X.________ c/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Employé communal licencié, à la suite d'une procédure disciplinaire ouverte à son encontre en raison de la commission d'une infraction pénale au préjudice de la commune-employeur. Recours rejeté. L'employeur, sans avoir procédé selon une procédure exempte de tout reproche, n'a néanmoins pas violé le droit d'être entendu du recourant en lui signifiant son licenciement sans l'avoir entendu préalablement, celui-ci ayant déjà largement pu s'exprimer dans le cadre de l'instruction pénale qui s'était déroulée en parallèle à la procédure disciplinaire. En outre, la décision de licenciement n'était pas arbitraire dans ses motifs (aggravation de l'infraction par le tribunal et rupture du lien de confiance) et proportionnée. Il était en effet difficile pour l'autorité intimée d'opter pour une mesure disciplinaire moins lourde de conséquence alors que le lien de confiance entre les parties était rompu en raison de l'infraction pénale commise et qu'il occupait un poste (garde parc) qui nécessitait un comportement exemplaire (rect: arrêt du 18 juin 2009 et non du 18 juin 2008 comme indiqué par erreur sur l'entête).
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 juin 2008
Composition
M. Xavier Michellod, président; M. Guy Dutoit et Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey, assesseurs; Mme Magali Gabaz, greffière.
recourante
X.________, à 1********, représentée par Pascal JUNOD, Avocat, à Genève 3,
autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par François ROUX, Avocat, à Lausanne,
Objet
Déclassement d'un fonctionnaire communal et licenciement avec effet immédiat
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 2 septembre 2004 (dossier joint GE.2006/0218) Recours X.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 27 novembre 2006 (terme avec effet immédiat aux rapports de travail)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le ********, a été admis au sein de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la municipalité) en qualité d’aspirant de police le 1er février 1992. A la fin de sa période de formation, théorique et pratique, il a été définitivement engagé le 9 décembre 1993 au titre d’agent de police, en classe de salaire 11. X.________ a donné entière satisfaction à ses supérieurs hiérarchiques et à ses collègues ; les qualifications obtenues en 1996 ne comportent d’ailleurs que des A et des A+, soit les meilleures évaluations possibles, assorties de commentaires élogieux.
B. En automne 1997, X.________ a souffert de difficultés personnelles consécutives à la séparation d'avec son épouse intervenue durant l'été précédent. Lors d’une intervention de police, en raison de son état fortement perturbé, l’intéressé s’est retrouvé incapable de réagir. Se sentant totalement désarmé face à la situation qu’il venait de vivre, X.________ s’est rendu chez le Dr Y.________, médecin-conseil de la police, lequel a posé comme diagnostic un état dépressif et recommandé un traitement psychopharmacologique d’antidépresseurs, ainsi qu’une psychothérapie de soutien. L’intéressé est ensuite allé consulter le Dr Z.________, psychiatre, qui a prescrit un arrêt de travail à 100% pendant deux mois. X.________ a repris son activité professionnelle le 20 janvier 1998 à plein temps. Le Dr Z.________ a relevé dans son attestation les éléments suivants :
"(…) M. X.________ a présenté des troubles de santé qui ont nécessité un arrêt de travail pour raison de maladie pendant deux mois. Son état de santé s’est amélioré au point de lui permettre la reprise de ses activités. Il faut toutefois relever la persistance d’une fragilité qui se manifeste dans des situations comportant des risques de violence. M. X.________ n’est à mon avis pas en mesure de supporter la confrontation à de telles situations et il n’est malheureusement pas possible d’affirmer que ce handicap pourra être dépassé dans un avenir prévisible. C’est pourquoi il me paraît nécessaire d’en tenir compte dans l’exercice de son activité professionnelle".
C. Compte tenu de son état de santé, et cela en accord avec le Commissaire A.________ et la municipalité, X.________ a été provisoirement affecté dès le 22 janvier 1998 à la Brigade des Parcs. Selon le rapport de la séance de la municipalité du 20 mai 1998, l’affectation définitive de l’intéressé à la Brigade des Parcs a été acceptée, "avec maintien des droits acquis".
La description de fonction de ce nouveau poste mentionne ce qui suit : "Fonction : Garde de Police / Classifié Agent de police ; Raison d’être du Poste : assurer sur le terrain l’application des règlements de stationnement et de circulation, selon les directives reçues". La classification salariale était demeurée identique ; son nouveau chef direct se nommait le Lieutenant B.________. X.________ a apposé sa signature au bas de ce document.
D. Par décision communiquée le 5 février 1999, la Caisse intercommunale de pensions a mis X.________ au bénéfice d'une pension d'invalidité définitive de 22% pour réduction de traitement.
E. Le 19 septembre 2000, le Lieutenant B.________ a pris la décision de retirer à X.________ son arme de service. Il ressort ce qui suit de sa lettre d'explication du 20 septembre 2000 :
"Premièrement
Suite à l’entraînement au parcours de police, qui s’est déroulé du 4 au 8 courant à Chamblon, le brigadier B.________, moniteur responsable ISP, m’a commenté dans le détail les difficultés que vous rencontrez dans ce type de tir, qui est spécifique au métier de policier. Je relève notamment que dans certaines phases, vous ne supportez pas d’être mis sous stress.
Deuxièmement
Vous avez, à la suite de troubles de santé, il y a environ 3 ans, fait part à Monsieur le Commissaire de votre lourd handicap de ne pouvoir gérer des situations comportant des risques de violence. Cette démarche, qui vous honore, a nécessité une nouvelle appréciation de la part de votre hiérarchie et c’est ainsi qu’il vous a été défini une nouvelle affectation, en l’occurrence à la brigade dite “ des parcs”, tout en conservant certaines tâches administratives propres à un Corps de police.
Enfin, si je fais la synthèse des points cités plus avant, je constate qu’il persiste une certaine fragilité chez vous et que visiblement, indépendamment de votre volonté, vous n’êtes pas à même de supporter des confrontations où votre intégrité corporelle serait susceptible d’être atteinte. Vous n’êtes pas sans savoir qu’un individu armé, qui ne peut gérer cet handicap qui vous touche, peut être dangereux. S’il est vrai que le risque de vous trouver dans une situation où vous devriez faire usage de votre arme de service, comme ultime moyen pour parvenir à mener votre mission (légitime défense, ou légitime défense au profit d’un tiers par exemple) est infime, il n’en reste pas moins qu’en qualité de chef, au vu de ce qui précède, je me dois de prendre cette décision.
Je prends acte que vous êtes, je cite “humilié” et, bien que vous compreniez faiblement cette décision, vous n’en êtes pas moins opposé.
Je tiens à souligner que votre travail me donne satisfaction et que je souhaite pouvoir encore compter sur votre engagement et apprécier vos prestations professionnelles".
Dans un rapport du 11 janvier 2001, le Sergent B.________ a consigné par écrit les reproches formulés à l’encontre d’X.________ de la manière suivante :
"(…) Les tirs d’entraînement au parcours de police se sont déroulés à Chamblon (T30), aux mois de mai et septembre 2000. Lors de ceux-ci, j’ai constaté que les résultats obtenus par l’agent E. X.________ se péjoraient, principalement lorsque j’exerçais une pression dans les différentes phases du parcours.
En effet, si le tir était sans contrainte (temps libre, pas d’intervention de la part du moniteur), ce collaborateur faisait 105 points (minimum) sur 150 points maximum. Par contre, dès que je donnais une dynamique aux divers exercices et une limite de temps, l’agent E. X.________ n’était pas capable de respecter le temps, les résultats chutaient et il n’était pas à l’aise dans ses manipulations.
Critique pour la séance du mois de mai :
1. garnissage du chargeur
2. hésitations sur le mouvement de charge
3. mouvement de charge intempestif (cartouche perdue)
Critique pour la séance du mois de septembre :
1. regarde le chargeur
2. hésitations sur le mouvement de charge
3. mouvement de charge intempestif, donc une cartouche perdue
4. hésitations sur toutes les positions sauf à 30 mètres
5. blocage de l’arme au tir défensif (légitime défense) à 5 et 7 mètres
6. pas couvert à droite de l’obstacle
7. assis à 15 mètres alors que le tir doit s’effectuer à genoux, bras tendus
8. arme en appui sur la poutre à 30 mètres (important risque de dérangement)
9. chien armé à plusieurs reprises alors que le tir était en “double action”
10. ne supporte pas le “stress”
Au vu de ce qui précède, je me suis entretenu, sur le pas de tir, avec l’agent E. X.________ qui déclara qu’effectivement il ne supportait pas la pression donnée par moi-même, notamment lors des parcours avec temps imposé.
Bien que la motivation de l’intéressé soit bonne et que l’entretien de son arme de service ne souffre d’aucun commentaire, il n’en reste pas moins que ce collaborateur, par ses lacunes, ne semble pas maîtriser la “philosophie” de ce type de tir".
X.________ avait comptabilisé 111 points lors des tirs d’entraînement au mois de mai 2000 et 112 points lors des tirs de septembre 2000. Son rang était le onzième sur vingt-sept collaborateurs participants en mai 2000.
F. A la suite de cette décision de retrait de port d’arme, X.________ a consulté à nouveau le Dr Z.________, lequel précise dans une attestation du 2 octobre 2000 les éléments suivants :
"(…) M. X.________ m’a consulté le 26 septembre 2000 pour me faire part de son désarroi et de son incompréhension face à une mesure prise à son encontre, à savoir le retrait de son arme de service. M. X.________ m’a également fait prendre connaissance de la lettre de la hiérarchie lui motivant la mesure prise. Il y est fait allusion, dans l’un des arguments, à des troubles de santé survenus il y a trois ans. A ce propos, je tiens à apporter les précisions précises (sic) :
J’ai effectivement mentionné, dans l’attestation médicale datant du 20 janvier 1998 “la persistance d’une fragilité qui se manifeste dans des situations comportant des risques de violence”. Or, fragilité persistante n’implique pas fragilité définitive et je constate à cet égard que les facteurs privés qui avaient joué un rôle dans la crise traversée par M. X.________ il y a plus de 3 ans ne sont plus présents et que sa vie privée est caractérisée maintenant par une stabilité retrouvée. Par ailleurs, que la confrontation avec la violence soit pénible pour M. X.________ n’implique pas qu’il pourrait se désorganiser psychiquement au point de commettre des actes dangereux avec son arme.
Enfin, sans vouloir m’immiscer dans une sphère professionnelle qui ne me concerne pas, je m’étonne qu’on retire maintenant son arme à M. X.________, alors même que j’estime qu’il a retrouvé, sur le plan psychique, une sérénité qui n’était pas la sienne lorsque je l’ai connu vers la fin de l’année 1997".
X.________ a également demandé une explication à son supérieur, puis s’est adressé successivement aux différentes instances hiérarchiques, afin que le retrait de son port d’arme soit reconsidéré. Cela n’a toutefois pas été le cas.
G. Le 22 janvier 2001, la municipalité a informé X.________, à la suite de l’adoption d’une nouvelle échelle de traitements, qu’il avait été intégré en classe 3, à l’échelon 18, avec un salaire diminué. Cette classe concerne les gardes de parc, appointés de police, lesquels ne bénéficient pas d’une formation en école de police.
X.________ a alors tenté d’infléchir la position de la municipalité, que ce soit au sujet du retrait de son arme de service qu’à celui de son déclassement. Le Département Universitaire de Psychiatrie Adulte (DUPA) de l’Etat de Vaud a, dans ce cadre, été mandaté par la municipalité aux fins d’une expertise psychiatrique de l'intéressé. Les conclusions de ce rapport du 20 novembre 2003 sont les suivantes :
"(…) Il nous apparaît qu’il n’existe pas à l’heure actuelle pour l’expertisé de contre-indication médicale au port de l’arme dans l’exercice de sa profession d’agent de police. D’un point de vue médical, nous ne pouvons, à la suite du Dr Z.________, qu’être surpris d’une décision de retrait d’arme bien après l’amendement de toute symptomatologie dépressive, le risque étant bien évidemment nettement plus considérable, notamment à des fins auto-agressives, au cours d’épisodes dépressifs.
L’état de santé psychique de l’expertisé nous paraît actuellement stabilisé et compatible avec sa profession. Nous ne pouvons mettre en évidence à l’heure actuelle de symptomatologie entraînant une invalidité de fonction".
Le 27 janvier 2004, une séance a été tenue, laquelle a réuni X.________, Mme D.________, cheffe du Service des ressources humaines de la municipalité, ainsi que MM. E.________, municipal de police et des sports, et A.________, chef de la Police administrative et du Commerce. Il a été proposé à X.________ de réintégrer son statut d’agent de police et ainsi de retrouver des fonctions conformes à sa formation. L’intéressé a refusé, se considérant toujours comme un agent de police, malgré son affectation à la Brigade des Parcs. Une autre proposition lui avait d’ailleurs été faite précédemment : rejoindre la Police administrative et du commerce en qualité d’enquêteur administratif, offre qu’il avait également déclinée. S’agissant du retrait du port d’arme, M. A.________ a précisé que si cette mesure n’avait pas été prise auparavant, c’était dans le but de ne pas aggraver davantage l’état de santé d’X.________, qui accordait beaucoup d’importance à son identité de policier.
Dans un rapport à la municipalité délivré à l’issue d'une séance qui s'est tenue le 17 juin 2004, un groupe de travail composé du Syndic, d’un municipal et de trois chefs de service, a proposé de refuser les revendications salariales et statutaires émises par X.________. Il a été souligné que si ce dernier accordait autant d’importance à son statut et à son identité policière, il pouvait sans autre rejoindre la Police de Proximité, qui manquait d’effectifs.
H. Par décision du 23 juin 2004, la municipalité a maintenu X.________ à sa fonction de garde de parc, en classe salariale 3, classe d’affectation de l’ensemble des collaborateurs exerçant cette fonction. Le port d’arme a également été refusé, considéré comme inutile dans l’exercice des tâches actuelles de l’intéressé. La possibilité pour ce dernier de réintégrer sa profession initiale d’agent de police a toutefois été maintenue. Cette décision a été confirmée de manière formelle le 2 septembre 2004.
I. X.________ a recouru (le recours a été enregistré sous référence GE.2004.0128) le 27 septembre 2004 auprès de la cour de céans (alors Tribunal administratif) contre la décision de la municipalité. Cette dernière s’est déterminée le 31 janvier 2005 en concluant au rejet du recours. X.________ et la municipalité ont déposé des mémoires complémentaires les 9 mars et 31 mai 2005. Un mémoire duplique a enfin été déposé par le recourant le 31 août 2005.
Dans l'optique d'une médiation, dont le principe avait été admis par les parties, l'instruction du recours a été suspendue en date du 14 novembre 2005.
J. A une date indéterminée, au début de l'année 2006, la municipalité a découvert que le corps des gardes de parc, auquel était rattaché le recourant, avait détourné des fonds publics provenant de la levée des horodateurs de la ville. A la suite de cet évènement, elle a porté plainte pour abus de confiance et une enquête pénale a été ouverte.
Le 17 février 2006, la municipalité a adressé les lignes qui suivent au recourant:
" (…) Comme en pareille situation, la Municipalité souhaite vous informer qu'elle se réserve le droit, conformément aux articles 62 et suivants du statut du personnel, selon l'issue de l'action pénale entamée et les conclusions de l'instruction, de prendre toutes les mesures imposées par les faits. (…)"
A l'issue de son enquête, durant laquelle le recourant a été entendu à plusieurs reprises, le Juge d'instruction de l'arrondissement du Nord vaudois a rendu le 11 mai 2006 une ordonnance de condamnation pour abus de confiance qualifié à l'encontre notamment du recourant et a prononcé à son égard une peine de dix jours d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans.
Par courrier du 18 mai 2006, la municipalité a informé X.________ de sa suspension de ses fonctions avec effet immédiat et lui a indiqué que les mesures disciplinaires qui seraient prises à son encontre lui seraient communiquées à l'échéance du délai d'opposition à l'ordonnance de condamnation précitée.
K. Dans le courant du mois de juillet 2006, le juge instructeur de céans a souhaité reprendre l'instruction du recours GE.2004.0128 et en a informé les parties, qui ont porté à sa connaissance la procédure pénale en cours. Avec leur accord, il a à nouveau été convenu, par avis du 3 août 2006, de suspendre l'instruction de la cause, qui devait être reprise à la requête de la partie la plus diligente.
L. En raison de l'opposition d'X.________ et du Ministère public à l'ordonnance de condamnation, un jugement a été rendu par le Tribunal de police de l'arrondissement de La Broye et du Nord vaudois le 14 novembre 2006. Il en ressort notamment qu'X.________ est libéré de l'accusation d'abus de confiance qualifié et qu'il est condamné pour recel à une peine de quinze jours d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans. Ce jugement mentionne encore ce qui suit:
"(…) Le tribunal,
considérant que les accusés (…), X.________ et (…) pourraient avoir commis une infraction de recel (art. 160 CP), alternativement à celle d'abus de confiance qualifié dans la mesure où ils savaient ou devaient présumer de l'origine illicite de l'argent que le sergent (…) mettait à leur disposition pour payer leurs cafés lors des pauses, le tribunal décide d'aggraver l'accusation en fait et en droit dans le sens qui précède. (…)"
X.________ a interjeté recours contre ce jugement auprès de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal en date du 4 décembre 2006.
M. Par décision du 27 novembre 2006, communiquée à l'intéressé en mains propres lors d'une entrevue le même jour en fin de journée, la municipalité a licencié avec effet immédiat X.________ aux motifs que l'aggravation de la condamnation opérée par le juge d'instruction avait définitivement rompu la confiance qu'elle portait à ce dernier.
Par mémoire motivé du 18 décembre 2006, X.________ a recouru contre cette décision auprès de la cour de céans (alors Tribunal administratif) concluant, avec dépens, principalement à son annulation et subsidiairement à son annulation et renvoi à l'autorité disciplinaire (le recours a été enregistré sous référence GE.2006.0218).
Par avis du 23 février 2007, le juge instructeur de céans a informé les parties que l'instruction du recours formé à l'encontre de la décision rendue par la municipalité le 27 novembre 2007 serait jointe à celle portant sur le recours formé par X.________ contre la décision de la municipalité du 2 septembre 2004. En outre, par ce même avis, l'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur le sort de la procédure pénale en cours.
Après interpellation du juge instructeur de céans, les parties ont indiqué au tribunal que le recours d'X.________ auprès de la Cour de cassation pénal du Tribunal cantonal avait été rejeté en audience publique du 18 juin 2007. Sur ce, le juge instructeur a invité les parties à produire l'arrêt en question.
Il ressort de cet arrêt que le recours a été partiellement admis, mais uniquement en raison des modifications législatives intervenues en matière de droit pénal et entrées en vigueur au 1er janvier 2007. Sur le fond, la condamnation du recourant pour recel a été maintenue. Sa peine a en revanche été modifiée en ce sens qu'il a été condamné à une peine de quinze jours-amende, le montant du jour-amende étant fixé à 80 fr., que l'exécution de dite peine a été suspendue et qu'un délai d'épreuve de deux ans lui a été fixé. Cet arrêt a été confirmé le 4 mars 2008 par le Tribunal fédéral.
N. Par avis du 7 août 2008, le juge instructeur de céans a indiqué aux parties que l'instruction de la cause était reprise et leur a imparti un délai pour requérir d'éventuelles mesures d'instruction complémentaires. L'autorité intimée ne s'étant pas encore formellement déterminée sur le recours interjeté contre la décision par elle rendue le 27 novembre 2006, un délai pour ce faire lui a également été imparti.
Par lettre du 1er septembre 2008, le recourant a renoncé à requérir des mesures d'instruction complémentaires.
L'autorité intimée a déposé ses déterminations sur le recours enregistré sous référence GE.2006.0218 le 31 octobre 2008. Elle y conclut au rejet.
Les parties ont été informées de la composition de la cour qui a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties, ainsi que les pièces produites, seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) La loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA ; RSV 173.36) a été abrogée par l’art. 118 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (ci-après : LPA-VD ; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2009, et applicable aux procédures pendantes devant l’autorité de céans (art. 1 et 92 LPA-VD) dès son entrée en vigueur (art. 117 al. 1 in fine LPA-VD).
b) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal, soit la Cour de droit administratif et public (CDAP) (art. 27 du Règlement organique du Tribunal cantonal [ROTC; RSV 173.31.1]) connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
c) D'après l'art. 31 al. 1 aLJPA, le recours s'exerçait par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. Les présents recours ont donc été déposés en temps utile. Ils satisfont également aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 aLJPA (actuellement art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, et 16 al. 3 LPA-VD); ils sont donc recevables. Par ailleurs, le recourant, en tant que destinataire des décisions attaquées, a manifestement la qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 aLJPA, actuellement art. 75 al. 1 litt. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La Cour de droit administratif et public n'exerce qu'un contrôle en légalité des décisions attaquées, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 al. 1 litt. a LPA-VD). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2).
3. Le recourant conteste deux décisions prises à son encontre par l'autorité intimée, soit celle du 2 septembre 2004 le maintenant à sa fonction de garde parc, en classe salariale 3, et celle du 27 novembre 2006 le licenciant avec effet immédiat du poste précité. Compte tenu du caractère plus grave de cette seconde décision, les effets de la décision du 2 septembre 2004 se retrouvent anéantis, de sorte que, désormais, seul le recours portant sur la décision du 27 novembre 2006 doit être encore traité.
A l'appui de son recours contre la décision du 27 novembre 2006, le recourant allègue que celle-ci doit être annulée car elle est entachée d'arbitraire dans son raisonnement et dans son résultat, en ce que la sanction disciplinaire prise à son encontre est plus forte alors que la sanction pénale finale est plus faible que celle initialement prononcée et en ce que le licenciement est une sanction aux conséquences importantes sur la situation du recourant. Il prétend également que son droit d'être entendu a été violé par l'autorité intimée car il n'a pas pu s'exprimer, ni être assisté de son conseil, lors de la séance du 27 novembre 2006 à l'issue de laquelle on a prononcé son licenciement. Il prétend encore que la décision litigieuse viole le principe de la proportionnalité si on considère que, à la suite de sa condamnation par le juge d'instruction, il a seulement été suspendu, alors qu'il a été licencié postérieurement au jugement rendu par le tribunal de police qui a cependant minoré sa peine.
4. La Constitution fédérale garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1er Cst). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais maintient en tout ou en partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (cf. ATF 129 I 313, consid. 5.2 et la jurisprudence citée).
Le principe de l'autonomie des communes vaudoises découle de l'art. 139 Cst-VD, dont les lettres b et e prévoient que les communes disposent de l'autonomie pour leur administration et en matière d'ordre public. Par ailleurs, il découle de l'art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (ci-après: LC; RSV 175.11) que l'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales. Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement. L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tel que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib 209; Arrêt du Tribunal administratif [TA] GE.2008.0092 et réf. citée).
5. Les fonctionnaires de la Commune d'Yverdon-les-Bains, comme l'était le recourant depuis le 1er janvier 1994, date de sa nomination définitive, sont soumis au statut du personnel et à son règlement d'application (art. 1er du statut). La décision litigieuse ayant été rendue le 27 novembre 2006, il convient d'appliquer à la présente espèce le règlement en vigueur à ce moment-là, soit celui du 1er janvier 2001.
Le statut prévoit notamment ce qui suit:
"(…) ARTICLE 13: Renvoi pour justes motifs
1 La Municipalité peut en tout temps prononcer le renvoi pour justes motifs. Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut pas être exigée.
2 Lorsque les impératifs de fonctionnement de l’administration communale l’exigent, la Municipalité peut, par mesure préventive et jusqu’à la clôture de la procédure de licenciement, ordonner à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité; si les faits incriminés le justifient, cette mesure pourra s’assortir d’une interruption du traitement.
3 Le renvoi pour justes motifs ne peut être prononcé qu’après que le fonctionnaire a été entendu. A moins que les faits ne justifient la cessation immédiate des rapports de service, le renvoi doit être précédé d’un avertissement écrit. La décision est communiquée par écrit avec indication des motifs.
4 Si la nature des motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, au lieu de la cessation des fonctions, le déplacement du fonctionnaire dans une autre place vacante en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.
5 En cas de renvoi pour de justes motifs qui ne tiennent pas à des faits dépendants de la volonté du fonctionnaire, celui-ci obtient les mêmes prestations que celles prévues à l’article 60, alinéa 2, du présent statut. En pareil cas, la Municipalité peut aussi accepter la démission de l’intéressé au lieu de le renvoyer pour justes motifs, tout en le laissant au bénéfice de ces prestations.
6 Le dommage résultant d’un renvoi injustifié peut faire l’objet d’une action pécuniaire. (…)
ARTICLE 17 : exercice de la fonction
1 Les fonctionnaires doivent exercer leurs fonctions personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.
2 Sauf disposition contraire de l’acte de nomination, et dans les limites des prescriptions sur la durée de travail, ils doivent y consacrer tout leur temps.
3 Dans chaque service, le personnel doit se suppléer en cas d’absence, d'empêchement ou de travail exceptionnel, afin d'assurer la liquidation régulière du travail.(…)
Chapitre VI
Mesures disciplinaires
ARTICLE 62 : principe
Le fonctionnaire qui enfreint ses devoirs généraux ou particuliers, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence est passible d’une peine disciplinaire sans préjudice des sanctions pénales ou civiles qui peuvent être prononcées contre lui.
Si une action est ouverte en raison des mêmes faits, la procédure disciplinaire est suspendue jusqu’à la clôture de la poursuite pénale, à moins que l’intérêt de l’administration ne s’oppose au maintien du fonctionnaire dans ses fonctions.
Que l’action pénale ou civile se termine par un non-lieu, une condamnation, un acquittement ou un déboutement, l’autorité disciplinaire n’en conserve pas moins le pouvoir de prononcer une peine.
ARTICLE 63 : peines disciplinaires
Les peines disciplinaires suivantes peuvent seules être prononcées
1. Le blâme écrit;
2. La suspension pour deux semaines au maximum, avec privation totale ou partielle du traitement;
3. La réduction du traitement jusqu’au minimum prévu pour la fonction;
4. Le déplacement dans une autre fonction, avec ou sans réduction de traitement;
5. La mise au provisoire, avec ou sans déplacement ou réduction de traitement;
6. Le renvoi.
Ces peines ne peuvent être cumulées. Chaque sanction peut toutefois être accompagnée d’un avertissement ou d’une menace de renvoi.
La mise au provisoire ne fait pas cesser l’affiliation du fonctionnaire à la Caisse intercommunale de pensions.
ARTICLE 64 : autorité disciplinaire
Le pouvoir de prononcer des peines disciplinaires appartient à l’autorité de nomination.
ARTICLE 65: fixation de la peine
L’autorité disciplinaire fixe la sanction en tenant compte à la fois de la faute et des conséquences qu’elle a eues ou aurait pu avoir sur la bonne marche de l’administration, ainsi que des antécédents du fonctionnaire.
La mise au provisoire et le renvoi ne peuvent être prononcés qu’en cas de faute grave ou d’infractions répétées aux obligations du fonctionnaire.
ARTICLE 66: procédure
Les peines disciplinaires ne peuvent être prononcées qu’après enquête ordonnée par l’autorité disciplinaire, d’office ou à la demande d’une autorité subordonnée.
L’autorité disciplinaire peut procéder elle-même à l’enquête ou en charger une autre autorité.
Une fois l’enquête terminée, le fonctionnaire est informé par écrit des charges retenues contre lui. Il peut prendre connaissance des pièces à charge. Il doit être entendu et peut demander un complément d’enquête.
Le fonctionnaire peut se faire assister d’un mandataire professionnel ou d’un représentant d’associations du personnel.
Le prononcé disciplinaire est notifié par écrit, avec indication des motifs.
ARTICLE 67: révision
Lorsqu’un prononcé disciplinaire a été rendu sur la base de faits établis par un jugement pénal et que ce jugement est ensuite révisé, le fonctionnaire peut, dans les dix jours dès le nouveau jugement pénal, demander la révision du prononcé disciplinaire.
Si la sanction disciplinaire est reconnue injustifiée, le fonctionnaire a droit à la réparation du préjudice matériel et moral qu’il a subi.
ARTICLE 68 : prescription
La poursuite disciplinaire se prescrit par trois mois dès le jour où les faits punissables ont été portés à la connaissance de la Municipalité et en tout cas par cinq ans dès le jour où ils ont été commis.
Toutefois, pour les actes qui tombent sous le coup du Code pénal, la poursuite disciplinaire ne peut en aucun cas se prescrire dans les délais plus courts que ceux prévus pour l’action pénale.
ARTICLE 69 : radiation
Les peines disciplinaires inscrites au dossier des fonctionnaires sont radiées après dix ans.(…)"
En l'espèce, les parties s'accordent à dire que le recourant a fait l'objet d'une procédure disciplinaire et non d'une procédure de licenciement pour justes motifs, de sorte que le recours sera examiné uniquement sous cet angle là.
6. Le recourant conclut à l'annulation de la décision attaquée au motif que son droit d'être entendu aurait été violé par l'autorité intimée. De part la nature formelle de ce droit, ce motif doit être examiné en premier lieu.
a) Le droit d'être entendu, tel que garanti par l'art. 29 al. 2 Cst, comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 5.3; ATF 129 II 497 consid. 2.2; ATF127 III 576 consid. 2c). Le droit d'être entendu est un droit de nature formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 I 49 consid. 3a; ATF 118 Ia 104 consid. 3c). En d'autres termes, peu importe que, dans le cas concret, le respect du droit d'être entendu influence le sort de la décision litigieuse sur le fond, c'est-à-dire qu'il puisse ou non conduire l'autorité à modifier sa décision (ATF 126 V 132; ATF 122 II 469 et les réf. citées). La jurisprudence admet certes que le vice de procédure peut être réparé, conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 126 I 72 consid. 2; ATF 124 II 138 consid. 2d et réf. citées). La réparation en deuxième instance doit toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours ou que l'administré y a intérêt, par économie de procédure (ATF 126 V 132 op. cit., consid. 2b).
b) En l'espèce, le recourant reproche à l'autorité intimée de l'avoir convoqué dans l'urgence au soir du 27 novembre 2006 pour lui annoncer son licenciement, sans lui laisser l'opportunité, lors de cette séance, de s'exprimer sur son sort, ni d'être assisté de son conseil. L'autorité intimée considère en revanche avoir agi à bon droit, le recourant ayant pu s'exprimer à loisir lors de la procédure pénale qui s'est déroulée en parallèle de la procédure disciplinaire.
S'il ne fait pas de doute que l'autorité intimée est loin d'avoir procédé selon une procédure exempte de tous reproches, on ne peut toutefois pas affirmer que le droit d'être entendu du recourant a été violé dans le cas présent. En effet, la procédure disciplinaire dont le recourant a fait l'objet a eu pour particularité de découler d'une dénonciation pénale de l'autorité intimée à l'encontre d'employés communaux, dont le recourant. A la suite de cette plainte pénale, une enquête a été menée, dans le cadre de laquelle le recourant a été entendu à plusieurs reprises et durant laquelle il a pu s'exprimer sur les faits qui lui étaient reprochés. Il a ensuite recouru contre l'ordonnance de condamnation du 11 mai 2006, ce qui lui a à nouveau donné l'occasion de s'exprimer sur les faits litigieux lors d'une audience publique. Ainsi, si l'on peut dire, tout avait déjà été dit par le recourant, de sorte que son droit d'être entendu n'a pas été violé par l'autorité intimée au soir du 27 novembre 2006 lorsqu'elle lui a communiqué sa sanction disciplinaire, soit le licenciement.
Infondé, le moyen du recourant doit donc être rejeté.
7. Le recourant reproche encore à l'autorité intimée d'avoir pris une décision arbitraire et non proportionnée.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 132 III 209 consid. 2.1). A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution – en particulier une autre interprétation de la loi – que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 132 I 13 consid. 5.1; ATF 131 I 217 consid. 2.1; ATF 129 I 8 consid. 2.1; ATF 2P.46/2006 précité, consid. 4.3).
Le principe de la proportionnalité a, quant à lui, pour fonction principale de canaliser l'usage de la liberté d'appréciation: lorsque la loi laisse à l'autorité le choix entre diverses mesures, sa liberté est restreinte et la sélection orientée par l'exigence d'une adéquation à l'intérêt public poursuivi. Le principe de la proportionnalité se décompose en trois règles:
- la règle d'aptitude: le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé; s'il n'y est pas approprié, c'est, le plus souvent, qu'il vise un autre but que celui qui est affiché.
- la règle de la nécessité exige qu'entre plusieurs moyens soit choisi celui qui, tout en atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés.
- la règle de la proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public. Il ne s'agit pas ici d'évaluer l'intérêt public poursuivi lui-même, mais de déterminer quelle importance la mesure prend dans sa réalisation. Cette troisième règle limite surtout le choix des sanctions administratives et des moyens administratifs de coercition (Moor, Droit administratif, vol. 1: Les fondements généraux, Berne 1994, n. 5.2, pp. 416-424).
b) En l'espèce, le recourant voit de l'arbitraire tant dans le raisonnement qu'a tenu l'autorité intimée pour justifier la décision litigieuse que dans le résultat de celle-ci, griefs identiques à ceux soulevés à l'appui de la violation du principe de la proportionnalité.
On ne peut nier au recourant qu'à première vue, le raisonnement de l'autorité intimée peut paraître obscure, surtout si on ne s'attache qu'à la lettre des motifs invoqués à l'appui du licenciement. En effet, le jugement rendu par le Tribunal de police de La Broye et du Nord vaudois le 14 novembre 2006 a condamné le recourant pour recel, alors qu'il avait été condamné pour abus de confiance qualifié dans l'ordonnance de condamnation, ce qui allège la gravité de l'infraction. Cependant, il ressort du jugement, dans un passage cité plus haut, que le tribunal a bel et bien aggravé l'infraction (cf. litt. L ci-dessus). C'est ainsi à la lumière de ce passage du jugement que les motifs invoqués par l'autorité intimée doivent être compris. Sur cette base, son raisonnement ne paraît dès lors pas arbitraire. En outre, sans compter le motif de l'aggravation de la condamnation, l'autorité intimée a invoqué que le lien de confiance était rompu avec son employé. Ce motif ne peut également pas être considéré comme arbitraire, surtout si l'on considère que, contrairement à l'ordonnance de condamnation, le jugement rendu après l'a été lors de débats publics, ce qui est nettement moins favorable à l'autorité intimée, l'affaire perdant ainsi son caractère discret.
Par ailleurs, cette décision n'a pas violé le principe de la proportionnalité. Une rupture du lien de confiance entre un employeur et son employé, surtout lorsqu'il est la conséquence d'un litige pénal les opposant, ne peut, selon toute vraisemblance que conduire à un licenciement. Certes, cette sanction est la plus sévère dans la liste des sanctions offertes par le règlement communal. Mais, dans le cas d'espèce, choisir cette mesure respecte les trois règles du principe de la proportionnalité énoncées ci-dessus. On ne voit pas comment l'autorité intimée aurait pu opter pour une autre mesure disciplinaire qui impliquait forcément le maintient d'une relation de travail entre les parties, relation impossible à maintenir sans un lien de confiance.
En outre, on ne peut nier que la fonction exercée par le recourant impliquait un comportement exemplaire. Il représentait l'autorité et exerçait la force publique. Ainsi, l'autorité intimée ne pouvait décemment pas le maintenir à son poste, ni même le transférer dans un autre service, mesure moins incisive, alors qu'il avait commis des actes pénalement répréhensibles dans l'exercice d'une fonction dont l'essence même est de réprimer de tels actes.
Le licenciement était donc, dans le cas présent, compte tenu du poste occupé par le recourant et des infractions pénales commises, le seul moyen pour atteindre le but visé, en préservant les intérêts de l'autorité intimée qui, dans ce cas, devaient primer ceux du recourant.
Ainsi, les griefs du recourant doivent à nouveau être rejetés et avec lui l'entier de son recours.
8. En conclusion, les recours doivent être rejetés et les décisions confirmées.
Suivant la pratique de la cour de céans en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d'émolument. L'autorité intimée, qui obtient gain de cause et qui a procédé avec un mandataire, a droit à des dépens, fixés à 1'000 francs.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions rendues par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains les 2 septembre 2004 et 27 novembre 2006 sont confirmées.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. X.________ est le débiteur de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains de la somme de 1'000 (mille) fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 17 juin 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.