 78 LDIP. Les faits permettent d’en douter puisque cette décision n’a été suivie d’aucun effet sur la situation des enfants adoptifs. G._______ et H.X._______ sont aujourd’hui âgés de 18 et 14 ½ ans. L’enquête diligentée par l’Ambassade a permis d’établir qu’ils vivent en République de Macédoine avec leur mère biologique, F.X._______, et qu’ils sont scolarisés, alors que les recourants les ont décrits comme abandonnés par leurs parents. Les relations personnelles que G._______ et H.X._______ entretiennent avec leurs parents biologiques n’ont du reste jamais cessé, ce qui est à tout le moins inhabituel dans le cas d’une adoption. Quoi qu’il en soit, G._______ et H.X._______, dont les oncles et tantes vivent en Macédoine, n’ont jamais vécu avec les recourants, lesquels sont établis en Suisse depuis plusieurs années et ont eux-mêmes trois enfants, âgés de respectivement de 15, 14 ½ et 12 ½ ans. Les recourants n’ont par ailleurs jamais fait allusion à des enfants, qu’ils sont censés avoir adopté en 1997, avant les démarches entreprises en mars 2006 en vue du regroupement familial. L’existence de G._______ et H.X._______, ainsi que leur adoption, n’ont pas été mentionnées dans la procédure en vue de naturalisation. Si cette adoption avait véritablement créé un lien de filiation entre eux et G._______ et H.X._______, comme les recourants le soutiennent, ceux-ci n’auraient certainement pas manqué de faire venir ces derniers en Suisse auparavant, au moins lors de la guerre civile qui a frappé l’ex-Yougoslavie jusqu’au début de la présente décennie et qui n’a pas épargné la Macédoine. A ce moment-là en effet, l’intérêt des enfants adoptifs commandait qu’ils fussent éloignés d’un pays en proie au conflit intérieur. Or, les recourants n’ont entrepris aucune démarche en ce sens.
Confrontée à un sérieux doute à ce sujet, l’Ambassade a du reste invité les autorités macédoniennes à confirmer qu’il s’agissait bien d’une procédure d’adoption complète, similaire à une adoption internationale, et non d'un simple accord entre membres d’une même famille. Ces autorités ont en outre été invitées à s’expliquer sur l’autorisation conférée aux parents adoptifs de laisser leurs enfants adoptifs en Macédoine, alors qu’eux-mêmes vivaient en Suisse avec leurs trois enfants biologiques. Les autorités compétentes en la matière n’ont jamais donné la moindre suite à cette invitation. L’incertitude demeurant, il était donc matériellement impossible pour l’autorité intimée de reconnaître un jugement dont la portée exacte est indiscernable.
3. a) L’ordre public réservé à l’art. 27 al. 1 LDIP est violé lorsque la reconnaissance et l’exécution d’une décision étrangère heurtent de manière intolérable les conceptions suisses de la justice. Une décision étrangère peut être incompatible avec l’ordre juridique suisse non seulement à cause de son contenu matériel, mais aussi en raison de la procédure suivie à l’étranger (art. 27 al. 2 LDIP). A cet égard, l’ordre public suisse exige le respect des règles fondamentales de la procédure déduites de la Constitution, tels notamment le droit d’être entendu (ATF 131 III 182 consid. 4.1 p. 185; 126 III 327 consid. 2b p. 330; 122 III 344 consid. 4a p. 348/349).
b) L'ordre public suisse s'oppose à la reconnaissance de l'adoption étrangère lorsque celle-ci a été prononcée en l'absence du consentement des parents naturels de l'enfant (cf. art. 265a al. 1 CC), qui disposent à cet égard d’un droit éminemment personnel (ATF 132 III 359 consid. 4.3.1 p. 369). En l’espèce, aucun élément du dossier ne permet de retenir que les parents biologiques de G._______ et H.X._______, E._______ et F.X._______, auraient expressément consenti à leur adoption et à la rupture de tout lien de filiation. On peut sérieusement en douter puisque G._______ et H.X._______ n’ont jamais rompu les relations avec leurs parents et continuent de vivre à l’heure actuelle auprès de leur mère biologique. Du reste, s’il s’était agi d’appliquer en l’occurrence le droit suisse, la requête d’adoption aurait été refusée, lorsque le parent de sang vit dans le ménage des enfants ou se trouve à proximité et leur rend fréquemment visite (v. ATF 119 II 1 consid. 4b pp. 5-6).
La décision dont la reconnaissance est demandée a pour but d’obtenir en faveur de G._______ et H.X._______ une autorisation de séjour, en invoquant l’existence d’un prétendu regroupement familial au sens des art. 17 de la loi sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2007) et 43 de la loi du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr ; RS 142.20), en vigueur depuis le 1er janvier 2008. L’objectif du regroupement familial est de permettre aux membres d’une même famille de poursuivre en Suisse la communauté de vie à l’étranger. Le texte de loi (art. 17 al. 2 al. par. 3 LSEE) protège la vie de famille et exige expressément que les enfants cohabitent avec leurs parents (v. ATF 2A.171/2006 du 15 juin 2006, consid. 2.1). Aussi, lorsque les parents font ménage commun, ce droit peut, en principe, être exercé en tout temps sans restriction autre que celle tirée de l'abus de droit (cf. ATF 129 II 11 consid. 3.1.2 p. 14; 126 II 329 consid. 3b p. 332/333). En l’espèce, cette restriction doit être opposée à la demande des recourants, puisque ceux-ci ont attendu les démarches entreprises en 2006 pour révéler aux autorités l’existence d’une prétendue adoption, censée avoir été prononcée en février 1997. Or, G._______ et H.X._______ n’ont jamais vécu avec eux et atteignent un âge où une communauté de vie de type familial avec leurs parents biologiques ou adoptifs ne s’imposera bientôt plus. Force est donc d’admettre qu’à cet âge, il s’agit moins d’un regroupement familial que de la possibilité pour G._______ et H.X._______ de venir travailler en Suisse (v. par analogie ATF 2A.171/2006 du 15 juin 2006, consid. 2.3).
4. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge des recourants; il n’est pas alloué de dépens (art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives – LJPA, RSV 173.36).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'intérieur du 8 octobre 2007 est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 mai 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.