CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 19 mars 2003
sur le recours formé par X.________, ********
contre
la "décision" du 15 janvier 2003 du Bureau de l'assistance judiciaire (ci-après : le Bureau), relative aux modalités de remboursement de l'assistance judiciaire qui lui a été accordée dans le cadre d'un procès en divorce.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________-Y.________ a ouvert action en divorce contre son époux ******** en 1992.
B. Le 27 juillet 1993, le Bureau lui a accordé, au titre de l'assistance judiciaire, l'avance d'une partie des frais d'une expertise notariale à concurrence de 4'400 fr.; cette aide lui était accordée sous réserve de restitution par mensualités de 200 fr. dès la fin du procès. Le 1er novembre suivant, le Bureau lui a encore accordé l'assistance judiciaire, en ce sens que celle-ci devait bénéficier dès lors d'un défenseur d'office dans la cause en divorce précitée; l'exigence de restitution de l'avance a été renouvelée à cette occasion. Par la suite, le Bureau a rendu des décisions complémentaires, s'agissant notamment des frais relatifs à des compléments d'expertise; ces décisions étaient assorties à nouveau de la condition de restitution évoquée plus haut.
C. a) Le Tribunal d'arrondissement de Lausanne a prononcé le divorce des époux X.________ par jugement du 17 juin 2002; ce dernier fixe les frais de justice dus par X.________ à 15'233 fr. 45.
b) Cependant, le même tribunal a arrêté, le 8 août 2002, la liste des frais dus à l'Etat de Vaud pour les opérations du tribunal. Elles se décompose ainsi, en résumé :
Emoluments et débours fr. 14'903,45
Indemnité d'office, allouée au défenseur de l'intéressée fr. 16'866,30
Total fr. 31'769,75
D. a) Suite au jugement précité, le Bureau a examiné les modalités de remboursement de l'aide accordée à l'intéressée; il lui a demandé à cet effet, par lettre du 24 juillet 2002, de présenter un budget ainsi que diverses pièces, de manière à cerner sa situation financière. On note ainsi, au nombre des revenus annoncés, un salaire net de 3'784 fr. 10 par mois, ainsi qu'une rente AI de 536 fr. par mois. Sur cette base, le Bureau a fixé la contribution mensuelle à 100 fr. par mois dès août 2002. Peu après toutefois, X.________ a appris que la rente AI complémentaire était supprimée ensuite du divorce; elle s'est donc adressée au Bureau, par lettre du 28 août suivant pour lui demander un réexamen du montant de la contribution mensuelle. Le Bureau, dans sa lettre du 4 septembre 2002 a maintenu cette contribution sans changement. X.________ est revenue à la charge par lettre du 23 septembre suivant, en demandant également si un recours était ouvert s'agissant des modalités de remboursement de l'assistance judiciaire. N'ayant pas obtenu de réponse, elle a réécrit les 11 décembre 2002 et 8 janvier 2003.
b) L'intéressée avait adressé copie de ce dernier courrier au président du Tribunal cantonal; celui-ci lui a répondu par lettre du 17 janvier 2003, en précisant qu'il n'y avait pas de recours au Tribunal cantonal contre la décision du Bureau de l'assistance judiciaire fixant le montant mensuel des remboursements; il suggère de demander au Bureau une nouvelle décision, au vu de la modification de sa situation financière et il ajoute :
"Cette décision pourrait alors, suivant les cas, faire l'objet d'un éventuel recours auprès du Tribunal administratif."
c) Par lettre du 15 janvier 2003, le Bureau n'a pas réexaminé à la baisse le montant de la contribution mensuelle nécessaire au remboursement de l'aide; on pourrait même en inférer que la mensualité a été augmentée à 200 fr. A l'instar des courriers précédents relatifs à cette question, cette correspondance ne comporte pas d'indication relative aux voie et délai de recours.
d) Néanmoins, par lettre du 27 janvier 2003, X.________ a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre cette "décision". Dans sa réponse du 10 février 2003, le Bureau estime ne pas avoir rendu de décision sur la question litigieuse, ce qui exclut la voie du recours au Tribunal administratif; il fait valoir également que les décisions du Bureau seraient définitives.
La recourante a complété ses moyens dans une correspondance du 1er mars 2003.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. premier de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), cette loi régit l'organisation des autorités et la procédure applicable aux recours interjetés contre les décisions administratives (al. 1); selon son alinéa 2, les actions d'ordre patrimonial intentées pour (ou contre) une collectivité de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi (al. 3); cette disposition en donne quelques exemples, soit notamment les actions en dommages-intérêts ou les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (lit. a et c). L'art. premier al. 3 précité a, il est vrai, été modifié par la novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur le 5 février 2003 (à la suite de sa publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 4 février 2003); la nouvelle teneur de cette disposition ne comporte plus de liste exemplative, mais maintient la solution consistant à exclure la compétence du Tribunal administratif en matière d'actions d'ordre patrimonial pour une collectivité publique (voir le texte de la novelle publié à la FAO du 13 décembre 2002).
De toute manière, la question de la compétence du tribunal pour connaître de la présente cause aurait dû être tranchée sur la base du droit en vigueur lors du dépôt du recours (le 27 janvier 2003), soit en application de l'ancien droit.
b) L'action en répétition de l'indu ou, plus généralement, l'action en restitution de prestations versées par l'Etat à un administré entre dans la notion d'action d'ordre patrimonial; on pourrait dès lors en déduire que la compétence du Tribunal administratif doit être écartée, en application de la règle précitée. Cependant, le droit positif prévoit fréquemment que ce type de question peut faire l'objet de décisions, au sens de l'art. 29 LJPA. La loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après : LPAS) en offre au demeurant un bon exemple. Auparavant, en effet, la loi prévoyait que le remboursement des prestations d'aide sociale, respectivement des avances sur pensions alimentaires indûment perçues devait être réclamé par la voie d'une action devant le juge civil; dans une novelle du 5 novembre 1996, l'art. 26 de cette loi a été modifié de manière à permettre au département compétent de réclamer une telle restitution par voie de décision (voir à ce sujet, à titre d'exemple, TA, arrêt du 6 février 1995, PS 93/0097 et du 15 février 1996, PS 94/0342).
c) On rappelle ici une formule du Tribunal fédéral : "une base légale est requise pour toute procédure dans laquelle sont prises des décisions juridiquement obligatoires, que ce soit dans le domaine de la législation, de la juridiction ou de l'administration" (ATF 104 Ia 226, spécialement p. 232). En d'autres termes, ce n'est que par le biais de la loi qu'une autorité peut se voir conférer le pouvoir de statuer, par voie de décision, de manière unilatérale sur les droits et obligations des administrés, étant précisé que la décision administrative donne à l'autorité un privilège au niveau de son exécution (par exemple le privilège du préalable : voir à ce propos art. 76 LVLP; sur ce point, voir Pierre Moor, Droit administratif II 128). Concrètement, en présence d'une décision administrative définitive et exécutoire, la collectivité poursuivante bénéficiera alors d'un titre de mainlevée définitive. Au contraire, tel ne pourra pas être le cas en l'absence d'un pouvoir de décision (sur ces questions, voir notamment l'ATF du 13 février 1998, rendu en matière d'assistance judiciaire, RDAF 1998, 322 et les références citées).
d) Il convient dès lors, dans la présente cause, de vérifier dans un premier temps si la loi confère au Bureau un pouvoir de décision sur la question litigieuse; dans l'affirmative, on examinera ensuite si l'art. 5 al. 3 de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile (ci-après : LAJ), selon lequel le Bureau statue définitivement, ce qui ferait obstacle à la recevabilité du recours, est ici applicable.
2. a) Selon l'art. 5 LAJ, le Bureau, voire son secr¿ariat, sont les autorités compétentes pour statuer sur la requête d'assistance judiciaire (al. 1); un règlement du Conseil d'Etat précise la procédure et les attributions de ces autorités (voir ce règlement du 3 juin 1988, RSV 2.8 D; selon ce texte, certaines décisions sont prises par le secrétariat du Bureau et sont susceptibles d'une réclamation auprès du Bureau lui-même; les affaires complexes sont traitées directement par le Bureau). Quoi qu'il en soit, selon l'al. 3, le Bureau statue définitivement (al. 3). L'art. 9 LAJ précise l'étendue de l'assistance judiciaire; l'al. 2 de cette disposition indique encore que l'octroi de celle-ci peut être subordonnée au paiement d'une contribution mensuelle aux frais du procès et pour la durée de celui-ci (rien n'est prévu en revanche pour le remboursement de l'aide après le jugement).
Les art. 17 s. posent le principe du droit de l'avocat, désigné comme défenseur d'office, au remboursement de ses débours, ainsi qu'à une indemnité pour ses prestations. L'art. 17a LAJ prévoit que l'indemnité fait l'objet d'une décision du juge, à l'issue de la procédure judiciaire, ou, hors procès, du Bureau; un recours est ouvert contre ces décisions que le président du Tribunal cantonal tranche définitivement.
Selon l'art. 18 LAJ, l'Etat demeure en outre créancier pour ses avances et il peut en récupérer le montant auprès du bénéficiaire devenu solvable (la solvabilité pouvant notamment résulter d'avantages obtenus dans le cadre d'une transaction ou du jugement); cette créance se prescrit par cinq ans dès le jugement définitif ou dès l'acte mettant fin au procès (al. 2). Cette disposition ne fait au surplus aucune référence à l'art. 80 LP, contrairement à l'art. 19 LAJ, qui vise toutefois une hypothèse particulière (soit celle dans laquelle le bénéficiaire obtient dans le cadre du procès l'allocation de dépens : l'Etat peut alors récupérer ses avances directement de la partie condamnée; la liste de frais visée par le secrétariat du Bureau vaut alors titre exécutoire au sens de l'art. 80 LP, contre la partie condamnée aux dépens).
b) L'exposé qui précède permet un premier constat : l'art. 5 LAJ (complété par le règlement) institue un régime de décision s'agissant du sort des requêtes d'assistance judiciaire. Ces décisions peuvent en outre comporter des charges, en ce sens que le bénéficiaire peut être astreint au versement d'une contribution mensuelle durant le procès (art. 9 al. 2 LAJ). En revanche, l'art. 18 ne confère apparemment pas un pouvoir de décision au Bureau (ou au juge) pour arrêter le montant de la créance que le bénéficiaire pourrait, cas échéant, être appelé à rembourser. Pour être plus précis, l'art. 19 LAJ ne paraît conférer au Bureau - implicitement - un pouvoir de décision qu'à l'encontre de la partie adverse du bénéficiaire, condamnée au paiement de dépens (la liste de frais aurait en effet valeur de décision, dans la mesure où celle-ci est qualifiée de titre exécutoire au sens de l'art. 80 LP; on devrait d'ailleurs réserver le respect par le Bureau des règles essentielles de procédure, soit notamment la garantie du droit d'être entendu du destinataire de la décision correspondant à la liste de frais). La rédaction des art. 18 et 19 LAJ, ne permet pas une interprétation extensive de la seconde disposition, impliquant de conférer aussi un pouvoir de décision dans le cadre de l'art. 18 LAJ.
c) Faute de pouvoir de décision, lui permettant de statuer unilatéralement en application de l'art. 18 LAJ, le Bureau est dès lors contraint de réclamer le remboursement de l'aide accordée par la voie ordinaire. En cas d'opposition à un commandement de payer, il ne pourra pas obtenir la mainlevée définitive et devra donc procéder devant le juge civil (v. état de fait de l'ATF 5P 302/2001 du 2 novembre 2001); c'est donc le régime de l'action qui prévaudra, à l'instar de ce que prévoyait l'ancien art. 26 LPAS, avant l'entrée en vigueur de la novelle du 5 novembre 1996. S'agissant par ailleurs de la "décision" attaquée, il faut observer à cet égard qu'il ne s'agit que de l'expression de la position du Bureau (ou de son secrétariat), s'agissant de la créance en question, sans que celle-ci n'ait pour conséquence de fixer des obligations de la débitrice de manière définitive et exécutoire.
Il en découle que, en l'absence d'une décision attaquable, au sens de l'art. 29 LJPA, le recours au Tribunal administratif est irrecevable.
3. On examinera toutefois par surabondance un autre aspect du litige.
a) On se souvient que les décisions successives d'octroi de l'assistance judiciaire subordonnaient celle-ci au remboursement de l'aide par mensualités de 200 fr. dès le jugement. On peut se demander si cette charge est conforme à l'art. 9 al. 2 LAJ; il est vrai que la recourante ne l'a pas contestée.
b) A supposer que cette manière de faire soit régulière, on devrait alors admettre que la bénéficiaire avait la faculté, compte tenu de l'évolution des circonstances depuis la première décision d'octroi (soit 1993; voire uniquement après la date d'élaboration du budget présenté par la recourante en juillet 2002), d'en demander le réexamen.
Cependant, dans un tel cas, la compétence du Bureau découlerait ici directement de l'art. 5 LAJ, puisqu'elle aurait trait à une modification des modalités d'octroi (antérieures) de l'assistance. Or, l'art. 5 al. 3 prévoit que le Bureau statue définitivement; le recours serait dès lors irrecevable pour un autre motif (on pourrait tout au plus imaginer que la "décision" du secrétariat puisse être contestée par une réclamation auprès du Bureau, notamment s'agissant du refus du premier d'adapter les remboursements mensuels au regard de la nouvelle situation invoquée par la recourante).
4. Les considérants qui précèdent conduisent à la conclusion que la "décision" du 15 janvier 2003 du Bureau n'est pas susceptible de recours au Tribunal administratif. Les frais de la cause, en équité, resteront néanmoins à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas prélevé d'émolument.
Lausanne, le 19 mars 2003/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.