CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 18 août 2003
sur le recours interjeté par José RODRIGUEZ et Amaya RODRIGUEZ, dont le conseil est l'avocat Pierre-André Marmier, à Lausanne
contre
la décision rendue le 25 février 2003 par la Police cantonale du commerce retirant à Amaya Rodriguez l'autorisation provisoire d'exploiter le café-restaurant "Byblos" et ordonnant la fermeture immédiate de cet établissement.
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Composition de la section: M. Pierre Journot , président; MM. Jean-Daniel Henchoz et Philippe Ogay, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le café-restaurant "Byblos", dont José Rodriguez a acheté le fonds de commerce en 1993, comprend d'après la précédente patente délivrée le 26 juillet 2001 45 places, un emplacement de bar avec 3 tables et 15 tabourets, ainsi qu'une terrasse.
D'après la décision attaquée, il a fait l'objet de cinq rapports de police établis entre juillet et décembre 2001 soit pour des bagarres, pour de la musique bruyante ou encore pour ivresse et scandale.
Le 28 janvier 2003, la personne qu'employait José Rodriguez en qualité de titulaire de patente responsable (il n'est pas titulaire du certificat de capacité de cafetier-restaurateur-hôtelier (CRH)) a écrit à la Police communale du commerce que, selon l'expression consacrée, elle "retirait sa patente" auprès du café-restaurant "Le Byblos" avec effet au 1er février 2002.
La Police cantonale du commerce a convoqué ladite personne ainsi que José Rodriguez pour le 13 février 2002 en lui impartissant, comme l'avait demandé la police communale du commerce, un délai au 6 février 2002 pour engager une personne qui soit en possession du certificat de capacité CRH.
Une demande de patente a été déposée le 20 mars 2002 auprès de l'autorité communale pour Amaya Rodriguez, qui est la fille de José Rodriguez, née en 1978.
B. Le 27 mars 2002, un inspecteur de la police municipale a établi au sujet du café-restaurant "Le Byblos", le rapport suivant :
"Mardi 26 mars, vers 21h00 à la demande du responsable de l'établissement susmentionné, nous avons procédé à un contrôle dans la salle à boire. Nous avons constaté la présence d'une vingtaine d'Africains. Ces individus font de fréquents va-et-vient aux toilettes. Par ailleurs ils sortent et rentrent souvent après avoir eu des contacts avec des jeunes gens de chez nous. Ils ne se gênent pas pour fumer des joints dans les WC. Nous avons d'ailleurs expulsé pour ces motifs, les deux individus dont les fiches figurent en annexe. Nous avons également mis à la porte deux Noirs, qui étaient ivres. M. RODRIGUEZ nous demande notre concours pour mettre fin aux agissements de ces clients indésirables. Ceux-ci commencent à envahir son établissement dès 17h00 et restent là jusqu'à la fermeture, faisant fuir une clientèle "normale". Il se trouve démuni face à ce problème, étant seul avec sa sommelière. Il craint également l'agressivité de ces Africains. Il verrait donc d'un bon oeil des descentes de police visant à déstabiliser ces "parasites"."
A réception du rapport de la police communale du 27 mars 2002 faisant état de la demande d'aide du recourant contre la présence de trafiquants africains, la Police communale du commerce a transmis ce rapport le 3 avril 2002 à la Police cantonale du commerce en ajoutant ceci :
"(...) Il serait judicieux que M. et Mlle Rodriguez prennent des mesures concrètes pour remédier à la situation, à savoir :
- Engagement d'un portier afin de refuser l'accès ou expulser des personnes indésirables.
- Refuser de servir des boissons alcooliques à des personnes en état d'ébriété (art. 59 al. 1 de la LADB).
- Fermer les toilettes à clés, celles-ci ne pouvant s'obtenir qu'au bar et les contrôler après chaque passage.
- Collaborer étroitement avec le Corps de police en appelant celui-ci chaque fois que ceci est nécessaire."
C. En date du 4 avril, vers 22h30, le "Byblos" a fait l'objet d'une rafle de police menée dans le cadre de l'opération "STRADA". A la connaissance du tribunal, cette appellation désigne une importante opération de police, dont la presse a largement fait état, visant le trafic de stupéfiants.
Bien que la rafle du 4 avril 2002 soit intervenue quelques jours seulement après la demande correspondante du recourant José Rodriguez, il semble qu'il s'agisse là d'une coïncidence. En effet, on lit ce qui suit dans un rapport de la Police municipale du 5 avril 2002 :
"Les contrôles téléphoniques effectués dans le cadre d'affaires pénales liées à au trafic de stupéfiants est menées par les Brigades des stupéfiants de la ville de Lausanne et du canton ont révélé que "Le Byblos" était un point de contact de nombreux trafiquants de rues. Ceux-ci, écoulant de la cocaïne sous forme de boulettes, sont ressortissants africains. Par ailleurs, les auditions de certains toxicomanes ont mis en lumière qu'ils prenaient contact directement ou par natel, avec les dealers se trouvant au "Byblos" afin d'acquérir du produit.
Décision a été prise d'effectuer une rafle à cet endroit, principalement dans le but de mettre la main sur un certain nombre de personnes intéressant les enquêtes ouvertes."
Ce rapport précise encore que vingt-sept Africains ont été interpellés, quatorze d'entre eux gardés à disposition du juge pénal pour une affaire de stupéfiants et sept à disposition du juge de paix en vue de l'application de la loi sur les mesures de contraintes. Ce rapport retient en outre qu'aucune des enquêtes menées n'avait fait apparaître que José Rodriguez soit mêlé de près ou de loin à l'activité délictuelle de sa clientèle. Le rapport expose néanmoins que le comportement de cette dernière ne pouvait pas échapper au recourant.
Invoquant le rapport de la police communale relative à la rafle exécutée le 4 avril 2002, ainsi que divers problèmes de nuisances sonores, des infractions à la LADB et la difficulté des titulaires à être présents aux heures importantes d'exploitation (ouverture et fermeture de l'établissement), la Police communale du commerce a écrit le 5 avril 2002 à la Police cantonale du commerce en demandant la fermeture immédiate de l'établissement.
D. Après avoir entendu le recourant et sa fille le 23 avril 2002, la Police cantonale du commerce a rendu le 29 avril 2002 une décision valable jusqu'au 30 juin 2002, délai d'échéance de la patente provisoire d'Amaya Rodriguez, imposant les conditions d'exploitation suivantes :
"1. Fermer, dès 16h00, les toilettes à clés, celles-ci ne pouvant s'obtenir qu'au bar et contrôler les toilettes après chaque passage;
2) Maintenir une musique de fond d'un niveau sonore de 75 dB(A) durant toute l'exploitation;
3) Adresser des lettres d'interdiction aux clients indésirables (soit pour consommation ou trafic de produits stupéfiants, soit pour bagarres ou ivresses, soit encore pour non consommation de boissons);
4) Collaborer étroitement avec le Corps de police en cas de problème;
5) Imposer à Mme Amaya Rodriguez, future titulaire de la patente provisoire, une présence dans l'établissement, plus fréquente, en-dehors des cours qu'elle suit à Gastrovaud, soit le soir et le week-end."
E. Le 17 juin 2002, José Rodriguez a sollicité l'intervention de la police qui a établi un rapport de police du 18 juin 2002 faisant étant de "scandale sur la terrasse d'un établissement public" avec menaces et insultes.
F. Un rapport de la brigade des stupéfiants de la police municipale du 8 juillet 2002, rappelant la décision de l'autorité cantonale du 29 avril 2002, relate ce qui suit :
"Le personnel de la brigade des stupéfiants a effectué plusieurs contrôles sporadiques, durant les mois de mai et juin 2002. Il ressort ce qui suit :
- La clientèle n'a pas changé. En soirée, elle est toujours composée majoritairement d'Africains de l'Ouest, dont la plupart d'entre eux sont connus de nos services comme "trafiquants dits de rues".
- Deux consommateurs ont été interpellés par nos collègues de Police-secours et ont déclaré avoir acquis des produits stupéfiants à l'intérieur de l'établissement qui nous occupe, respectivement les 17 mai et 6 juin 2002."
G. Invoquant les rapports ci-dessus, la Police communale du commerce a préconisé le 31 octobre 2002 de ne pas délivrer une patente de longue durée (Amaya Rodriguez avait obtenu son certificat de capacité CRH dans l'intervalle) s'agissant d'un établissement sensible et de reconduire jusqu'au 30 juin 2003 les conditions d'exploitation déjà formulées.
La Police cantonale du commerce a effectivement délivré le 13 décembre 2002 une autorisation provisoire d'exploiter le Byblos du 1er juillet 2002 au 30 juin 2003, à des conditions impératives reprenant en substance celles de la décision du 29 avril 2002 citée plus haut.
H. D'après un rapport du 13 janvier 2003, les opérations des inspecteurs de la Police communale du commerce ont été (y compris pour la période antérieure à la décision du 13 décembre 2002), les suivantes:
"Préambule
(…)
Le 17 août 2002 à 21h00, nous nous sommes rendus au BYBLOS pour y effectuer un contrôle sans nous légitimer. Seul un serveur assurait le service. Nous faisant passer pour une ami de la titulaire de la patente, nous avons demandé si elle était là. Le serveur nous a dit qu'elle ne travaillait qu'à midi et que le patron (vraisemblablement M. José RODRIGUEZ) venait en règle générale le soir. Outre un client à l'allure européenne sur la terrasse, 5 personnes originaires d'Afrique étaient adossées au bar ou se tenaient sur la terrasse. Ils se connaissaient et s'exprimaient dans une langue africaine. Ils semblaient désoeuvrés, observaient la rue et semblaient attendre du monde.
Le 15 octobre 2002, nous nous sommes rendus sur place pour y rencontrer Mme Amaya RODRIGUEZ. Elle a été rendue attentive au fait qu'elle devait être présente dans son établissement, de manière à veiller à son bon fonctionnement. Elle s'est engagée à y mettre bon ordre. Elle nous a assuré de son intention de collaborer étroitement avec la police, en nous prévenant si des problèmes, notamment de drogues, devaient se reproduire. Elle a précisé qu'elle ne voulait plus avoir ce type de clientèle dans son établissement et qu'elle prendrait les mesures nécessaires à ce sujet.
Le 12 décembre 2002, la Police cantonale du commerce a pris la décision de renouveler provisoirement la patente de Mme Amaya RODRIGUEZ jusqu'au 30 juin 2003. Les mêmes conditions strictes énumérées précédemment ont été reconduites et mentionnées par écrit.
Circonstances
Nous nous sommes rendus le samedi 11 janvier 2003 à 01h30 dans l'établissement précité pour un nouveaux contrôle. Il ressort de nos observations les éléments suivants :
L'établissement peut être décrit de cette manière: dans la partie gauche, une salle est aménagée avec des tables et des chaises et fait également office de salle à manger. A droite se trouve le bar ainsi que la porte d'accès aux toilettes.
Lors de notre contrôle, la salle était uniquement fréquentée de personnes d'origine africaine, de sexe masculin, entre 20 et 30 ans. Nous avons dénombré une cinquantaine de personnes.
Dans. la partie gauche, la clientèle était attablée et paraissait se distraire dans une ambiance assez conviviale; ils consommaient différentes boissons et discutaient avec bonne humeur.
Dans la partie droite, au bar, à proximité des vitrines du commerce donnant sur la rue, nous avons dénombré une quinzaine de personnes dont le comportement était bien différent.
Ces personnes portaient une attention toute particulière sur la rue, comme s'ils attendaient la venue de personnes et guettaient les mouvements à l'extérieur. Contrairement à la clientèle de la salle à manger, ils n'entretenaient pas de conversations soutenues entre eux, même s'ils semblaient parfaitement se connaître. Etonnement, cette clientèle faisait un usage accru des toilettes qui se trouvent à cet endroit en comparaison des autres personnes qui se restauraient dans la partie “ salle à manger ”. Sans cesse, nombreux s'y rendaient par petits groupe de deux ou trois. Certains ne consommaient pas, d'autres, de la bière et des boissons sans alcool, cela dit avec parcimonie et peu d'entrain. Ils ne semblaient pas très détendus, voire sur le qui-vive.
Quelques minutes après notre arrivée, une voiture s'est arrêtée devant les portes du restaurant. Deux individus de 20 à 25 ans environ, vraisemblablement de nationalité suisse, s'y trouvaient Le conducteur est demeuré au volant pendant que son passager pénétrait dans l'établissement. S'étant rendu dans la partie droite, il s'est adressé à l'un des africains adossés au bar. Après une brève conversation, les deux individus, qui semblaient se connaître sans pour autant adopter d'attitudes particulièrement amicales, se sont rendus aux toilettes. Quelques minutes se sont écoulées puis, ils ont réapparu dans la salle et se sont dit au revoir. Le passager a regagné le véhicule, sans rien consommer. La voiture a démarré précipitamment. Nous avons pu observer encore plusieurs mouvements de ce type en direction des toilettes.
A mesure que nous examinions la situation, nous avions le sentiment que la clientèle du bar nous observait également. La fréquentation des toilettes a diminué et certains africains ont quitté l'établissement. Nous avons surpris des bribes de phrases que s'échangeaient certains africains: on nous suspectait d'être de la police. Ils se prévenaient mutuellement de notre présence, en particulier lors de nouveaux arrivants.
Nous nous sommes rendus dans les toilettes et avons pu observer que le faux plafond, composés de plaques, portaient des traces de doigts, nous laissant penser qu'il pouvait être éventuellement utilisé pour y stocker des substances illicites.
Nous avons constaté que Mme Amaya RODRIGUEZ n'était pas présente. Deux serveurs effectuaient le service. Un troisième individu demeurait debout sans rien consommer et observait la salle. Il s'est montré particulièrement intéressé par notre présence et nous a même suivis lorsque nous nous sommes rendus aux toilettes. En revanche, il n'a accordé aucune attention particulière aux autres clients qui s'y rendaient également. Les serveurs se sont adressés à lui à plusieurs reprises et semblaient parfaitement le connaître.
Nous avons quitté l'établissement sans nous légitimer. A noter enfin que le niveau sonore de la musique ne correspondait pas à une musique d'ambiance et qu'il devait par conséquent être supérieur à 75 db. Nous n'avions cependant pas d'appareil de mesure adéquat.
Le 13 janvier 2003, nous avons contacté la brigade lausannoise des stupéfiants. Son responsable nous a indiqué que le “ BYBLOS ” faisait toujours l'objet de surveillance et qu'il était toujours fréquenté d'individus africains évoluant dans le milieu de la drogue. Il nous a signalé également qu'en date du 7 janvier 2003 à 22h54, un groupe de 5 biélorusses se sont bagarrés avec des africains au sein de l'établissement. C'est sur la base d'un appel téléphonique d'un client présent dans la salle que Police-secours a été informé de la situation. Plusieurs africains blessés ont été conduits à l'hôpital. Un rapport de renseignement est actuellement en cours de rédaction.
La police judiciaire municipale a déclaré que les exploitants du “ BYBLOS ” ne collaboraient visiblement pas avec leurs services. De plus ils n'ont reçu aucune copie de lettre d'interdiction de clients indésirables.
Conclusions
Nous sommes convaincus que cet établissement sert toujours de lieux de rendez-vous et d'échanges pour les dealers africains. La clientèle décrite précédemment est particulièrement suspecte et ne laisse guère planer de doute sur leurs activités. La direction de l'établissement, par le bais de son personnel, prend visiblement aucune mesure pour y remédier.
Les conditions strictes imposées à Mme Amaya RODRIGUEZ et impératives du renouvellement de la patente, ne sont pas appliquées ou respectées, à savoir :
- Les toilettes demeurent ouvertes en permanence alors qu'elles devaient être verrouillées dès 16 heures. Le personnel n'effectue aucun contrôle de l'activité qui s'y déroule à l'intérieur.
- La diffusion de musique semble supérieure à la norme admise, cependant nous ne pouvons pas nous prononcer de manière catégorique sur ce point.
- Aucune copie de lettre d'interdiction relative à des clients indésirables ne nous est parvenue à ce jour.
- Aucune collaboration avec le corps de police n'est visible, puisque les exploitants ne nous ont pas Informés du fait que leur établissement est toujours un lieu fréquenté par les trafiquants
- Mme Amaya RODRIGUEZ n'est pas présente en soirée, ce fut le cas le 11 janvier 2003 et le 17 août 2002, lors d'un contrôle effectué par nos soins. Le serveur a reconnu qu'elle n'était d'ailleurs jamais au “ BYBLOS ” le soir.
(…)"
Saisie de ce rapport (ainsi que d'un autre rapport faisant état de la bagarre survenue dans l'établissement le 7 janvier 2003), accompagnés d'une requête de la Police communale du commerce tendant au retrait de l'autorisation et à la fermeture immédiate de l'établissement, la Police cantonale du commerce a procédé à l'audition d'Amaya Rodriguez le 20 février 2003. Elle a encore reçu un rapport de la brigade des stupéfiants relatant qu'une toxicomane s'y était procurée de la cocaïne dans la rue après avoir pris contact avec un trafiquant à l'intérieur de l'établissement.
I. Par décision du 25 février 2003, la Police cantonale du commerce a décidé le retrait de l'autorisation provisoire délivrée le 12 décembre 2002 à Amaya Rodriguez et ordonné la fermeture immédiate du café-restaurant "Le Byblos". Cette décision retient notamment "que Mme Amaya Rodriguez n'est en réalité pas présente le soir dans son établissement, que les toilettes de l'établissement ne sont pas fermées dès 16 heures, que Mme Amaya Rodriguez n'a pas collaboré avec la Police de Lausanne et qu'enfin elle n'a pas établi d'interdiction dans son établissement".
J. Le conseil d'alors des recourants est intervenu auprès de la Police cantonale du commerce par lettre du 3 mars 2003 en demandant l'autorisation de réouverture de l'établissement et en soumettant à l'autorité un projet de réorganisation de celui-ci, impliquant notamment l'introduction d'un service de restauration le soir avec nappes sur les tables, un planning de présence d'Amaya Rodriguez, la surveillance des toilettes dès 16h00 avec fermeture à clé, l'engagement d'un portier surveillant, l'envoi de lettres aux clients indésirables. S'agissant de la collaboration avec la police, les recourants proposent, la tenue d'un protocole des appels avec confirmation écrite pour le bon ordre du dossier. Ils rappellent toutefois que lorsque José Rodriguez a demandé l'intervention de la police au printemps, la relation que la presse a fait de l'opération lui a valu une mauvaise publicité et que lorsque Amaya Rodriguez a demandé de l'aide parce qu'elle était prise à partie par un client agressif, le policiers se sont obstinés à lui demander ses coordonnées alors que le client prenait tranquillement la fuite.
K. Par acte du 14 juin 2003, le conseil d'alors des recourants s'est pourvu contre la décision du 25 février 2003 en demandant son annulation, ainsi que la réouverture de l'établissement, le cas échéant à des conditions à préciser en cours d'instance ou par le tribunal.
L. Une première décision incidente du juge instructeur, du 4 avril 2003, a refusé l'effet suspensif au recours, essentiellement en constatant le non-respect des conditions fixées dans la décision du 29 avril 2002.
Cette décision a fait l'objet d'un recours à la Section des recours (dossier RE 2003/0019) concluant à la réouverture de l'établissement. Les recourants s'interrogeaient sur l'opportunité de fermer l'établissement à partir de 16h00 et proposaient la présence d'un agent de sécurité une quinzaine d'heures par semaine, entre autres. Ils invoquaient une perte financière de 50'000 fr. depuis la fermeture.
Parallèlement à cette procédure devant la section des recours, divers contacts ont eu lieu entre le nouveau conseil des recourants et les polices cantonale et communale du commerce. L'autorité cantonale intimée a notamment formulé par lettre du 2 mai 2003 les conditions qu'elle entendait imposer comme préalable à la réouverture du "Byblos". Le conseil des recourants, suite à de nouveaux contacts, a alors précisé les propositions formulées par ses clients en vue de la réouverture de l'établissement. Par lettre du 7 mai 2003, la Police cantonale du commerce lui a répondu que ses propositions ne lui paraissaient pas acceptables faute de viabilité économique pour l'établissement, et parce qu'elles ne renfermaient pas les améliorations des conditions d'exploitation requises par l'autorité. La Police cantonale du commerce concluait en déclarant qu'elle s'en remettait à justice pour ce qui était de la réouverture du "Byblos".
Le 8 mai 2003, le juge instructeur de la cause au fond, auquel les correspondances ci-dessus avaient été transmises par la Section des recours, a rendu, la nouvelle décision incidente suivante :
"- vu le recours contre la décision du 25 février 2003 ordonnant la fermeture de l'établissement "Le Byblos" et le retrait de l'autorisation provisoire d'Amaya Rodriguez,
- vu la décision du 4 avril 2003 refusant l'effet suspensif et le recours incident contre cette décision,
- vu le courrier de l'autorité intimée du 2 mai 2003, transmis par le conseil des recourants, dans lequel l'autorité énumère les conditions qu'elle entend imposer comme préalable à la réouverture de l'établissement, selon la liste ci-dessous,
"1) Horaire de l'établissement: ouverture à 7 heures du matin et fermeture à 24 heures, sans prolongation possible. Le jour de fermeture hebdomadaire est fixé au dimanche ;
2) Horaire de la titulaire de l'autorisation d'exercer, Madame A. Rodriguez : de 11 à 14 heures, puis dès 19 heures jusqu'à la fermeture de l'établissement, soit 24 heures. du lundi au samedi ;
3) Concept d'exploitation : service des mets à midi et le soir. Nappage des tables dès 18 heures. Pas de service au bar et retrait des tabourets ;
4) Installations sanitaires: fermées à clef toute la journée, la clef devant être demandée au bar, ou installation d'un bouton-pressoir accessible aux seuls membres du personnel pour l'ouverture des toilettes; contrôle des toilettes après chaque passage;
5) Portier : l'engagement d'un professionnel travaillant dans une entreprise de sécurité agréée par la Police cantonale. En cas d'engagement par la suite d'un non professionnel, son curriculum-vitae devra être soumis au préalable à la Police cantonale du commerce pour validation. Son horaire de travail au" Byblos " commencera à 16 heures et se terminera à 24 heures, durant les 6 jours d'exploitation hebdomadaire;
6) Terrasse elle ne devra plus être exploitée dès 16 heures durant les 6 Jours d'exploitation hebdomadaire ;
7) Collaboration réelle et régulière avec la Brigade des stupéfiants.
- vu l'échange de correspondance entre le conseil des recourants et l'autorité, des 6 et 7 mai 2003, transmise par le juge instructeur de la section des recours, dont il résulte en bref que les recourants proposent de fermer l'établissement à 16 heures puisque c'est à partir de cette heure que s'installent les trafiquants, mais que l'autorité intimée, doutant qu'il s'agisse d'un concept suffisant et relevant que l'exploitation ne serait pas rentable, s'en remet finalement à justice sur la réouverture,
- vu la requête du conseil des recourants demandant au juge instructeur de la section des recours, qui l'a transmise au soussigné, d'autoriser, en bref, la réouverture jusqu'à 16 heures selon des modalités à fixer par le juge,
- considérant que la question de la rentabilité de l'établissement est une question dont l'autorité de police n'a pas à se préoccuper et que pour le surplus, on peut se demander si toutes les autres conditions qu'elle formule (notamment quant à la présence de nappes sur les tables ou de tabourets au bar) trouve leur base légale dans la loi de police qu'est la LADB,
- qu'au stade provisionnel toutefois, il convient d'être pragmatique et d'autoriser la réouverture sollicitée par les recourants aux conditions énoncées par l'autorité intimée, du moins dans la mesure où celles-ci conservent un sens si l'établissement ferme à 16 heures (ce qui n'est pas le cas notamment de la condition 5 ci-dessous que les recourants déclarent insupportable économiquement),
décide:
I. La décision incidente du 4 avril 2003 refusant l'effet suspensif est rapportée.
Il. L'effet suspensif est partiellement accordé en se sens que l'établissement peut être ouvert jusqu'à 16 heures aux conditions énumérées ci-dessus en italique pour autant qu'elles conservent un sens compte tenu de cette heure de fermeture. "
Simultanément, le délai de réponse a été prolongé au 30 juin 2003, l'autorité intimée étant invitée à faire le point de la situation à ce moment-là.
M. Dans le cadre de la procédure incidente, le juge instructeur de la Section des recours a exposé que le recours incident était devenu sans objet en raison de la nouvelle décision incidente du 8 mai 2003 mais le conseil des recourants a rappelé que le recours incident tendait à obtenir l'autorisation d'exploiter selon un horaire plus étendu jusqu'en soirée. Le juge instructeur de la section des recours a néanmoins interpellé le conseil des recourants en lui demandant en quoi il contestait la décision incidente du 8 mai 2003 (lettres des 16 mai, 16 juillet, 28 juillet et 4 août 2003).
I. Dans le cadre de la procédure au fond, la Police cantonale du commerce, par lettre du 25 juin 2003, a transmis au tribunal deux rapports de la Police communale du commerce en exposant qu'il en ressortait que l'exploitation se déroulait désormais normalement depuis la réouverture autorisée, mais que les installations sanitaires n'étaient pas fermées à clé et qu'il y avait toujours un service au bar et des tabourets, ces conditions ayant peut-être été considérées comme non couvertes par la décision incidente du 8 mai 2003. L'autorité intimée déclarait ne pas s'opposer à cette situation au vu de l'heure de fermeture décidée. Elle ajoutait qu'elle était d'avis de permettre l'exploitation jusqu'à la fin de l'été (soit jusqu'au 30 septembre 2003) aux conditions fixées dans la décision du 8 mai 2003.
Par avis du 9 juillet 2003, le juge instructeur a transmis ces documents aux parties en précisant que la cause était suspendue.
N. Par lettre du 17 juillet 2003, le conseil des recourants a demandé que l'effet suspensif accordé le 8 mai 2003 soit étendu pour permettre l'ouverture de l'établissement de 07h00 à 24h00. Il relevait que les clients indésirables avaient disparu et que la réouverture, cas échéant avec des conditions, n'entraînerait pas leur retour.
Le remplaçant du juge instructeur a rejeté cette requête par décision du 22 juillet 2003, qui considère notamment que la question de savoir si les restrictions résultant de la décision incidente du 8 mai 2003 reposent sur une pesée correcte des intérêts en présence devra être tranchée par le section des recours.
O. Invoquant cette décision négative, le conseil des recourants a demandé le 24 juillet 2003 la reprise de l'instruction du recours incident mais le juge instructeur de la Section des recours lui a demandé à nouveau en quoi il contestait la décision du 8 mai 2003. Le conseil des recourants a répondu le 30 juillet 2003 en rappelant que le recours incident tendait à l'autorisation d'exploiter de 07h00 à 24h00 sans les restrictions résultant de la décision du 8 mai 2003.
Le greffier du juge instructeur de la section des recours a derechef invité les recourants à indiquer en quoi ils contestaient la décision du 8 mai 2003.
P. Considérant ces différents courriers comme une demande de reprise de l'instruction de la cause au fond, le juge instructeur de la présente cause a convoqué une audience qui s'est déroulée le 11 août 2003 dans l'établissement litigieux.
Ont participé à cette audience les recourants assistés de leur conseil, le chef de la Police cantonale du commerce, ainsi que la cheffe de la Police communale du commerce assistée de deux inspecteurs de cette autorité.
Les déclarations des parties seront reprises directement dans les considérants en droit du présent arrêt.
Interpellée sur ses conclusions, compte tenu de la décision provisionnelle du 8 mai 2003, l'autorité cantonale intimée a précisé qu'elle ne demandait plus la fermeture totale de l'établissement mais elle a précisé que l'ouverture jusqu'à minuit ne pourrait intervenir qu'aux conditions énoncées dans sa lettre du 2 mai 2003, surtout pour ce qui concerne la présence d'un portier à l'entrée, qui paraissait nécessaire pendant plusieurs mois selon la Police communale du commerce.
Les recourants ont versé au dossier
- la liste journalière du chiffre d'affaires, montrant que celui-ci atteignait environ 36'000 francs en janvier 2003, 35'000 francs en février (jusqu'au 26 du mois), 19'000 en mai (depuis le 8 mai) et 21'000 francs en juin.
- une lettre de la police communale du commerce leur annonçant la suppression de la terrasse de l'établissement au 30 septembre 2003 en raison de travaux dans le quartier. Les recourants ont ajouté que les places de parc (utilisées lors du trafic incriminé) seraient également supprimées.
- une pétition demandant la réouverture de l'établissement et portant selon leurs explications la signature de 400 personnes travaillant dans le quartier. L'autorité communale a relevé qu'il s'agissait apparemment de la clientèle de la journée.
Comme demandé à l'audience, la Police communale du commerce a transmis (par E-mail mais on précisera qu'un tel procédé est exceptionnel) au tribunal et aux recourants le texte du Règlement municipal sur les établissements du 10 avril 2003.
Le Tribunal a approuvé ensuite le rédaction du présent arrêt.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, rendue le 25 février 2003 par la Police cantonale du commerce, indique qu'elle est fondée sur l'art. 60 al. 1 de la loi sur les auberges et les débits de boisson du 26 mars 2002 (LADB), entrée en vigueur le 1er janvier 2003 en remplacement de la loi homonyme du 11 décembre 1984 (aLADB).
L'art. 60 al. 1 LADB a la teneur suivante:
Art. 60 - Retrait de licence ou d’autorisation et fermeture
Le département retire la licence ou l’autorisation simple au sens de l’article 4 et ordonne la fermeture d’un établissement lorsque
a) l’ordre public l’exige;
b) les locaux, les installations ou les autres conditions d’exploitation ne répondent plus aux conditions de l’octroi de la licence ou de l’autorisation simple;
c) les émoluments cantonaux ou communaux liés à la licence ou à l’autorisation simple ne sont pas acquittés dans le délai fixé par le règlement d’exécution;
d) les contributions aux assurances sociales que l’exploitant est également tenu de payer n’ont pas été acquittées dans un délai raisonnable.
Cette disposition réunit les différents motifs de retrait et de fermeture énoncés précédemment par diverses disposition de la aLADB (BGC janvier-mars 2002 p. 7769). C'est en l'occurrence la lettre a) de cette disposition qui entre seule en considération. On notera que le texte proposé par le Conseil d'Etat prévoyait le retrait et la fermeture "lorsque la moralité ou l'ordre publics l'exigent" mais que la commission parlementaire a "supprimé la moralité" en considérant qu'il s'agissait plutôt d'une condition personnelle relative à l'exploitant (BGC précité p. 7815). Peu importe la portée de cet amendement car le trafic de stupéfiant invoqué en l'espèce constitue de toute manière un trouble de l'ordre public.
On notera aussi que même si le chapitre de la LADB consacré aux mesures administratives ne prévoit de mesures moins incisives que le retrait ou la fermeture (l'art. 62 prévoit toutefois la possibilité d'un avertissement "en cas d'infractions de peu de gravité"), le législateur semble avoir envisagé sans autres le retrait temporaire sous la forme d'une réduction de l'horaire d'exploitation et avoir considéré, sur la base d'assurances du chef de service concerné, qu'il s'agissait d'une modification des "modalités de la patente" (BGC précité, même endroit). On peut aussi considérer que cette solution s'impose, le cas échéant, en raison du principe de la proportionnalité.
2. Il convient à titre préalable de cerner l'objet du recours car la situation a évolué en cours de procédure.
a) La décision attaquée, rendue le 25 février 2003 par la Police cantonale du commerce, ordonne le retrait de l'autorisation provisoire délivrée le 12 décembre 2002 à Amaya Rodriguez, valable jusqu'au 30 juin 2003, et la fermeture immédiate de l'établissement litigieux. Toutefois, la réouverture a été autorisée par décision provisionnelle du 8 mai 2003 (à différentes conditions, dont la fermeture à 16 heures, heure à parti de laquelle s'installaient les trafiquants selon les constatations concordantes des parties). L'autorité intimée, interpellée à la fin de l'audience, ne conclut pas à la confirmation de sa décision de fermeture totale, tout en précisant que l'ouverture jusqu'à minuit ne devrait intervenir qu'aux conditions énoncées dans sa lettre du 2 mai 2003 (retranscrite dans la décision du juge instructeur du 8 mai 2003 citée plus haut), surtout pour ce qui concerne la présence d'un portier à l'entrée, qui paraît nécessaire pendant une période initiale de plusieurs mois de l'avis de la Police communale du commerce. Aucune décision n'a cependant été formellement prise dans ce sens, de sorte que l'objet du litige réside finalement dans la situation résultant de la décision incidente du 8 mai 2003 que l'autorité intimée est censée faire sienne puisque après avoir déclaré s'en remettre à justice par lettre du 7 mai 2003, elle a exposé le 25 juin 2003 qu'elle était d'avis de permettre l'exploitation, aux conditions fixées dans la décision du 8 mai 2003, jusqu'à la fin de l'été (soit jusqu'au 30 septembre 2003).
Les recourants ayant demandé la reprise de cause (celle-ci aurait pu rester suspendue jusqu'à l'échéance évoquée ci-dessus), c'est à déterminer le bien-fondé de cette dernière position de l'autorité intimée, quand bien même elle présente un certain caractère provisionnel, que doit s'attacher le présent arrêt. Il n'y pas lieu d'attendre que la Section des recours statue sur le recours incident car elle paraît considérer que celui-ci n'aurait plus d'objet. Il convient donc de rendre un arrêt qui mette fin à la procédure en l'état car il n'appartient pas au Tribunal administratif d'organiser dans la durée, à coups de décisions provisionnelles, la réouverture de l'établissement litigieux.
b) Les conclusions des recourants, d'après leur recours du 14 mars 2003, tendent à l'annulation de la décision de la Police cantonale du commerce du 25 février 2003 et à la réouverture de l'établissement, cas échéant sous conditions. Dans leurs requêtes des 17, 24 et 30 juillet 2003, les recourants demandent la réouverture de 7 heures jusqu'à 24 heures, précisant qu'ils engageront alors une personne (le candidat qu'ils ont en vue est un homme à la carrure imposante d'après ce qui a été précisé en audience) pour renforcer l'effectif du personnel. Ils ont en revanche déclaré financièrement impossible l'engagement d'un portier auprès d'une entreprise de sécurité et contesté que l'autorité puisse leur imposer des tâches appartenant à la police.
c) Se pose dès lors la question de savoir si la réouverture de l'établissement devrait être ordonnée à la condition, énoncée dans la lettre de l'autorité intimée du 2 mai 2003, de l'engagement comme portier d'un professionnel travaillant dans une entreprise de sécurité agréée par la Police cantonale.
Sur ce point, la Police communale du commerce, interpellée en audience sur les rapports entre les tâches de la police et les devoirs des tenanciers en matière de stupéfiants, ainsi que sur la base légale d'une telle exigence, s'est référée à l'art. 53 al. 2 LADB ainsi qu'au règlement municipal qu'elle a versé au dossier après l'audience.
L'art. 53 LADB a la teneur suivante:
Art. 53 - Maintien de l’ordre
Les règlements communaux prescrivent les mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les établissements, tous actes de nature à troubler le voisinage ou à porter atteinte à l’ordre ou à la tranquillité publique.
L’exploitation des établissements ne doit pas être de nature à troubler de manière excessive la tranquillité publique. Les titulaires de la licence ou de l’autorisation simple doivent veiller au respect de celle-ci dans l’établissement et à ses abords immédiats.
Fondée sur cette disposition et notamment sur la délégation de l'art. 117 du Règlement général de police de la commune de Lausanne du 27 novembre 2001, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre 2002, la Municipalité de Lausanne a adopté un Règlement municipal sur les établissements du 10 avril 2003, approuvé par le Conseil d'Etat le 30 avril 2003 et entré en vigueur le 1er mai 2003, qui contient notamment la disposition suivante:
Art. 14 - Service d'ordre et de sécurité
La direction de la sécurité publique peut imposer la mise en place d'un service d'ordre et de prévention à l'extérieur de l'établissement avec pour mission notamment:
- d'éviter toute propagation sonore sur la voie publique;
- de sensibiliser les consommateurs à l'entrée comme à la sortie de l'établissement sur la nécessité de respecter le voisinage;
- de solliciter les forces de police en cas d'abus ou d'impossibilité de gérer la situation.
Le personnel garantissant cette mission devra impérativement provenir d'une organisation de sécurité privée reconnue au sens de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité.
On peut se demander si cette dernière disposition, manifestement édictée pour prévenir les bruits de comportement (sur cette notion voir par exemple l'arrêt concernant l'établissement "Side Walk" à Lausanne, AC 2001/0011 du 18 décembre 2001, consid. 3), permet à l'autorité communale d'imposer la présence d'un portier destiné non pas à prévenir les bruits de comportement mais à surveiller la présence de trafiquants de stupéfiants. Peu importe cependant car le tribunal juge qu'en l'espèce, une telle obligation constituerait une charge disproportionnée pour l'établissement litigieux. En effet, d'après les chiffres les plus bas évoqués en audience, fournis par l'un des inspecteurs de la police communale du commerce sur la base de l'expérience de son activité antérieure dans ce domaine, il s'agirait, à raison de 8 heures par jour, et 6 jours par semaine, d'une dépense mensuelle de l'ordre de 8'000 à 9'000 francs (les recourants ont fait état de chiffres plus élevés encore). Pour un établissement de la taille de celui des recourants, dont le chiffre d'affaire mensuel atteignait dans les 40'000 francs avant la décision attaquée (un peu moins si l'on s'en réfère aux pièces produites), il s'agirait d'une charge insupportable économiquement. L'autorité cantonale intimée avait d'ailleurs elle-même, dans sa décision du 29 avril 2002, renoncé à formuler cette exigence pourtant déjà préconisée à l'époque par la Police communale du commerce.
3. La décision de fermeture rendue le 25 février 2003 par la Police cantonale du commerce est motivée principalement par le fait "que Mme Amaya Rodriguez n'est en réalité pas présente le soir dans son établissement, que les toilettes de l'établissement ne sont pas fermées dès 16 heures, que Mme Amaya Rodriguez n'a pas collaboré avec la Police de Lausanne et qu'enfin elle n'a pas établi d'interdiction dans son établissement".
C'est principalement sur la question de la collaboration avec la police qu'a porté l'instruction. En effet, la présence de la recourante dans l'établissement semble désormais réalisée et l'exigence de la fermeture des toilettes (les trafiquants s'en servent pour s'y soulager de la marchandise qu'ils "portent en eux" comme l'écrit l'autorité intimée: il s'agit d'empêcher que la même personne ne s'y rende constamment dans ce but) n'est pas contestée.
Tant la décision du 29 avril 2002 que l'autorisation délivrée le 13 décembre 2002, retirée par la décision attaquée du 25 février 2003, imposait effectivement aux recourants de "collaborer étroitement avec le corps de police en cas de problèmes". L'instruction en audience a montré que les parties percevaient cette exigence de manière divergente. Il faut bien admettre qu'ainsi formulée, elle n'est pas particulièrement claire et qu'on peut se demander ce que l'autorité en attendait dès lors qu'au vu du dossier, l'établissement était déjà surveillé par la police (par la Brigade des stupéfiants en mai-juin 2002, lettre F de l'état de fait, et par la police du commerce en août et octobre 2002, et janvier 2003, lettre H de l'état de fait) sans que des interventions de police aient suivi les constatations faites. Certes, le Tribunal a jugé dans le cas du Baobab (GE 2000/0063 du 5 septembre 2000) que l'ordre de fermer un établissement investi par des trafiquants de stupéfiants est, même sans faute du tenancier qui s'avère cependant incapable de reprendre la situation en mains, conforme au principe de la proportionnalité, mais on peut se demander si cet arrêt élucide de manière complète les rapports entre les obligations du tenancier et les devoirs de la police en matière de trafic de stupéfiants. Cette question peut cependant être laissée ouverte en l'espèce car d'après les précisions fournies en audience par les représentants de la police communale du commerce, les recourants avaient été renseignés verbalement de manière plus complète sur la collaboration attendue d'eux. Il s'agissait en somme de signaler à la police la présence de personnes suspectes dans l'établissement. L'un des inspecteurs de la Police communale du commerce leur avait proposé de se charger de transmettre leurs messages à la Brigade des stupéfiants et il leur avait même fourni un numéro de téléphone atteignable jour et nuit à cet effet.
Les recourants se défendent en objectant que dans les cas où ils ont appelé la police, celle-ci ne leur a guère fourni d'aide, notamment lorsque la recourante avait été prise à partie par un client agressif qui a pu disparaître tandis que les policiers relevaient les coordonnées de la recourante. Lors d'un autre appel, il leur a même été répondu (selon les déclarations en audience des recourants) que la police ne pouvait pas s'occuper constamment du Byblos.
Le Tribunal a pu constater sur ce point que les recourants invoquent les appels qu'ils ont fait à Police-secours notamment lors de bagarres alors que la Police communale du commerce entendait obtenir qu'ils signalent la présence de personnes suspectes de trafic de stupéfiants en s'adressant soit à la Brigade des stupéfiants, soit à la Police du commerce. Le Tribunal considère à cet égard qu'il n'y a pas lieu de mettre en doute les déclarations de l'autorité communale, qui précise avoir fait de grands efforts pour amener les recourants à collaborer avec la police ou solliciter son aide pour lutter contre le trafic. Dans ces conditions, on ne peut pas considérer que les recourants auraient été victimes d'un malentendu. Ils ne contestent d'ailleurs pas le contenu du rapport de la police du commerce qui rapporte que la recourante, le 15 octobre 2002, "nous a assuré de son intention de collaborer étroitement avec la police, en nous prévenant si des problèmes, notamment de drogues, devaient se reproduire." Force est ainsi de constater que les recourants n'ont pas donné suite à l'exigence de collaboration que l'autorité intimée avait formulée dans ses décisions des 29 avril et 12 décembre 2002. Dans ces conditions, la décision du 25 février 2003 ordonnant la fermeture de l'établissement échappe à la critique. De même, en s'opposant en l'état à une réouverture plus large que celle qu'a autorisée la décision incidente du 8 mai 2003, et en déclarant permettre l'exploitation jusqu'à la fin de l'été (soit jusqu'au 30 septembre 2003) aux conditions fixées dans la décision du 8 mai 2003, l'autorité n'abuse pas de son pouvoir d'appréciation.
Il convient néanmoins d'annuler formellement la décision attaquée du 25 février 2003 car elle prononce une fermeture totale qui ne correspond plus au dernier état des conclusions prises par l'autorité intimée, qui admet une ouverture limitée dans le temps. De plus, l'autorisation que retirait la décision attaquée du 25 février 2003 était de toute manière échue au 30 juin 2003 si bien qu'il incombera à l'autorité intimée de rendre une nouvelle décision destinée à remplacer la situation instaurée par la décision provisionnelle du 8 mai 2003. Il y aura lieu, de plus, de clarifier la situation car il semble que la décision du 8 mai 2003 ait engendré quelques incertitudes parce qu'elle imposait les conditions d'exploitation préconisées par l'autorité intimée, mais seulement "dans la mesure où celles-ci conservent un sens". Il n'y a pas lieu de préjuger ici des dispositions qui pourront être prises par l'autorité, qui devra tenir compte de tous les (éventuellement nouveaux) éléments pertinents car finalement, comme on l'a vu plus haut, il n'appartient pas au Tribunal administratif d'organiser par avance la réouverture de l'établissement litigieux.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 25 février 2003 par la Police cantonale du commerce est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour que, en remplacement de la décision incidente du 8 mai 2003 qui restera en vigueur dans l'intervalle, elle rende une nouvelle décision.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas accordé de dépens.
Lausanne, le 18 août 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué par écrit aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il leur est également transmis par télécopie de ce jour.