TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 février 2008
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X._______, à 1._______,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon, représentée par Gloria Capt, avocate, à Lausanne.
Objet
Autorisation d'exploiter un service de taxi
Recours X._______ c/ Municipalité de Nyon (déni de justice)
Vu les faits suivants
A. X._______ est un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire communal, sans permis de stationnement sur le domaine public) depuis le 20 avril 1994. Il est également titulaire d’une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine public, suite à un arrêt rendu par le Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008, Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le 13 janvier 1997.
B. Le 29 janvier 1997, X._______ a présenté une demande tendant à obtenir une seconde concession de type A. Par décision du 14 février 1997, la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après: la municipalité) a rejeté cette demande, estimant que le nombre de taxis bénéficiant de telles autorisations (quatorze) était suffisant, d'une part, et que la place disponible pour ce service public était trop exiguë, d'autre part. Elle a en outre précisé que la demande de l'intéressé figurerait sur une liste d'attente, en fonction de la date de réception de sa demande. L'intéressé a recouru contre cette décision le 7 mars 1997 (cause GE.1996.0089).
C. Par arrêt du 24 février 1998 en la cause GE.1996.0089, concernant quatre recourants, dont X._______, le Tribunal administratif a décidé ce qui suit:
"Indépendamment de ce qui précède, le tribunal constate qu'il lui est impossible, sur la base des éléments dont il dispose, d'évaluer si la délivrance de quatre nouvelles autorisations A pourrait satisfaire aux conditions de l'art. 45 du règlement. En l'état, on ne possède manifestement aucune donnée objective démontrant l'adéquation de la décision incriminée et, partant, la pertinence d'un blocage à quatorze du nombre des concessions A, aux besoins actuels. L'autorité intimée ne saurait se limiter à avancer des affirmations non étayées, mais devrait au contraire se fonder sur une étude sérieuse comprenant en premier lieu une analyse de la situation actuelle identifiant les problèmes existants et démontrant, le cas échéant, l'impossibilité d'un changement. Il s'agirait ensuite de définir le but recherché dans le domaine des concessions de taxis compte tenu de l'ensemble des intérêts à prendre en considération - dont ceux des recourants - et d'élaborer plusieurs variantes permettant d'atteindre ce but.
[...]
Compte tenu de ce qui précède, les recours doivent être admis et les décisions attaquées annulées. La cause sera renvoyée à la Municipalité de Nyon pour qu'elle statue à nouveau, dans un délai raisonnable, sur la base d'un examen complet et circonstancié au sens décrit ci-dessus des besoins en taxis de la commune et des possibilités, le cas échéant, d'aménager des places de stationnement pour taxis ailleurs qu'à la place de la Gare.".
D. Le 3 mars 2004, la municipalité, représentée par A._______, municipale, B._______, chef de la police municipale, et C._______, brigadier, ont entendu X._______. Le procès-verbal de cette audition mentionne en préambule ce qui suit:
"Cette audition, qui a été ordonnée par la Municipalité, selon décision du 23 février 2004, est rendue nécessaire notamment par le fait que:
le courrier qui vous est adressé sous lettre signature nous est systématiquement retourné avec la mention "non réclamé";
notre préposé au service des taxis, le brigadier C._______, rencontre des difficultés dans la gestion administrative de votre dossier.".
A l’occasion de cet entretien, diverses questions ont été posées à l'intéressé concernant ses domiciles, son taux d’activité, les noms de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des charges sociales, les véhicules utilisés, ainsi que des faillites le touchant de près ou de loin.
E. Le 18 mars 2004, X._______ a écrit à la municipalité qu’il considérait que les informations requises relevaient d'un abus d’autorité. Il s’est également plaint du fait que la police municipale faisait preuve d’une grande tolérance à l’égard de ses concurrents et violait le principe de l’égalité de traitement. Il a conclu son courrier par les termes suivants:
"En conséquence au vu de ces éléments, qui sont pour une grande partie, fort regrettables, je vous prie de bien vouloir me délivrer rapidement les documents de la concession A, qui m'est due dans un délai très rapide. Je vous prie également de cesser vos actions illégales à mon encontre. Si contre toute attente, cela ne devait pas être le cas, je saisirai les voies judiciaires qui me sont ouvertes.".
F. Par courrier du 14 avril 2004, la municipalité a écrit à l'intéressé ce qui suit:
"Vous avez été entendu le 3 mars 2004 en présence de Madame A._______, Municipale de police.
A la suite du procès-verbal qui a été établi, notre Autorité a requis des investigations complémentaires afin de se déterminer en toute connaissance de cause.
Nous vous invitons à nous communiquer, conformément à votre engagement, les taux d’activité moyens de [divers noms des chauffeurs].
Notre détermination ne vous parviendra pas avant la fin du mois de mai 2004.".
G. Le 28 avril 2004, X._______ a répondu à la municipalité qu’il considérait cette dernière comme incompétente pour exiger les renseignements en cause. En conséquence, il réclamait qu’une décision susceptible de recours soit rendue à son égard, faute de quoi une procédure en constatation de l'illégalité de la procédure au niveau local serait formée devant le Tribunal administratif. Il s'étonnait en outre de ce que sa lettre du 18 mars 2004 fût restée sans réponse.
H. Par courrier du 9 août 2004, la municipalité a une nouvelle fois invité X._______ à lui communiquer les taux d’activité moyens de ses chauffeurs. Elle lui indiquait également qu'en raison d’investigations complémentaires toujours en cours, sa détermination ne lui parviendrait pas avant la fin du mois de septembre 2004. Le 22 décembre 2004, la municipalité, se référant à son courrier du 9 août 2004 qui lui avait été retourné avec la mention "non réclamé", et qu’elle avait renvoyé sous pli simple, a invité "une dernière fois" X._______ à lui transmettre les taux d’activité moyens des chauffeurs occupés à la conduite du véhicule VD *******, ainsi que le nombre d’heures qu’il consacrait lui-même à la conduite du véhicule susmentionné. Elle terminait ainsi son courrier:
"Vu ce qui précède, et en raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1er janvier 2005.".
I. Le 28 septembre 2005 (date du sceau postal: 7 octobre 2005), X._______ (ci-après: le recourant) a saisi le Tribunal administratif invoquant un déni de justice. Il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal administratif constater le déni de justice commis à son encontre, renvoyer le dossier à la municipalité pour délivrance des concessions A et B en sa faveur, renvoyer le dossier à la municipalité pour délivrance d'une concession A en sa faveur suite au jugement du Tribunal administratif du 24 février 1998, constater l'illégalité des actes de la Police municipale et de l'exécutif communal nyonnais et "inviter la municipalité à leur élimination du dossier de la procédure municipale de concessions le concernant", sous suite de frais.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
J. En date du 21 décembre 2005, la Police municipale de Nyon a dénoncé le recourant à l’Inspection cantonale du travail avec copie au Registre du commerce, à l’Administration fédérale des contributions, Division principale de la taxe sur la valeur ajoutée, à la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait notamment le fait qu’elle n’avait pas pu obtenir divers renseignements et que tout lui laissait croire que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs au service du recourant.
K. Le 23 décembre 2005, la municipalité a envoyé à l'intéressé un courrier qui commençait par la phrase suivante:
"En raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1er janvier 2006.".
L. Le 9 janvier 2006, le Tribunal administratif a rejeté la requête de mesures provisionnelles déposée par le recourant à l'appui de son recours. Cette décision a été contestée par le recourant en date du 19 janvier 2006 (cause RE.2006.0003).
M. Le 3 février 2006, la municipalité a adressé au Tribunal administratif sa réponse en concluant au rejet du recours. Elle soutient principalement que dans la mesure où le recourant n'a jamais communiqué les renseignements nécessaires pour qu'elle puisse vérifier si les conditions d'octroi des autorisations A et B étaient toujours remplies, il n'était pas envisageable d'entrer en matière sur l'octroi d'une seconde autorisation de type A. Au demeurant, le recourant n'aurait jamais réclamé, depuis la notification de l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, une nouvelle autorisation.
N. Dans une décision du 13 mars 2006, la municipalité a retiré l'autorisation de type A et l'autorisation de type B du recourant avec effet immédiat et pour une durée indéterminée. Elle a précisé qu’une nouvelle demande ne pourrait être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans. Par recours du 3 avril 2006 (cause GE.2006.0061), le recourant a conclu à l’annulation de la décision précitée, au renvoi du dossier à la municipalité pour octroi des concessions A et B de taxis, à ce que ordre doit donné à la municipalité de lui délivrer immédiatement ces documents sous la sanction de l’art. 291 (sic) CP, sous suite de frais.
O. L'instruction de la présente cause, ainsi que celle de la cause RE.2006.0003 a été suspendue le 1er mai 2006 jusqu'à droit connu sur la cause GE.2006.0061.
P. Par arrêt du 6 juin 2007 en la cause GE.2006.0061, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours et la cause a été retournée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants au sujet de l’autorisation B. La décision attaquée a été confirmée au surplus. Le tribunal a notamment considéré ce qui suit:
"[…] le tribunal, appréciant l’ensemble des éléments, admet l’interprétation de l’intimée selon laquelle le recourant ne remplit plus l'exigence de bonne réputation, soit qu'il ne présente pas les garanties de rapidité, de sûreté, d’honnêteté et de respect de l’ensemble des législations dont doivent disposer, selon la jurisprudence susmentionnée, les titulaires d’une autorisation A. C’est ainsi à juste titre que celle-ci lui a été retirée.
Le retrait de l’autorisation B doit faire l'objet d'une appréciation différente. […] Un retrait de l’autorisation B d’une durée limitée aurait pu se justifier, mais un retrait de durée indéterminée, soit en réalité de deux ans au minimum, est contraire au principe de proportionnalité. Le recours doit ainsi être partiellement admis et la cause retournée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants, à savoir la délivrance d'une autorisation B en faveur du recourant à partir du jour où le présent arrêt entrera en force et valable jusqu’au 31 décembre 2007. Il reviendra à l'intéressé de requérir, s'il le souhaite, le renouvellement de cette autorisation en temps utile pour l’année prochaine."
Q. Le Tribunal fédéral ayant confirmé en date du 13 novembre 2007 (arrêt 2C_360/2007) l'arrêt rendu le 6 juin 2007 par le Tribunal administratif dans la cause GE.2006.0061, l'instruction de la présente cause a été reprise le 20 novembre 2007.
R. Par courrier du 30 novembre 2007, le recourant a déclaré maintenir ses conclusions et réclamer une autorisation A et une autorisation B. Il relevait en outre que le nouveau règlement sur le service des taxis n'était pas acceptable et que l'ancien était dépassé.
S. La municipalité s'est déterminée le 21 décembre 2007 et a confirmé ses premières conclusions. Elle a relevé que le recourant n'avait plus d'autorisation de type A et que son autorisation B n'était valable que jusqu'au 31 décembre 2007. Elle a également fait remarquer qu'en dépit de l'avis qu'elle avait adressé à tous les titulaires d'autorisations de type A et B pour les informer que toutes les autorisations étaient retirées au 31 décembre 2007 et que les personnes intéressées devaient déposer un dossier d'inscription, le recourant n'avait pas déposé de demande de délivrance d'autorisations dès le 1er janvier 2008.
T. Le tribunal a statué par voie de circulation.
U. L’argumentation respective des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Conformément à l'art. 30 al. 1er de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA; RSV 173.36), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. En procédure vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]), mais à l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. TA GE.1999.0014 du 24 mars 1999). De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence à une autre autorité, c'est bien au tribunal de céans qu'il appartient de trancher le présent recours en vertu de la clause générale de compétence que lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA.
2. Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.), le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191, 119 II 386 consid. 1b p. 389; cf. également Alfred Koelz / Isabelle Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 153 p. 53 s.). Cette garantie est désormais consacrée expressément à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), lequel prescrit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst. lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (cf. JAAC 61/1997 n° 21 consid. 1a). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2).
En l'absence de dispositions légales spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque cas en fonction des circonstances particulières de la cause. Il faut notamment prendre en compte l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le comportement éventuellement dilatoire du justiciable constitutionnel (ATF 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 et les arrêts cités). Entre également en considération la signification de l'affaire pour l'administré (ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191, 373 consid. 2b/aa p. 375, 119 Ib 311 consid. 5b p. 325). En revanche, des circonstances sans rapport avec le litige, telle que par exemple une surcharge de travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF 125 V 188 précité et les références).
3. a) En l'espèce, le recourant a saisi le Tribunal administratif le 28 septembre 2005 en invoquant un déni de justice en l'absence de réponse à sa lettre du 28 avril 2004. Dès lors, le tribunal se limitera à examiner la période postérieure au 28 avril 2004, sans se demander si l'inactivité de la commune entre le 24 février 1998, date de l'arrêt dans la cause GE.1996.0089, et le 28 avril 2004 est constitutive d'un déni de justice.
b) Il ressort des faits qu'au printemps 2004 l'autorité intimée cherchait déjà depuis plusieurs mois à obtenir du recourant des renseignements relatifs à ses domiciles, à son taux d’activité, aux noms de ses chauffeurs et à leurs taux d’activité, au paiement des charges sociales, aux véhicules utilisés, ainsi qu'aux faillites le touchant de près ou de loin (cf. procès-verbal d'audition du recourant du 3 mars 2004 et courrier de la municipalité du 14 avril 2004). Le 9 août 2004, la municipalité avait une nouvelle fois invité le recourant à lui communiquer les informations nécessaires. Le 22 décembre 2004 encore, la municipalité, se référant à son courrier du 9 août 2004 qui lui avait été retourné avec la mention "non réclamé", et qu’elle avait renvoyé sous pli simple, invitait "une dernière fois" le recourant à s'exécuter. Ne parvenant pas à obtenir les informations souhaitées, la Police municipale de Nyon avait dénoncé le recourant, en date du 21 décembre 2005, à l’Inspection cantonale du travail avec copie au Registre du commerce, à l’Administration fédérale des contributions, Division principale de la taxe sur la valeur ajoutée, à la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait notamment le fait qu’elle n’avait pas pu obtenir divers renseignements et que tout lui laissait croire que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs au service du recourant.
La confrontation entre l'autorité intimée et le recourant a abouti à une décision du 13 mars 2006, par laquelle la municipalité a retiré les deux autorisations de type A et B du recourant avec effet immédiat et pour une durée indéterminée. Appelés à se prononcer sur cette décision, aussi bien l'autorité de céans que le Tribunal fédéral ont confirmé que le recourant s'était constamment refusé à remettre les informations requises aux autorités et avait tenté de manière répétée de se soustraire au contrôle du service de police (GE.2006.0061 du 6 juin 2007 consid. 7 et ATF 2C_360/2007 du 13 novembre 2007 consid.5.4).
Les éléments précités démontrent clairement que, à tout le moins à partir du 28 avril 2004, la commune ne disposait pas des éléments nécessaires pour vérifier si les conditions d'octroi des autorisations A et B étaient toujours remplies. Il paraît évident – et cette évidence devait s'imposer également au recourant – qu'il n'était dans ces circonstances pas envisageable pour l'autorité intimée d'entrer en matière sur l'octroi d'une seconde autorisation de type A, ni même de type B, cela d'autant plus qu'en date du 22 décembre 2004, la municipalité avertissait expressément le recourant qu'en raison du manque de renseignements et d'investigations complémentaires toujours en cours, l'autorisation de type A qu'il détenait déjà ne serait renouvelée que de façon provisoire à partir du 1er janvier 2005 (avertissement renouvelé en date du 23 décembre 2005 pour l'année 2006). On ne peut donc reprocher à la municipalité d'avoir commis un déni de justice.
c) Le tribunal ayant constaté l'absence de déni de justice, il est superflu d'examiner l'argumentation de la commune selon laquelle le recourant n'aurait jamais réclamé, depuis la notification de l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, une nouvelle autorisation.
4. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté. Les frais de la présente procédure seront mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de X._______.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 février 2008/san
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.