CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 16 avril 2003
sur le recours interjeté par WWF Suisse, dont le conseil est l'avocat Raphaël Dallèves, à Sion
contre
la décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 8 août 2001.
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Thélin et M. Jean Meyer, assesseurs.
En fait :
A. L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a établi le 28 août 2000 un document intitulé "Concept Lynx Suisse". Comme prévu à l'art. 10 de l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (OChP; RS 922.01; à son alinéa 5 dans sa teneur antérieure au 15 avril 2001 puis à son alinéa 6), ce concept contient des principes régissant notamment la protection, le tir ou la capture du lynx en tant qu'espèce animale protégée. A son chiffre 2.2, on lit qu'une autorisation de tir peut être accordée lorsque tel lynx a dévoré au moins quinze moutons ou chèvres par saison d'estivage dans un périmètre de 5 km, cela malgré certaines mesures préventives. La compétence de décider une intervention particulière est déléguée aux cantons. Sont mises sur pied des commissions intercantonales de surveillance ainsi qu'un groupe de travail "Grands carnassiers" chargé de l'élaboration et de la révision du concept.
B. Par décision du 8 août 2001, le chef du Département de la sécurité et de l'environnement a autorisé le tir d'un lynx dénommé Rodo. L'autorisation était valable jusqu'au terme de la saison d'estivage 2001. Elle pouvait être renouvelée.
Cette décision faisait suite à une proposition formée le 4 août 2001 par la Conservation de la faune sur la base d'un rapport établi le 2 août précédent par le surveillant de la faune Jean-Claude Roch ainsi que d'un appel téléphonique de celui-ci de la même date. Selon les constatations de celui-ci, dix-sept moutons avaient été l'objet d'atteintes sur deux sites du Pays-d'Enhaut distants de quelque 4 km entre le 25 mai et le 2 août 2001. Parmi eux, douze avaient été dévorés, cette action étant attribuée au lynx, soit que le lynx Rodo ait été surpris à une reprise sur sa proie par le surveillant de la faune, soit que certaines victimes présentent des "perforations (et) saignements typiques", soit enfin en raison de "la simultanéité avec d'autres attaques passées de lynx." Trois autres moutons avaient péri en chutant d'une falaise et deux autres avaient également chuté sans que leur cadavre n'ait pu être retrouvé.
L'association WWF Suisse a recouru au Tribunal administratif le 2 octobre 2001 contre cette décision, qui lui avait été notifiée le 12 septembre précédent, en concluant à son annulation.
Dans sa réponse du 14 novembre 2001, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours en tant qu'il était recevable.
C. La Commission intercantonale de surveillance pour la région VI (Nord‑ouest des Alpes), s'est réunie le 12 octobre 2001 et a discuté notamment le cas du lynx Rodo. On extrait ce qui suit du compte rendu de cette séance établie par l'OFEFP :
"(...)
Après en avoir longuement discuté, la Commission intercantonale de la région VI prend les décisions suivantes qui seront valables pour le Nord-ouest des Alpes jusqu'à ce que Concept Lynx Suisse ait été adapté et modifié en conséquence :
1. Critères concernant le tir : pour l'octroi d'une autorisation de tir, seuls seront comptés à l'avenir les moutons directement tués par le lynx. Les moutons blessés, victimes d'une chute ou ayant disparu peuvent, certes, faire l'objet d'une indemnisation dans le sens d'une mesure de faveur, mais ils ne sont pas pris en compte dans le cadre des critères définis.
(...)
5. L'identification de lynx causant des dommages doit se faire au moyen de pièges photographiques placés près des proies déchirées. Les gardes-chasse seront équipés de tels pièges. Les photos seront ensuite envoyées au KORA, qui dispose déjà d'une vaste banque de données pour des comparaisons.
• Ces décisions doivent être intégrées dans une révision partielle du Concept Lynx Suisse et seront discutées à la prochaine séance du groupe de travail Grands carnassiers.
(...)".
Par lettre du 24 octobre 2001 à l'association Pro Natura, l'OFEFP a déclaré qu'il soutenait les décisions susmentionnées prises par la Commission intercantonale, celles-ci devant "être intégrées dans une révision partielle du Concept Lynx Suisse".
Considérant en droit:
1. a) L'art. 12 al. 1er LPN (RS 451) prévoit que les organisations d'importance nationale qui se vouent à la protection de la nature ont qualité pour recourir contre les décisions cantonales pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Selon la jurisprudence, ne sont ainsi attaquables que les décisions prises dans l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN (ATF 121 II 190; Romy, Les droits de recours administratifs des particuliers et des organisations en matière de protection de l'environnement, in DEP 2001, p. 248, spéc. p. 266). Il faut entendre par là une tâche qui soit d'une part imposée par la législation fédérale, étant énumérée à l'art. 2 LPN ou qui résulte clairement d'une autre norme indiquant une volonté législative de protéger la nature, et dont l'accomplissement ait d'autre part un impact sur la nature (Zufferey, in Commentaire LPN, n. 6 ss ad art. 2; Romy, op. cit., p. 267). A ainsi été considérée comme une tâche fédérale, l'activité, fondée sur la loi et sur la pêche, consistant à empoisonner des écrevisses non indigènes portant atteinte à la faune locale (ATF 125 II 29).
b) En l'espèce, la recourante est l'une des organisations désignées à l'art. 12 al. 1er LPN. Elle s'en prend à un ordre d'abattage fondé sur la réglementation en matière de chasse. On extrait de celle-ci les dispositions suivantes dans leur teneur applicable à la date de la décision attaquée; on examinera ensuite si cette réglementation a pour but de protéger la nature et le paysage.
"(...)
Art. 12 al. 2 LChP
"(les cantons) peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu'ils causent des dégâts importants, exception faite des espèces protégées déterminées par le Conseil fédéral selon l'art. 13, 4ème alinéa (...)"
Art. 13 al. 4 LChP
"La Confédération et les cantons participent à l'indemnisation des dommages causés par certains animaux protégés. Le Conseil fédéral, après avoir consulté les cantons, détermine ces espèces protégées et fixe des conditions d'indemnisation."
Art. 13 al. 1 litt. a OChP
"La Confédération verse aux cantons les indemnités suivantes pour des dégâts causés par la faune sauvage :
a) 80 % des frais d'indemnisation pour les dégâts causés par des lynx (...)".
Art. 10 al. 5 OChP
"L'Office fédéral peut autoriser exceptionnellement le tir ou la capture de lynx (...) causant des dégâts insupportables. L'art. 21 al. 3 est réservé".
Art. 21 al. 3 OChP
"A titre d'essai, les cantons peuvent autoriser, jusqu'à l'entrée en vigueur de la révision correspondante de la loi du 20 juin 1986 sur la chasse, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2003, les mesures prévues à l'art. 10 al. 5 pour des lynx.
(...)".
c) La protection de la nature comprend celle des espèces animales (Rohrer, in Commentaire LPN, n p. 18 p. 13). C'est ainsi sous le titre "Protection de la nature et du patrimoine" que l'art. 78 al. 4 Cst prévoit que la Confédération légifère sur la protection de la faune. Tant la LPN (art. 1er litt. d et 20 al. 1er) que la LChP (art. 1er al. 1er litt. a et b) ont pour but la protection de la faune, notamment des espèces animales menacées (cf. Favre, in Commentaire LPN, n 8 ad art. 20). Cela étant, vu la relation étroite entre la réglementation fédérale dont la violation est invoquée et la LPN, il y a lieu d'admettre que le tir d'un lynx correspond par son fondement légal à une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN. Il est au surplus patent que ce tir a un effet direct sur la nature,
d) Reste à déterminer si l'activité en cause présente une certaine délimitation dans l'espace et une certaine emprise géographique. On trouve cette exigence exprimée par Keller (Der Beschwerderecht der Umweltorganisationen, in AJP 1995, p. 1125, spéc. 1126), qui ne conçoit pas qu'une décision corresponde à une tâche fédérale si, de portée générale, elle ne se rapporte pas à une activité particulière, devant être exercée à un endroit donné; il cite l'exemple de l'autorisation d'effectuer un vol pour épandre des produits sur une surface agricole déterminée, qui a été reconnue comme une tâche fédérale, tel n'étant pas le cas de l'admission générale de ces produits.
Pour l'OFEFP, qui l'a exprimé dans un message électronique à l'autorité intimée du 7 juin 2001, confirmé dans sa détermination du 5 décembre 2001 sur le présent recours, une autorisation de tir ne constitue pas une tâche fédérale. Sa position est fondée sur un passage d'un avis de droit du professeur Jean-Baptiste Zufferey (Impact de la privatisation sur l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de la LPN, in Cahier de l'environnement N° 322, OFEFP 2001, p. 44) qui, selon l'OFEFP "confirme que l'art. 2 al. 1er litt. b LPN ne couvre pas tous les comportements susceptibles de porter atteinte à la nature ou au paysage, mais uniquement ceux liés à des ouvrages ou des installations".
En réalité, dans l'avis de droit susmentionné, l'auteur se borne à commenter la lettre b de l'art. 2 al. 1er LPN, où on lit qu'est notamment une tâche fédérale l'octroi de concessions et d'autorisations par exemple en matière d'ouvrages et d'installations. Il n'exprime alors pas de manière générale ce que constitue cette tâche. Lorsque cela est son propos, il exclut au contraire une telle limitation en ces termes (Zufferey, Commentaire LPN, n. 14 ad art. 2).
"(...)
L'activité concernée doit enfin avoir une certaine délimitation dans l'espace et une certaine emprise géographique sur le territoire local (räumlicher Bezug); l'art. 2 LPN ne couvre donc pas tous les comportements susceptibles de porter atteinte à la nature et au paysage. Il serait cependant faux de le limiter aux modifications extérieures et durables du territoire, en particulier au travers des bâtiments et installations : la lit. b n'a expressément pas adopté une formulation exhaustive et elle mentionne le cas des simples exploitations sans exiger qu'elles aient une implantation fixe. (...)".
Cela étant, il n'y a pas à considérer avec l'OFEFP que le tir d'un lynx, n'étant pas en relation avec un ouvrage, n'entre pas dans la notion de tâche fédérale. Il suffit de constater, eu égard à l'exigence de délimitation dans l'espace formulée par Keller, que l'abattage d'un lynx déterminé, en tant qu'activité circonscrite à l'endroit où se trouve l'animal, présente la particularité nécessaire pour constituer une tâche fédérale.
e) Au vu de ce qui précède, on retiendra que le WWF est en principe fondé à recourir en invoquant l'art. 12 LPN.
2. a) Délivrée le 8 août 2001, l'autorisation de tir litigieuse venait à échéance à la fin de la saison d'estivage. La recourante n'a dès lors aujourd'hui plus d'intérêt actuel à contester cette décision.
Il est vrai que l'autorité intimée a qualifié l'autorisation litigieuse de prolongeable. Mais on ne saurait admettre que sa validité était pour autant rendue indéterminée dans le temps. D'une part cela serait incompatible avec l'échéance expressément fixée à la fin de la saison d'estivage. D'autre part rien ne permet d'affirmer que les atteintes perpétrées par un lynx telle année impliquent sa condamnation chacune des années suivantes. Il faut donc admettre que, si une prolongation ou un renouvellement de l'ordre de tir étaient envisagés, ils devraient faire l'objet d'une nouvelle décision, sujette à un recours distinct.
b) La recourante plaide qu'elle a un intérêt virtuel à faire trancher la question de la licéité de l'autorisation de tir litigieuse dès lors que la contestation pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances analogues et que sa nature ne permettrait pas de la soumettre à un contrôle judiciaire avant qu'elle ne perde son actualité (ATF 118 I b 1).
Cela ne vaut certainement pas si l'on se place sur le terrain des circonstances particulières dans lesquelles une quinzaine de moutons ont péri, dont la perte a été imputée à l'activité du lynx Rodo. Ces dommages précis ne se reproduiront pas et il n'existe pas d'intérêt à faire trancher la question de savoir s'ils ont été le fait de tel lynx ou d'un autre élément.
On peut se demander en revanche si la soumission de l'autorité intimée aux directives contenues dans le "Concept Lynx Suisse" ne pourrait pas faire l'objet d'un contrôle en tant qu'elle est susceptible d'être répétée. Il est en effet vraisemblable que l'autorité intimée s'en tiendra à l'avenir à l'exigence d'une quinzaine de moutons dévorés pour justifier l'ordre de tir d'un lynx. Or, puisque la recourante conteste ce chiffre comme disproportionné, en prétendant qu'il ne correspond pas à la notion de "dégâts insupportables" de l'art. 10 OChP, elle pourrait avoir un intérêt virtuel à faire trancher pour l'avenir la question de savoir s'il est adéquat. Dans cette hypothèse, l'autorité judiciaire se livrerait, non pas au contrôle concret d'une norme, puisque les principes contenus dans le "Concept de Lynx Suisse" n'ont pas de fondement dans une loi ou une ordonnance, mais à l'examen d'une pratique, fondée sur une directive de l'OFEFP.
La question peut de toute manière demeurer indécise puisque le contenu même du "Concept Lynx Suisse" n'a pas reçu une acceptation définitive. En effet, à la suite du présent recours, la Commission intercantonale de surveillance et l'OFEFP lui‑même ont déclaré que ledit concept n'avait plus à être appliqué sur des points importants. C'est ainsi qu'il a été exclu à l'avenir de prendre en compte pour un ordre de tir, des moutons blessés, victimes d'une chute ou ayant disparu, de même qu'il a été prévu d'identifier le lynx ayant causé des dommages au moyen de pièges photographiques. La directive à laquelle l'autorité intimée est susceptible de se conformer à l'avenir s'en est trouvée modifiée de façon substantielle, au point que la décision attaquée, qui a notamment pris en considération les moutons victimes d'une chute, n'y serait plus conforme. C'est dire que la recourante n'a pas à se voir reconnaître un intérêt au contrôle d'une pratique modifiée.
3. Les motifs qui précèdent conduisent à déclarer le recours irrecevable. Ayant obtenu gain de cause sur la question de l'existence d'une tâche fédérale et ayant provoqué par son recours une remise en cause de certains principes du "Concept Lynx Suisse", sur lesquels s'était fondée l'autorité intimée, la recourante doit se voir dispensée d'un émolument de justice, pour les motifs d'équité de l'art. 55 al. 3 LJPA.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est déclaré irrecevable.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
gz/ip/Lausanne, le 16 avril 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).