CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 22 mai 2001
sur le recours interjeté par Mireille SCHICK, à 1279 Chavannes-de-Bogis, représentée par Me Catherine Jaccottet Tissot, avocate à Lausanne
contre
la décision du 21 décembre 2000 de la Municipalité de Lausanne
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Mireille Schick, adjointe au Service de la circulation de la Commune de Lausanne, est entrée en conflit avec son chef Angel Gonzalez. Au début de l'année 2000, dans le cadre de ce conflit, elle s'est vu signifier par le municipal Bernard Métraux un avertissement, qui a ensuite été retiré, tandis qu'une procédure disciplinaire engagée contre elle a été interrompue et clôturée. Sur ordre de la municipalité du 24 mars 2000, elle ne s'est plus présentée à son travail, conservant toutefois son traitement depuis lors. Contestant des propos tenus à son sujet par Jacques Burnand, ingénieur au Service de la circulation, elle a déposé plainte pénale contre lui le 15 mai 2000, notamment pour calomnie et diffamation.
Par décision du 29 juin 2000, la municipalité a déplacé Mireille Schick avec effet immédiat à un autre poste en considérant en substance qu'objectivement, les mauvaises relations entre collègues de travail justifiaient une telle solution dans l'intérêt du service.
Mireille Schick a recouru contre cette décision le 14 juillet 2000 auprès du Tribunal administratif. Dans le cadre de la procédure de recours, elle a eu accès aux pièces produites par la municipalité, notamment à des écrits de Bernard Métraux dans lesquels il s'exprime au sujet du comportement de la recourante. Celle-ci déclarera ultérieurement qu'elle a déposé plainte pénale contre Bernard Métraux le 14 août 2000.
Le Tribunal administratif a tenu une audience le 12 octobre 2000, au cours de laquelle il a entendu notamment la recourante, Bernard Métraux et Angel Gonzalez.
B. Mireille Schick a écrit le 9 novembre 2000 à la Commission de gestion du Conseil communal pour formuler des remarques au sujet de son rapport relatif à l'année 1999 en tant qu'il était consacré au Service de la circulation. On extrait ce qui suit de cette correspondance :
"Tout d'abord je vous signale que l'absentéisme dont il est fait état découle du harcèlement que j'ai subi à ma place de travail, qui a eu des conséquences sur mon état de santé. Par ailleurs, mes absences (congé spécial RPAC) pour maladie-enfant ne doivent pas être comptabilisées sous "maladie".
S'agissant des kilomètres effectués dans le service soit 7855 en 1999, 3890 (49.52%) sont le fait du chef de service seul. Ce dernier ayant par ailleurs facturé à la ville environ 1000 kilomètres alors qu'il utilisait la voiture de service (décembre 1999).
En ce qui concerne les heures supplémentaires effectuées, je vous signale que le chef de service a repris 144 heures supplémentaires en 1999, parfois sous forme d'une semaine entière ceci en total désaccord avec le RPAC."
Par lettre du 16 novembre 2000, le conseil de la Commune de Lausanne a communiqué au Tribunal administratif une copie de la lettre susmentionnée du 9 novembre 2000, en dénonçant le fait qu'elle avait été "inspirée à Mme Schick par une pièce qui confidentiellement (avait) été versée au dossier" de la procédure de recours. Par lettre du 24 novembre 2000, le conseil de Mireille Schick a déclaré au Tribunal administratif que sa mandante connaissait les éléments objet de son courrier à la Commission de gestion avant la procédure de recours et a produit diverses pièces à ce sujet.
C. Par arrêt du 24 novembre 2000, le Tribunal administratif a annulé la décision de la municipalité du 29 juin 2000 en considérant en résumé qu'un déplacement ne pouvait pas être fondé sur des motifs objectifs dès lors qu'il apparaissait que le conflit entre Mireille Schick et Angel Gonzalez était imputable au comportement de celui-ci.
D. Par lettre de son conseil du 1er décembre 2000, Mireille Schick a informé la municipalité qu'elle se tenait à disposition pour reprendre son activité. Par lettre du 21 décembre suivant, le syndic Jean-Jacques Schilt lui a déclaré notamment ce qui suit :
"Malgré ce jugement favorable à votre égard, la Municipalité a néanmoins décidé d'ouvrir une nouvelle procédure à votre endroit se fondant, pour ce faire, notamment sur l'article 70 du Règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC), plus précisément sur l'alinéa 2 qui stipule : "constituent de justes motifs (de renvoi) l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.
Cette nouvelle procédure résulte des faits nouveaux suivants : le rapport de confiance qui doit présider à toute relation de travail, qu'elle soit transversale ou hiérarchique, n'existe plus. Les plaintes pénales que vous déclarez avoir déposées tant à l'égard du directeur de la sécurité publique et des affaires sportives que de l'adjoint de votre chef de service, ainsi que la plainte pour dénonciation calomnieuse que le directeur de la sécurité publique et des affaires sportives a déposée contre vous le démontrent à l'envi.
En outre, une récente lettre de soutien parue dans la presse de nombre de collaborateurs du service de la circulation à l'égard de leur chef de service apparaît comme un démenti aux propos que vous avez pu tenir et qu'ont tenus une minorité de fonctionnaires lors de leur audition par le tribunal.
Enfin, votre lettre à la Commission permanente de gestion, du 9 novembre 2000, montre assez, par le ton et les accusations portées à l'encontre de votre chef de service, que toute collaboration à l'avenir est exclue.
Cette nouvelle procédure, que je mènerai moi-même, est toutefois suspendue jusqu'à droit connu sur le plan pénal.
Dans l'intervalle, ordre vous est donné de ne pas regagner votre poste de travail. Il va sans dire que votre salaire continuera de vous être versé durant l'instruction."
Mireille Schick a déposé le 10 janvier 2001 un recours au Tribunal administratif dirigé contre cette correspondance du 21 décembre 2000 en concluant à l'annulation d'une part de l'ordre de ne pas réintégrer son poste de travail, d'autre part de l'ouverture d'une procédure de renvoi.
Dans sa réponse du 8 février 2001, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Comme exprimé à l'art. 29 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives, la décision sujette à recours a pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (ATF 121 II 473, spéc. 477; Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, p. 105 ss). Or, en elle-même, la seule ouverture d'une procédure de renvoi pour justes motifs ne modifie pas la situation juridique de la recourante : seules les mesures provisoires éventuellement prises durant une telle procédure ou son issue pourraient avoir cet effet. Il s'ensuit que la démarche de l'autorité intimée consistant à annoncer à la recourante qu'elle entend engager une procédure de renvoi ne constitue pas une décision attaquable (pas plus que l'ouverture d'une procédure de droit pénal administratif, exemple cité in Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr 35 VII b4, p. 108, avec renvoi à JAAC 1975, n. 107). Le recours est donc irrecevable sur ce point.
2. Après avoir mis fin à une procédure disciplinaire, renoncé à faire valoir à l'encontre de la recourante des griefs ayant trait à son comportement et ses qualités professionnelles, l'autorité intimée a ensuite prononcé un déplacement qu'elle a fondé sur le conflit prétendument objectif divisant l'intéressée d'avec son chef de service. Cette décision a toutefois été annulée par le Tribunal administratif, qui a nié l'existence de motifs objectifs d'un déplacement compte tenu de l'imputation du dit conflit à l'attitude du supérieur hiérarchique de la recourante. Par le prononcé attaqué aujourd'hui, l'autorité intimée s'est en dernier lieu placée sur le terrain des justes motifs de renvoi, en invoquant des "faits nouveaux" censés avoir rompu le rapport de confiance nécessaire à la relation de travail. Elle a ainsi entamé une procédure de réexamen de son précédent prononcé annulé par le Tribunal administratif, dans le cadre de laquelle elle a suspendu provisoirement les rapports de service de la recourante, tout en maintenant celle-ci au bénéfice de son traitement.
Une telle suspension est fondée sur l'art. 67 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale lausannoise (RPAC), première disposition du chapitre intitulé "Cessation des fonctions", dont l'alinéa premier prévoit ce qui suit :
"Lorsque la bonne marche de l'administration l'exige, la Municipalité peut, par mesure préventive, ordonner à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité."
Cette décision a une portée propre en ce sens que, si elle n'est concevable que dans le cadre d'une procédure de renvoi définitif, un recours dirigé contre elle n'empêche pas celle-là de se poursuivre. Il n'y a donc pas à craindre qu'une contestation relative à la suspension provisoire ne retarde l'instruction du renvoi, ce qui fonde normalement pour des motifs d'économie du procès une restriction à la recevabilité des recours dirigés contre des décisions incidentes. A cela s'ajoute que la suspension provisoire porte une atteinte sensible à la situation juridique de l'intéressée (ATF 99 Ia 24) de sorte qu'une telle restriction serait inadéquate. Il s'ensuit que la suspension litigieuse doit être assimilée à une décision non pas incidente mais définitive, sujette à recours sans restriction (ATF 104 Ib 129, consid. 2; Hänni, Rechtschutz gegen kantonale Entscheide, in Helbling/Poledna, Personalrecht des Öffentlichendienstes, p. 573).
3. Avant de lui imposer une suspension des rapports de service, l'autorité intimée n'a pas donné à la recourante la faculté de s'exprimer sur les griefs nouveaux formulés à son encontre. Vu les motifs qui suivent tout comme l'absence de conclusions dans ce sens, on s'abstiendra de sanctionner cette violation du droit d'être entendu (Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in ZBl 1998, p. 97 ss, spéc. p. 114 et 115).
4. Le réexamen d'une décision administrative entrée en force ne peut être opéré, d'office ou sur requête, qu'en présence d'un motif objectif : ainsi une modification notable des circonstances ou l'apport au dossier de faits ou preuves nouveaux (ATF 120 Ib 42).
Comme faits nouveaux justifiant un réexamen, l'autorité intimée invoque tout d'abord une plainte pénale déposée par la recourante contre le municipal Bernard Métraux. Sans produire cette plainte, ni se référer particulièrement à son contenu, elle déduit de son seul dépôt qu'il a porté atteinte à un rapport de confiance nécessaire au maintien des relations de travail.
On sait par la recourante que cette plainte a été déposée le 14 août 2000 (acte de recours, p. 4) en relation avec certains propos tenus par le municipal précité (acte de recours, p. 8). Comme l'autorité intimée l'admet elle-même (réponse du 8 février 2001, p. 3 in fine), le dépôt par un fonctionnaire d'une plainte pénale pour diffamation contre son supérieur hiérarchique ne constitue pas en lui-même une violation du devoir de fidélité : admettre le contraire reviendrait en effet à priver l'intéressé de la protection du droit pénal. Ce serait selon l'autorité intimée le caractère injustifié d'une telle plainte, apparaissant comme une dénonciation calomnieuse (art. 303 CP), qui s'opposerait à une poursuite des relations de travail. Rien ne permet cependant de tenir la plainte déposée par la recourante pour abusive, pas plus d'ailleurs que bien ou mal fondée : c'est d'ailleurs le propre d'une procédure pénale engagée sur plainte, dont, on le rappelle, l'autorité intimée admet qu'elle est compatible avec la poursuite des rapports de service, de laisser ces questions indécises jusqu'à un jugement, à moins que n'intervienne un retrait de plainte. Attribuer à la plainte litigieuse l'effet invoqué par l'autorité intimée reviendrait à préjuger de son issue et à censurer la recourante sans justification. Or, on ne voit pas que, dans le conflit parfois exacerbé auquel est mêlée la recourante, celle-ci se trouve empêchée de sauvegarder ses droits par la voie pénale. D'ailleurs le municipal Métraux exerce lui-même cette faculté, qui a également saisi le juge pénal. Dans ces conditions, il n'y a pas à considérer la plainte litigieuse comme un fait nouveau important autorisant l'autorité intimée à procéder à un réexamen de son prononcé concernant la recourante.
5. L'autorité intimée invoque encore la publication dans la presse le 14 décembre 2000 d'une lettre de lecteur dans laquelle plusieurs collaborateurs du Service de la circulation manifestent leur soutien à leur chef Angel Gonzalez. Selon elle, cette publication constituerait un démenti aux déclarations faites par la recourante et certains témoins lors de l'audience du Tribunal administratif du 12 octobre 2000.
Si cette lettre peut bien témoigner des difficultés de réintégration de la recourante à son poste de travail, comme exposé par l'autorité intimée (déterminations sur requête d'effet suspensif du 22 janvier 2001, p. 5), on ne voit pas en quoi elle devrait entraîner un réexamen, ce d'autant moins que l'autorité intimée ne s'exprime pas à ce sujet dans sa réponse au recours. Qu'un conflit existe entre la recourante et son chef de service, celui-ci étant soutenu par divers employés, est constant à tout le moins depuis le début de l'année 2000. C'est d'ailleurs précisément en niant que ce conflit soit imputable à la recourante malgré l'opposition qui lui était manifestée par les tenants du chef de service que le Tribunal administratif a refusé de confirmer une précédente mesure de déplacement par son arrêt du 24 novembre 2000, dans lequel il mentionne une précédente intervention dans la presse des dits collaborateurs en faveur de leur chef. Dans ces conditions, on ne se trouve pas en présence d'un fait nouveau justifiant un réexamen.
6. a) L'autorité intimée invoque enfin une lettre adressée le 9 novembre 2000 à la Commission de gestion par la recourante, dans laquelle celle-ci lui faisait part de son point de vue en ce qui concerne des absences qui lui étaient reprochées et certains manquements de son chef de service. Selon la décision attaquée, par son "ton et les accusations portées", cette correspondance montrerait qu'une collaboration de la recourante est exclue à l'avenir. Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a soutenu que la recourante, par l'envoi de cette lettre, aurait violé tant son devoir de fidélité que le secret de fonction. On examinera dès lors ci-dessous, eu égard à ces deux obligations, quels contacts un fonctionnaire peut avoir avec une commission de gestion issue du pouvoir législatif.
Au plan du droit fédéral, la Commission de gestion a de par la loi un droit absolu à obtenir des renseignements de l'administration (art. 47 quater al. 1er de la loi fédérale sur la procédure de l'Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs, dite loi sur les rapports entre les conseils, ci-après LREC, RS 171.11; Seiler, Gewaltenteilung, Berne, 1994, p. 515). Elle n'a ainsi ni à prendre l'avis du Conseil fédéral avant d'entendre des fonctionnaires, ni à obtenir de lui qu'il les délie du secret de fonction, contrairement à ce qui est le cas pour les autres commissions parlementaires (cf. art. 47 bis al. 2 et 3 LREC; Seiler, op. cit., p. 514; cf. également Mastronardi, Kriterien des demokratischen Verwaltungskontrolle, 1991, p. 193). Tout au plus en matière de production de documents officiels peut-elle se voir opposer notamment le secret de fonction par le Conseil fédéral qui devra lui remettre en lieu et place un rapport spécial (cf. art. 47 quater al. 2 LREC; Seiler, op. cit., p. 515). Mais cette restriction n'est pas applicable aux commissions d'enquête parlementaires instituées pour clarifier des situations particulières, lesquelles peuvent exiger la production de tout document (cf. art. 55 et 59 al. 1er LREC; Seiler, op. cit., p. 516).
En droit vaudois, l'art. 93d de la loi sur les communes (RSV 1.8) prévoit que la municipalité est tenue de fournir à la commission de gestion tous les documents et renseignements nécessaires. L'art. 101 du règlement du Conseil communal du 12 novembre 1995 de la Commune de Lausanne précise que "le droit d'investigation de la Commission de gestion et de la Commission des finances est illimité dans le cadre de leur mandat". Selon Etienne Grisel, (Les relations entre la municipalité et le conseil général ou communal en droit vaudois, in RDAF 1987, p. 237, spéc. 251 et 252), il n'y a pas à déduire directement de ces dispositions que le droit de regard de la Commission de gestion est absolu, notamment qu'il conférerait un droit général et absolu d'entretenir des contacts directs avec les employés communaux, dès lors qu'il doit s'exercer en tenant compte du principe de la séparation des pouvoirs ainsi que du secret de fonction : il s'impose ainsi dans chaque cas de déterminer la portée de ce droit de regard au vu des circonstances en effectuant une pesée des intérêts en présence.
Les intérêts à opposer le cas échéant dans la pesée susmentionnée sont les mêmes selon que l'on est dans l'hypothèse où une commission de gestion sollicite des renseignements d'un fonctionnaire ou dans celle où celui-ci les lui fournit spontanément. On trouve d'une part les divers intérêts que le secret de fonction vise à sauvegarder des trois manières suivantes : en protégeant les particuliers, eu égard aux droits de la personnalité, en empêchant aussi que des faits tenus secrets dans l'intérêt public ne soient dévoilés à un large cercle de personnes, ainsi dans le domaine militaire ou policier, enfin de manière plus générale en garantissant un fonctionnement adéquat de l'administration (Seiler, op. cit., p. 357 et les renvois). Ce secret ne sert cependant pas à la sauvegarde d'un intérêt propre de l'administration à dissimuler son activité; en particulier ne saurait-il être invoqué pour cacher des procédés irréguliers, ce qui serait la négation de l'Etat de droit (Seiler, op. cit., p. 358). On trouve d'autre part l'intérêt public à déceler tout dysfonctionnement dans l'administration, qui fonde le devoir de surveillance exercé par une délégation de l'autorité législative.
Plutôt que d'entrer en conflit au point que l'un d'eux devrait prévaloir, les intérêts décrits ci-dessus peuvent être satisfaits simultanément. En effet, il peut être tenu compte de l'intérêt au secret en limitant le nombre de parlementaires ayant accès aux informations qu'il couvre et en les soumettant eux-mêmes au secret de fonction, cela tout en permettant à la haute surveillance d'être librement exercée. Il s'ensuit qu'au vu des intérêts en présence, il ne se justifie pas d'opposer le secret de fonction à une commission de gestion (Seiler, op. cit., p. 662 et les renvois).
Si une commission de gestion doit pouvoir obtenir les renseignements qu'elle souhaite auprès d'un fonctionnaire, on ne voit pas que celui-ci soit empêché de s'adresser à elle spontanément. En particulier, une violation du devoir de fidélité ne saurait être retenue là où les agissements en cause concourent à l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir l'exercice de la surveillance. Au moment de sanctionner une violation du secret de fonction, on réserve d'ailleurs les cas dans lesquels la confidentialité n'a été rompue par un fonctionnaire qu'à l'égard des parlementaires chargés de la surveillance de l'administration (RDAF 1999 I 199 : fonctionnaire sanctionné pour avoir effectué spontanément une révélation à un député de son choix, sans avoir "agi dans le cadre de l'exercice du droit d'information et de consultation des députés"; ATF 94 IV 68 : policier sanctionné pour avoir révélé certains faits à un organisme privé et non pas au "Stadtpräsident" chargé de la surveillance de l'administration; Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, n. 9 ad. art. 320, qui cite SJZ 69 1973 Nr 12).
b) En l'espèce, au vu des règles exposées ci-dessus, on ne saurait retenir une violation du secret de fonction ou du devoir de fidélité à l'encontre de la recourante, qui s'est bornée à transmettre des informations à l'autorité chargée du contrôle de la gestion, en relation avec un rapport établi par celle-ci. Au surplus, l'autorité intimée laisse entendre à tort que la recourante aurait enfreint son devoir de fidélité en utilisant dans la lettre litigieuse des éléments qui n'auraient été produits dans la précédente procédure de recours que sous réserve de confidentialité : comme elle l'a démontré en produisant des copies des documents y relatifs, la recourante détenait elle-même de par sa fonction les informations nécessaires pour s'adresser à la Commission de gestion.
L'invocation du secret de fonction ou du devoir de fidélité se justifie d'autant moins que la recourante n'a fait qu'attirer l'attention de la Commission de gestion sur des éléments qui étaient déjà entrés dans sa sphère de connaissance. En effet, ladite commission, ainsi qu'on le lit en page 22 de son rapport concernant l'année 1999, avait été chargée d'investiguer spécialement au sujet des faits ayant conduit à la suspension provisoire du chef de service Gonzalez. Dans ce cadre, comme on le lit dans le même document, elle a notamment "pris connaissance du rapport du Service de la révision" et "pu consulter le volumineux rapport de la municipalité au sujet de cette affaire". Elle a donc eu connaissance à cette occasion des griefs formulés à l'encontre du dit chef de service en ce qui concerne l'utilisation d'une voiture de service à des fins privées et la conversion d'heures supplémentaires en congés, qui n'ont été que précisés sur des questions de détail par la correspondance du 9 novembre 2000 de la recourante. C'est au surplus parce que celle-ci était personnellement mise en cause dans le rapport de la commission de gestion en page 23 in fine en matière d'absentéisme qu'elle a cru bon de se justifier dans la même correspondance en invoquant le conflit avec son chef de service et les soins donnés à son enfant. Dans ces circonstances, on ne discerne pas quel intérêt la commune aurait pu avoir à ce que ces éléments ne soient pas portés à la connaissance de la Commission de gestion. Enfin, rien dans les termes utilisés par la recourante ne permet de conclure qu'elle aurait entendu envenimer le conflit existant en démontrant ainsi qu'elle était inapte à une collaboration future : il ne s'est agi dans la correspondance litigieuse que de préciser ou compléter l'état de fait à disposition de la Commission de gestion sans qu'on puisse en inférer une modification de la position de la recourante. Cela étant, la lettre de celle-ci du 9 novembre 2000 ne devait pas conduire l'autorité intimée à envisager un congé pour justes motifs.
7. Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée ne disposait pas de motifs objectifs l'autorisant à envisager un réexamen de la situation de la recourante et lui permettant d'imposer à celle-ci une suspension provisoire des rapports de service. Sa décision prise dans ce sens sera annulée. Le recours doit au surplus être déclaré irrecevable.
Obtenant partiellement gain de cause, la recourante a droit à des dépens réduits, dont il convient de fixer le montant à 1'000 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours dirigé contre l'ouverture d'une procédure de renvoi annoncée à Mireille Schick par lettre du syndic Jean-Jacques Schilt du 21 décembre 2000 est déclaré irrecevable.
II. Le recours dirigé contre l'ordre de ne pas réintégrer son poste de travail signifié à Mireille Schick par lettre du syndic Jean-Jacques Schilt du 21 décembre 2000 est admis, cet ordre étant annulé.
III. La Commune de Lausanne versera à Mireille Schick des dépens arrêtés à 1'000 (mille) francs.
IV Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 22 mai 2001/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.