CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 16 décembre 2002
sur le recours interjeté par X.________, représenté par l'avocate Kathrin Gruber, à Vevey
contre
la décision de la Municipalité de Montreux du 7 mai 2002
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Pascal Langone et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a exploité dès 1994 un kiosque de vente de boissons et nourriture sur les quais de Montreux moyennant une autorisation qui lui a été délivrée chaque année par la municipalité.
Par lettre du 27 janvier 1999, tout en lui déclarant qu'elle lui renouvelait pour 1999 l'autorisation d'exploiter, la municipalité l'a informé que son activité ne pourrait pas se poursuivre au-delà de la saison estivale 2001, compte tenu d'un nouveau concept d'aménagement des quais. Cette correspondance ne comportait pas d'indication de la voie de recours.
Par lettre du 25 janvier 2000, notifiée le 3 mars 2000, la municipalité a déclaré à X.________ qu'elle ne renouvelait pas son autorisation pour l'année 2000, pour différents motifs tenant à son mode d'exploitation. Cette correspondance faisait figurer l'indication de la voie de recours.
X.________ a recouru contre cette décision au Tribunal administratif par acte reçu par celui-ci le 14 mars 2000. Cette procédure a pris fin lorsque, par lettre du 10 avril 2000, la municipalité a accordé au recourant une autorisation pour l'année 2000. La correspondance précitée, qui ne comportait pas l'indication de la voie de recours, contenait le passage suivant :
"(...)
A toutes fins utiles, nous vous rappelons que, conformément à ce qui vous a déjà été indiqué dans notre correspondance du 27 janvier 1999, votre activité de vente sur les quais ne pourra pas se poursuivre au-delà de la saison estivale 2001, la Municipalité ayant décidé d'un nouveau concept d'aménagement des quais.
(...)."
Par lettre du 21 février 2001, la municipalité a déclaré à X.________ qu'elle reconduisait l'autorisation d'exploiter pour 2001, tout en l'informant à nouveau que son activité ne pourrait pas se poursuivre ultérieurement. Cette correspondance n'indiquait pas la voie de recours.
Par lettre du 6 novembre 2001, la municipalité a invité X.________ à enlever son kiosque dans un délai au 30 novembre 2001, tout en lui signalant que le service des travaux pouvait lui fournir des renseignements complémentaires.
Par lettre datée du 12 octobre 2001, adressée à la Commune de Montreux, Service des travaux, "à l'intention de M. Barro", correspondance reçue le 19 novembre 2001, X.________ a déclaré ce qui suit :
"Suite à mon appel téléphonique, vous m'avez indiqué de vous écrire. Gérant déjà depuis des années le kiosque le long du quai il semble que vous envisagez des changements à ce sujet.
Or j'aimerais pouvoir continuer de le gérer à l'avenir à la même place, surtout et particulièrement pendant le Festival de jazz.
(...)".
Par lettre du 22 novembre 2001, le municipal Doriot a accusé réception de la lettre d'X.________ du 12 novembre (recte octobre) précédent et lui a déclaré qu'il ne donnait pas une suite positive à sa demande.
Par lettre du 7 février 2002, la municipalité a fixé à X.________ un ultime délai au 28 février 2002 pour enlever son kiosque en lui annonçant qu'à défaut, elle procéderait à cette opération à ses frais.
Par lettre du 26 mars 2002, X.________ s'est adressé au municipal Doriot pour solliciter "une nouvelle concession". On en extrait le passage suivant :
"(...)
La saison commençant bientôt pourriez-vous faire une exception pour cette saison et revoir la situation pour l'an prochain."
Par lettre du 5 avril 2002, la municipalité a déclaré à X.________ qu'elle ferait procéder à l'enlèvement du kiosque "d'ici au 26 avril 2002". Cette correspondance comprenait l'indication de la voie de recours au Tribunal administratif.
Par lettre du 22 avril 2002, la municipalité a confirmé à l'intéressé qu'elle s'en tenait à la "résiliation" de son autorisation et lui a confirmé le délai d'enlèvement fixé au 26 avril 2002.
Par lettre du 29 avril 2002, X.________ a déclaré notamment ce qui suit à la municipalité :
"Pour faire suite à votre courrier du 22 avril dernier, reçu le 24 avril, je me permets de solliciter auprès de votre Autorité la prolongation de l'exploitation de mon kiosque jusqu'à la fin du Festival de Jazz 2002, soit pour 3 mois; à la fin de cette manifestation, je procéderai à l'enlèvement de mon kiosque.
Ayant eu des contacts avec d'autres exploitants de kiosque, j'ai appris que vous aviez déjà accordé ce genre de prolongation."
Par lettre du 7 mai 2002, la municipalité a refusé de faire droit à la demande de prolongation susmentionnée. Cette correspondance n'indiquait pas la voie de recours.
B. X.________ a saisi le Tribunal administratif par acte du 17 mai 2002, dont la teneur est la suivante :
"(...)
Je recours contre la décision de la commune de Montreux du 7 mai 2002, relative à l'enlèvement de mon kiosque sur les quais de Montreux.
En effet, d'autres autorisations ont été accordée à des tiers dans des situations semblables à la mienne.
J'invoque dès lors la violation du principe de la proportionnalité et de l'égalité de traitement.
En effet, je suis là depuis plusieurs années. Ma situation financière est précaire. Je souhaite au moins rester jusqu'à la fin du festival de Jazz.
Je requiers l'effet suspensif
à la décision attaquée.
Je demande aussi l'assistance judiciaire et je joins mon budget. Je demande à être dispensé des frais. Le recours tend à l'annulation de la décision d'enlèvement, subsidiairement à sa réforme, en ce sens que je puisse rester jusqu'à la fin du Festival de Jazz.
Si l'effet suspensif n'est pas accordé, je serais privé de tous mes droits.
Je joins les pièces du dossier.
(...)".
Dans sa réponse du 3 juin 2002, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Les parties se sont encore exprimées par écrit à deux reprises. Leurs moyens seront repris ci-dessous dans la mesure utile. Le Tribunal administratif a statué sans audience.
Considérant en droit:
1. Chaque année dès 1999, le recourant s'est vu signifier par lettre de l'autorité intimée qu'aucune autorisation d'exploiter un kiosque sur les quais de Montreux ne lui serait délivrée en 2002. Cette décision négative lui a été confirmée par lettres des 21 février et 6 novembre 2001. Aucune de ces correspondances ne comportait l'indication d'une voie de recours.
On peut dès lors se demander si, titulaire d'une autorisation annuelle, le recourant pouvait attendre la fin de la saison d'exploitation 2001 pour s'en prendre au refus municipal ou s'il devait réagir en 1999 déjà. On peut également se demander si sa lettre reçue le 19 novembre 2001 par le Service des travaux manifestait qu'il contestait ledit refus par un recours, alors même qu'il se bornait à y émettre un voeu sans formuler de contestation. Ces questions peuvent toutefois demeurer indécises vu la portée particulière que le recourant a donné par la suite à ses prétentions.
En effet, après avoir sollicité de la Commune de Montreux une "nouvelle concession" par lettre du 26 mars 2002, il a clairement déclaré par lettre du 29 avril suivant qu'il ne demandait une prolongation de son exploitation que pour trois mois, à savoir jusqu'à la fin du Festival de jazz, après quoi il procéderait à l'enlèvement du kiosque litigieux. Il a ainsi révélé qu'il ne se plaçait pas ou plus sur le terrain d'une contestation de principe de la décision de la municipalité de ne pas lui accorder une nouvelle autorisation annuelle mais sur celui d'une demande de prolongation limitée dans le temps. Dirigé contre le refus d'accorder une telle prolongation, communiqué par lettre de la municipalité du 7 mai 2002, le recours du 17 mai 2002 n'a pu porter dans la compétence du Tribunal administratif que cet objet circonscrit et non pas celui qui aurait concerné l'octroi d'une autorisation d'exploiter pour l'entier de l'année 2002; seul en effet le régime juridique fixé par la décision en cause rentre dans la compétence de l'autorité de recours (Moor, Droit administratif, vol. II n. 5.7.4.2 et les renvois). Partant, ce recours est devenu sans objet par l'écoulement du temps dès après la fin du Festival de jazz, à savoir à tout le moins à la fin du mois de juillet 2002. Par ce constat, le recourant se trouve débouté de ses conclusions tendant à l'octroi d'une autorisation de plus longue durée.
2. Lorsque, comme dans le cas où le litige prend fin en raison du seul écoulement du temps, des circonstances ne permettent pas d'imputer à l'une ou l'autre des parties un comportement équivalant à un désistement ou un acquiescement, la répartition des frais et dépens doit dépendre, sur la base d'un examen sommaire du dossier, de l'issue probable du litige avant que le recours ne devienne sans objet (v. Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechts-pflege, 1986, ch. 253, p. 144). S'il n'est pas en mesure de supputer les chances de succès sur la base d'un examen sommaire du dossier, le juge appliquera le principe général du droit de procédure, selon lequel, il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez qui résident les motifs pour lesquels elle a pris fin de la sorte (ATF 118 Ia 494/495 consid. 4a).
En l'espèce, il n'est guère possible d'examiner sommairement les éléments de fait sur lesquels le recourant fondait sa demande d'une prolongation de son autorisation d'exploiter; sont en effet en jeu les situations particulières d'autres exploitants de commerces situés sur les quais de Montreux et l'évolution de la position de la municipalité à leur égard. En application du principe de procédure susmentionné, il faut donc considérer que le recourant, qui a provoqué la procédure, devrait normalement supporter les frais et dépens. Des motifs d'équité doivent toutefois conduire à une autre solution, ainsi que le permet l'art. 55 al. 3 LJPA. S'agissant des frais de justice, la situation financière du recourant justifie qu'il en soit dispensé. S'agissant des dépens, auxquels l'autorité intimée aurait en principe droit, ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, on retiendra d'une part qu'ils pénaliseraient le recourant d'une manière excessive au vu de sa situation précitée, d'autre part que la naissance du procès peut être recherchée en partie dans le fait que l'autorité intimée n'a pas donné suite aux diverses menaces d'exécution par substitution qu'elle avait adressées au recourant; il ne sera dès lors pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours formé par X.________ contre la décision rendue le 7 mai 2002 par la Municipalité de Montreux est déclaré sans objet.
II. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 décembre 2002/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.