CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 1er mai 2002
sur le recours interjeté par Raphaël BOSCHUNG, Chemin Bussard, 1630 Bulle
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 15 janvier 2002 lui refusant un emplacement pour un manège pour enfants "Le Truc" durant la Fête foraine de printemps 2002 à Bellerive.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La place de Bellerive, à Lausanne, appartient au domaine public cantonal. Elle est englobée dans le périmètre de la concession de grève 132.G.38 délivrée par le Conseil d'Etat à la Commune de Lausanne le 14 juillet 1959. L'art. 4 de ce document précise que la parcelle est concédée à la Commune de Lausanne pour être aménagée en faveur du public, avec interdiction de bâtir, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 13. Selon l'art. 14 al. 2 de la concession précitée, la commune peut également percevoir des locations pour les restaurants, buvettes, plages, centres sportifs, dépôts de sable et gravier, chantiers de la Compagnie générale de navigation, ces locations et leurs tarifs devant être approuvés par le Conseil d'Etat.
B. Depuis de nombreuses années, une fête foraine est organisée chaque printemps sur la place de Bellerive. La Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) a fixé les règles de participation dans un document intitulé "Conditions de participation fixées pour la Fête foraine de printemps sur la place de Bellerive" (ci-après : les conditions de participation). Ces conditions ont été reconduites d'année en année et la municipalité s'y réfère pour l'octroi des autorisations. C'est ainsi que, en fonction de la place disponible, 88 autorisations ont été délivrées en 2001, contre 90 en 2000, 90 également en 1999, 89 en 1998, 92 en 1997.
C. Le recourant est propriétaire d'une installation foraine dénommée "Le Truc" (télé-combat), qui est un manège-avions d'un diamètre de 18 m. Après avoir déposé, sans succès, plusieurs demandes de participation à la Fête foraine de printemps, le recourant a renoncé en 1998 et en 1999, ce qui a eu pour effet de le faire sortir de la liste d'attente. En 2000, il a tenté d'obtenir une autorisation pour son manège "Le Truc" mais s'est heurté à un refus, avec réinscription en liste d'attente (un recours dirigé contre ce refus a finalement été retiré).
Le 29 septembre 2001, il a déposé une demande d'inscription en vue d'une participation à la Fête foraine de printemps 2002. Cette requête a été écartée par décision du 15 janvier 2002, contre laquelle est dirigé le présent recours, déposé le 1er février 2002. La municipalité s'est déterminée en date du 6 mars 2002, concluant au rejet du pourvoi. Les moyens des parties seront examinés ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, qui a un intérêt actuel et pratique à en obtenir la modification, le recours est recevable en la forme. En substance, le recourant conteste la motivation de la décision attaquée (le manque de place disponible pour une installation de grandes dimensions) en relevant que plusieurs emplacement devraient être libérés en raison de circonstances diverses (décès, séquestration d'un manège, absence de deux participants habituels à cause de EXPO 02) et insiste sur le fait qu'il devrait disposer d'une priorité en sa qualité de romand.
2. L'installation d'un métier de forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru de celui-ci (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. p.620; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun peut être soumis à autorisation, notamment lorsqu'il entrave l'usage commun par des tiers ou implique un usage accru valablement autorisé pour des tiers (B. Knapp, op. cit. p.619). Selon une jurisprudence constante jusqu'en 1975, le Tribunal fédéral a considéré que celui qui faisait un usage accru du domaine public à des fins commerciales ne pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie (art. 31 aCst, art. 27 nCst.), cette disposition constitutionnelle ne donnant aucun droit à une telle utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973 I 196; ATF 73 I 209, JT 1948 I 123; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Puis la Haute Cour a réexaminé la question et a admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du domaine public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le but du domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199; ATF 101 Ia 473, JT 1977 I 379). Il en résulte que le régime d'autorisation d'usage accru du domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des libertés publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou normal de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620).
La jurisprudence n'exige pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle, même si elle considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation soient fixées par des règles de droit, afin d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité des décisions (ATF 121 I 279, JT 1997 I 264, ATF 119 Ia 445, JT 1995 I 313). L'autorité doit toutefois agir selon des critères objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). Relèvent de la politique économique les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. A l'inverse, des motifs de police tel que notamment la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT 1987 I 37 et réf. cit.). Le refus d'autorisation doit en outre respecter les principes généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
3. En l'occurrence, des conditions de participation ont été édictées par la municipalité sur la base de l'art. 14 al. 2 de la concession de grève 132.G.138 qui confère à la Commune de Lausanne la possibilité d'organiser des locations pour l'utilisation de la parcelle en cause. Dans deux arrêts de 1998, le Tribunal administratif a considéré, en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la notion de base légale (ATF 121 I 279, JT 1997 I 264, ATF 119 Ia 445, JT 1995 I 313), que "dès lors qu'une base légale formelle n'est pas nécessaire, une circulaire administrative censée assurer une pratique uniforme pouvant être admise, les conditions de participation approuvées par la municipalité apparaissent de toute manière comme une document de travail susceptible de fournir un base suffisante" (arrêts TA, GE 98/0042 du 4 mai 1998 et GE 98/0045 du 5 mai 1998 et les références citées). Ainsi, la décision attaquée, qui repose sur les chiffres 10.2 et 19.3 des conditions de participation, n'est pas dépourvue de base légale.
4. S'agissant de la condition relative à l'intérêt public, il y a lieu de préciser que ce dernier doit être prépondérant. Une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie n'est dès lors conforme à la Constitution que lorsque l'intérêt qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts privés qui lui sont contraires, étant donné que ce n'est pas la nature de l'intérêt public, mais son importance qui détermine principalement la légitimité de l'atteinte. "Plus grave est l'atteinte portée à la concurrence, plus rigoureuse seront les exigences auxquelles doit satisfaire l'intérêt protégé par cette restriction" (J. - F. Aubert, Commentaire de la Constitution fédérale suisse, t. II, ad ancien art. 31, n°206. p.68).
En l'espèce, les intérêts en présence sont, d'une part, la sécurité et l'ordre publics et, d'autre part, l'intérêt privé du recourant à pouvoir exercer son activité de forain. La Fête annuelle de printemps connaît depuis plusieurs années un succès tel que le nombre de demandes d'autorisation d'installer un métier dépasse largement celui des places disponibles. Cette constatation, qui résulte des déterminations - que rien ne permet de mettre en doute - de l'autorité intimée est corroborée par les nombreux arrêts rendus par le tribunal de céans sur cette question (cf. arrêts TA GE 92/0267 du 15 décembre 1992, GE 98/0036 du 4 mai 1998 et GE 98/0045 du 5 mai 1998). En 1992, le Tribunal administratif relevait déjà ce qui suit : "(...) Tel est précisément le cas à Lausanne, à Bellerive, pour la Fête de printemps. Année après année, le nombre de places à disposition est insuffisant et impose à l'autorité d'effectuer un choix en octroyant les autorisations à certains et en les refusant à d'autres" (arrêt TA GE 92/0267 précité). Compte tenu de ce nombre de places limité et des exigences de sécurité qu'implique la présence de manèges, il se justifie pleinement de restreindre en conséquence le nombre d'autorisations et de fixer au surplus des conditions impératives pour l'obtention des dites autorisations. De telles mesures, destinées à sauvegarder la sécurité publique, sont pleinement admissibles (ATF 111 Ia 184, JT 1987 I 35 spéc. cons. 2b p.37 et les références citées). En d'autres termes, l'intérêt public en cause est suffisamment prépondérant pour justifier l'atteinte subie par le recourant à sa liberté du commerce et de l'industrie.
5. L'argumentation du recourant consiste essentiellement à contester la motivation de la décision attaquée, soit le manque de place disponible en affirmant que des emplacements se seraient libérés.
Il résulte des déterminations de l'autorité intimée qu'aucun forain n'a renoncé à son autorisation en 2002 et qu'aucun emplacement n'a pu être remis en jeu. Il est vrai que le bénéficiaire d'une autorisation en 2001 est décédé à la fin de l'année, après avoir fait acte de candidature pour la Fête foraine de printemps 2002. Mais son autorisation a été transférée immédiatement à son fils qui avait repris l'exploitation du manège. La Municipalité de Lausanne admet à cet égard que cette pratique n'est pas conforme à la décision de principe prise en 1998 (pas de transfert d'autorisation au descendant d'un forain décédé si ce descendant n'est pas inscrit en liste d'attente). Elle indique toutefois que cette exception ne sera valable que pour l'année 2002, et que l'intéressé sera remis en liste d'attente pour les fêtes futures. De toute manière, selon l'autorité intimée, l'emplacement n'aurait pas pu être attribué au recourant, puisqu'il est destiné à un manège "tout public" et non pas à un métier pour enfants.
Le tribunal constate que les mesures prises en l'espèce par la Municipalité de Lausanne, aussi critiquables qu'elles puissent être au plan de l'égalité de traitement, n'ont pas causé de tort au recourant. Indépendamment de la question du type de métier différent, les dimensions de son installation n'auraient en effet de toute manière pas permis qu'on lui attribue l'emplacement devenu disponible, celui-ci étant destiné à un métier plus petit (17 m. sur 14 m. 50). A cela s'ajoute qu'une révocation de l'autorisation octroyée à un tiers qui a pris ses dispositions pour participer dès le 8 mai 2002 à la Fête foraine de printemps n'entre plus en ligne de compte, conformément à la jurisprudence relative à la révocation des actes administratifs (ATF 119 Ia 305; RDAF 1992 477).
Pour le surplus, le tribunal peut se référer aux explications circonstanciées fournies par l'autorité intimée dans ses déterminations du 8 mars 2002, et dont il résulte en substance que les diverses modifications intervenues dans les attributions d'emplacements n'ont pas libéré de place pour une installation de dimensions relativement importantes, comme celle du recourant. Ce dernier n'a d'ailleurs pas établi ses allégations à cet égard.
Il est certain que le système mis en place par la commune n'est pas idéal. Il ne saurait toutefois être considéré comme inadmissible dans la mesure où il n'est pas bloqué, mais laisse une place suffisante à l'admission de nouveaux métiers (sur ce point, voir un ATF non publié 2P.189/1998 du 29 mars 1999, consid. 4b). En fait, on ne voit pas comment l'autorité communale pourrait résoudre le problème autrement, dès lors que la surface limitée de l'emplacement de Bellerive impose de faire des choix lorsque les demandes excèdent la place disponible. Cela est particulièrement vrai s'agissant d'un métier de dimensions assez importantes, comme celui que le recourant voudrait exploiter. En fait, seule la libération d'un emplacement adéquat lui permettra un jour de participer à la Fête foraine de printemps. Compte tenu du fait qu'il a été placé en deuxième position sur la liste d'attente des possesseurs de métiers de grandes dimensions, on peut présumer que ce moment ne devrait plus être très éloigné.
6. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée n'est pas contraire à la loi et ne résulte pas d'un abus du pouvoir d'appréciation. Le recours doit dans ces conditions être rejeté. En ce qui concerne toutefois la question des frais, le tribunal relève que le recourant avait quelques raisons de se croire autorisé à agir de par la connaissance qu'il avait du décès du titulaire d'un emplacement, question que l'autorité intimée admet avoir réglé par le biais d'une exception aux règles qu'elle s'est elle-même fixées. Le présent arrêt sera dès lors rendu sans frais (art. 55 al. 3 LJPA), le recourant n'ayant pas droit à des dépens dès lors qu'il n'a pas procédé avec l'aide d'un conseil.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2002/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.