CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 17 décembre 2001
sur le recours interjeté par A.________, domicilié à Y.________,
contre
la décision du 3 octobre 2001 de la Commune de X.________ (refus d'une demande de bourgeoisie).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Dina Charif Feller et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. A.________, ressortissant italien titulaire du permis d'établissement "C" est né en 1972 à X.________, ville où il a été domicilié durant sa scolarité obligatoire primaire et secondaire, durant l'apprentissage au terme duquel il a obtenu un CFC de dessinateur sanitaire en 1991, puis lorsqu'il a suivi les cours au Gymnase de la Cité à Lausanne (1993-1994), au Centre d'enseignement professionnel à Y.________ et enfin lorsqu'il a suivi les cours dispensés par l'Office fédéral du sport (1996-1999), ces derniers ayant été sanctionnés par l'obtention du diplôme HES. M. A.________ a obtenu le brevet d'enseignant au CESSEV de ********, à Z.________, en juillet 2001. Depuis le 1er octobre 1998, A.________ est domicilié à Y.________.
B. M. A.________ a déposé une demande de naturalisation auprès des autorités communales de X.________ et il a été entendu par la Commission permanente de naturalisation, le 8 décembre 1999. Lors de son audition, les questions posées ont porté sur le civisme, l'histoire, la géographie et les connaissances générales.
C. Par décision du 19 mars 2001, l'Office fédéral des étrangers à Berne a octroyé l'autorisation préalable fédérale à M. A.________ et l'a autorisé à demander la naturalisation suisse et vaudoise. La municipalité l'a informé, par courrier du 30 mars 2001, des démarches à accomplir pour que sa demande soit soumise au conseil communal.
D. Dans le préavis no 27/2001 du 15 juin 2001 de la municipalité au conseil communal sur diverses demandes d'admission à la bourgeoisie de la Commune de X.________, il a été proposé d'admettre à la bourgeoisie, sous réserve d'obtention d'un décret de naturalisation vaudoise dans les deux ans, cinq candidats, dont M. A.________ fait partie.
E. Dans son rapport du 20 août 2001 au conseil communal, la commission permanente de naturalisation, chargée d'examiner le préavis no 27/2001 du 15 juin 2001 de la municipalité, mentionne avoir pris connaissance des rapports de police dressés au sujet des candidats et relate les résultats des auditions. Les connaissances de M. A.________ sont qualifiées d'excellentes, s'agissant de la langue française et du civisme, de bonnes, s'agissant des connaissances historiques et géographiques, de même que son intégration sociale, culturelle, scolaire et professionnelle est considérée comme bonne. Le vote de la commission permanente de naturalisation mentionne deux voix positives, trois voix négatives et deux abstentions. En conclusion, la commission propose au conseil communal de décider de faire siennes les conclusions de la municipalité allant dans le sens de l'admission des cinq candidats à la bourgeoisie, sous réserve de l'obtention d'un décret de naturalisation vaudoise dans les deux ans.
F. Lors de la séance du 29 août 2001 du conseil communal, la question des demandes de bourgeoisie a été examinée. Le procès-verbal de séance indique ce qui suit :
"Mme B.________, présidente de la commission de naturalisation, précise qu'il y a une erreur dans les conclusions du rapport. En effet, la première candidature, M. A.________, a été refusée par la commission par 3 non, 2 oui et 2 abstentions. Il faut donc le supprimer desdites conclusions.
La discussion est ouverte.
M. C.________ n'est pas d'accord avec Mme B.________. Le Conseil doit se prononcer sur l'entier des candidatures.
Mme B.________ est tout à fait d'accord avec M. C.________. Elle tenait simplement à préciser la décision de la commission.
M. D.________ est étonné que ce candidat ait été refusé alors qu'il n'a obtenu que des mentions excellentes et bonnes !"
Finalement, le scrutin s'est déroulé et a donné un résultat négatif quant à la demande de bourgeoisie de A.________, refusée par 42 "non" contre 25 "oui" et 12 bulletins blancs, le nombre total des bulletins délivrés et retournés étant de 79, le nombre de bulletins valables s'élevant à 67, d'où la majorité absolue de 34. Les quatre autres candidats ont été admis à recevoir la promesse de bourgeoisie (procès-verbal, no. 8.3 p. 7).
G. Par courrier du 12 septembre 2001, la municipalité a formellement informé l'intéressé du rejet de sa demande, joignant le procès-verbal du scrutin de la séance du conseil communal du 29 août 2001.
Par courrier du même jour, la municipalité a informé le Service de la population et des migrations du refus de promesse de bourgeoisie.
H. En date du 20 septembre 2001, M. A.________ a écrit au président du conseil communal, copie étant adressée à la municipalité, par le syndic et à la commission permanente de naturalisation, par la rapporteuse. Il y fait part de sa profonde blessure de n'avoir pas été admis lors du scrutin et relate que selon lui, diverses critiques peuvent être faites, dès lors que son audition s'est bien déroulée, qu'il a répondu correctement à toutes les questions sauf une ou deux en histoire et géographie - ce qui ne saurait être sanctionné de la sorte -. De plus, ses résultats sont bons eu égard à ceux des autres candidats, dont les appréciations des connaissances ne sont pas meilleures, d'où un préavis et un rapport favorables de la municipalité et de la commission permanente de naturalisation. De même, il déplore que le scrutin se soit déroulé sans débats préalables et qu'il n'ait pas abouti malgré les bons résultats réalisés lors de son audition. Enfin, M. A.________ soulève le fait que selon lui certains conseillers communaux ont eu vent d'une altercation qu'il avait eue avec la secrétaire municipale, ce qui a forgé une image défavorable de sa personne. Il demande en conséquence que toute la lumière soit faite sur cette affaire et que la possibilité lui soit donnée de donner sa version des faits.
En réponse aux lignes précitées, le président du conseil a écrit à M. A.________, le 1er octobre 2001, que le vote concernant le refus de bourgeoisie s'est déroulé conformément au règlement et que dès lors il n'est plus possible de modifier les conclusions du rapport de la commission de naturalisation. Ce courrier mentionne le fait que M. A.________ peut, s'il le souhaite, déposer un recours - uniquement sur la procédure et non sur le fond - auprès du Conseil d'Etat qui peut seul dorénavant statuer sur son cas.
La municipalité a également écrit à l'intéressé, le 3 octobre 2001, pour rappeler les principaux éléments de la procédure, indiquant que le caractère de la décision du 29 août 2001 du conseil communal est irrévocable. En conclusion, il lui a été suggéré de solliciter la bourgeoisie auprès de la Commune de Y.________, lieu de domicile, laquelle a déjà son dossier en possession.
I. Par mémoire du 5 octobre 2001, M. A.________ s'est pourvu contre la décision précitée concluant implicitement à son annulation. Dans ses lignes, le recourant demande quels sont ses droits en matière de refus d'octroi de bourgeoisie, éventuellement sur le plan pénal, dès lors que selon lui, un problème relationnel avec une secrétaire communale est à l'origine de ce vote.
M. A.________ a déposé en temps utile l'avance de frais requise de 500 francs.
J. Le 12 novembre 2001, la municipalité a déposé sa réponse au recours dans laquelle elle requiert l'examen préjudiciel des questions de l'existence d'une voie de recours, de l'objet de celui-ci et de la qualité pour recourir, respectivement auprès du Conseil d'Etat ou du Tribunal administratif, considérant pour sa part qu'il n'y a pas de voie de recours contre le refus de bourgeoisie.
K. Par courrier du 12 octobre 2001, le Service de la population a renoncé à se déterminer.
L. Conformément à l'avis du 14 novembre 2001 du juge instructeur aux parties, le Tribunal administratif a statué préjudiciellement et a rendu le présent arrêt sans autre mesure d'instruction.
Considérant en droit:
1. Conformément à l'art. 6 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le Tribunal administratif doit vérifier d'office sa compétence et, cas échéant, transmettre à l'autorité compétente les causes qui lui échappent. Il y a donc lieu en l'espèce d'examiner si la cause appartient au contentieux attribué par le législateur au tribunal de céans.
2. La municipalité met en doute la compétence du Tribunal administratif. De son point de vue, il n'existe pas de voie de recours en matière de refus de bourgeoisie, quand bien même l'art. 145 LC prévoit que les décisions du conseil général et communal peuvent être déférées auprès du Conseil d'Etat. Cette disposition - qui a pour but un bon fonctionnement des institutions et le respect des procédures en vigueur -, ne trouverait pas application en l'espèce où il est question du droit de fond relatif à l'acquisition de la bourgeoisie. Selon la municipalité, il y a lieu d'inférer, bien au contraire, de l'abrogation de l'art. 48 LDCV - qui prévoyait une voie de recours auprès du Conseil d'Etat contre les décisions des communes et du département - que le législateur a voulu supprimer tout recours en la matière.
3. Selon l'art. 4 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. L'alinéa 2 de cet article dispose qu'il n'y a pas de recours au Tribunal administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal et des commissions de recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l'autorité statue définitivement.
En l'espèce, est applicable la loi du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois (LDCV ; RSV 1.2) qui règle, sous réserve du droit fédéral, les conditions d'acquisition et de perte du droit de cité cantonal et du droit de bourgeoisie (art. 1). Sur le plan communal, le règlement concernant l'acquisition et la perte de la bourgeoisie de la Commune de X.________ a été adopté le 25 avril 1990 (ci-après : le règlement) et est immédiatement entré en vigueur, puis a été modifié le 20 octobre 1999. Le règlement fixe en particulier, sous réserve de la loi fédérale (LN) et de la loi cantonale (LDCV), les conditions d'acquisition et de perte de la bourgeoisie de la Commune de X.________ (art. 1ss) ainsi que la procédure à suivre (art. 6ss). Ainsi, à réception de la requête, la municipalité fait contrôler que les conditions légales sont remplies et que la demande est complète (art. 6), puis elle fait procéder, par la police municipale, à une enquête sur le requérant (art. 7), puis, lorsqu'elle est en possession d'une demande complète et du rapport d'enquête, la municipalité fixe et perçoit l'émolument concernant la demande d'agrégation à la bourgeoisie (art. 8). Ensuite, l'audition du candidat par un représentant de la municipalité et une délégation de la commission permanente de naturalisation est prévue pour vérifier son aptitude à la naturalisation, à la suite de quoi la municipalité se détermine sur la demande (art. 9) et adresse un préavis détaillé, élaboré d'entente avec la commission permanente de naturalisation, avec le dossier complet du candidat, au département cantonal compétent (à savoir le Département des institutions et des relations extérieures ; DIRE) (art. 10), à charge pour ce dernier de se prononcer sur la recevabilité de la demande, d'en informer le candidat, puis de transmettre le dossier à l'autorité fédérale compétente (art. 8 a à 11 a LDCV). Dès l'octroi de l'autorisation fédérale, la municipalité soumet la demande de bourgeoisie au conseil communal, sous forme de préavis (art. 11 du règlement), lequel statue (art. 11 LDCV) avant que la municipalité ne communique le résultat au candidat et au département cantonal (art. 12 du règlement ; art. 11 LDCV).
Dans le cadre de cette procédure, l'art. 48 aLDCV prévoyait que les décisions rendues par les autorités communales et par le département en application de la loi pouvaient faire l'objet d'un recours auprès du Conseil d'Etat (voir, pour la portée pratique de cette voie de recours, Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers, thèse, Lausanne, 1989, ch. 2.6.1ss.). Cette disposition a toutefois été abrogée en 1991, en même temps qu'est entrée en vigueur, le 1er juillet 1991 la LJPA, laquelle a en outre modifié l'art. 145 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC), dont la nouvelle teneur est entrée en vigueur à la même date. Cette dernière disposition prévoit que les décisions prises par un conseil communal ou général peuvent faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat.
Le Tribunal administratif ne saurait suivre l'interprétation faite par la municipalité dans sa réponse au recours, selon laquelle l'abrogation de l'art. 48 aLDCV montrerait que le législateur aurait manifesté, par un silence qualifié de la loi, sa volonté de soustraire l'application de cette loi à tout recours, l'art. 145 LC ne trouvant pas application. Il apparaît au contraire que lors de l'adoption de la loi sur la juridiction et la procédure administratives, en 1989, il a été décidé de fixer les compétences du Tribunal administratif au moyen d'une clause générale contenue à l'art. 4 de la loi, réservant les dispositions contraires contenues dans d'autres lois. Il en est résulté la révision et l'abrogation de très nombreux textes de lois qui prévoyaient une voie de recours au Conseil d'Etat ou auprès de commissions de recours. L'examen des travaux préparatoires de la LJPA confirme la volonté claire du législateur, s'agissant de l'abrogation de l'art. 48 aLDCV et de la révision de l'art. 145 LC : cette disposition contient une règle attributive de compétence formulée en termes généraux, dont la clarté et la portée excluent toute compétence du tribunal de céans lorsqu'il s'agit d'une décision prise par un conseil communal ou général. Une telle intention du législateur résulte du reste expressément des travaux préparatoires selon lesquels la volonté était ainsi manifestée de conserver au gouvernement cantonal certaines attributions juridictionnelles "... lorsque l'aspect politique des problèmes est particulièrement évident (surveillance de l'Etat sur les communes...)" (voir l'exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction administrative, BGC automne 1989 p. 531 ch. 7.4.3).
4. A cela s'ajoute que le contentieux en matière de naturalisation ne se prête pas, ou en tout cas extrêmement mal, à l'exercice juridictionnel auquel se livre un tribunal, dont le contrôle de l'acte attaqué est limité en principe à la légalité (art. 36 LJPA). En l'espèce, l'acte attaqué est un vote de l'organe délibérant communal, qui se présente sous la forme brute et chiffrée du résultat d'un scrutin, sans qu'apparaisse une quelconque motivation (même implicite, par référence au débat) susceptible de faire l'objet d'une contestation et d'un contrôle judiciaire. L'intervention du Tribunal administratif ne pourrait dès lors qu'être extrêmement restreinte, limitée aux questions de procédure (voir par exemple l'arrêt GE 91/0033 du 11 septembre 1992, s'agissant d'une décision attaquée émanant non pas de l'organe délibérant communal, mais de la municipalité). Sous cet aspect, l'intervention du Conseil d'Etat, autorité de surveillance des communes (art. 138 LC) est beaucoup plus logique, parce qu'elle n'est pas restreinte à un contrôle juridictionnel mais permet la mise en oeuvre de moyens plus étendus et aussi plus efficaces (voir par ex. B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. no. 13).
5. En conclusion, point n'est besoin d'interpréter plus avant les art. 4 al. 1 LJPA, 145 LC et 48 aLDCV, dès lors qu'en présence d'une attribution de compétence expresse prévue par la loi en faveur du Conseil d'Etat, le Tribunal administratif doit décliner d'office sa compétence pour transmettre la cause à dite autorité, conformément à l'art. 6 LJPA.
6. Vu l'issue de la procédure, l'arrêt sera rendu sans frais (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif :
I. Décline sa compétence.
II. Transmet la cause au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence.
III. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
gz/Lausanne, le 17 décembre 2001/ff
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.