CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 avril 2001
sur le recours interjeté par X.________, à Y.________, dont le conseil est l'avocat Yves Nicole, à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la Commission des examens de cafetiers, restaurateurs et hôteliers du 11 décembre 2000 refusant de lui octroyer le certificat de capacité et lui signifiant qu'elle ne serait plus admise à se présenter à l'examen avant l'échéance d'un délai de trois ans.
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A. La recourante, âgée de 45 ans, est active depuis plusieurs années dans le domaine de la restauration. Le 26 novembre 1999, elle a informé l'Office cantonal de la police du commerce (ci-après OPC) qu'elle s'était inscrite aux cours de cafetiers, restaurateurs et hôteliers (ci-après CRH) débutant le 6 décembre 1999. Les examens devant avoir lieu en mars 2000, elle sollicitait dans l'intervalle la délivrance d'une patente provisoire pour exploiter l'établissement public "********", à Y.________. Par courrier du 22 décembre 1999, l'OPC lui a répondu que si elle ne remplissait certes pas les conditions d'admission à l'examen pour établissements importants, elle avait en revanche la possibilité de se présenter à l'examen prévu pour la reprise d'un établissement public courant. Il a en outre informé l'intéressée qu'aucune patente provisoire ne pouvait lui être délivrée avant l'obtention du certificat envisagé.
B. L'examen professionnel de cafetier, restaurateur et hôtelier pour établissements courants (ci-après examen CRH) comporte 16 branches divisées en 4 groupes, dont 4 épreuves écrites et 12 épreuves orales. Le premier groupe ("Cuisine") comprend les connaissances de marchandises, les connaissances théoriques de cuisine, la connaissance des mets, la composition et calcul d'un menu (épreuve écrite); le second groupe ("Service et boissons") comprend le service de table théorique, le service de table pratique, la vinification, la géographie viticole et les autres boissons; le troisième groupe ("Gestion d'entreprise") comprend la comptabilité (épreuve écrite), le calcul des prix, les problèmes sociaux (épreuve écrite) et l'hôtellerie (épreuve écrite); le quatrième et dernier groupe ("Législation") comprend la loi sur les auberges et les débits de boissons, la législation sur les denrées alimentaires et les connaissances élémentaires de droit.
C. La recourante s'est présentée une première fois à l'examen CRH pour établissements courants à la session de mars 2000. Ayant obtenu un total de 62 points et une moyenne générale de 3.8 sur 6, la Commission des examens CRH (ci-après la commission) a refusé de lui délivrer le certificat de capacité par décision du 30 mars 2000 en application de l'art. 18 du Règlement des examens de cafetiers, restaurateurs et hôteliers du 22 janvier 1986 (RSV 8.6 D; ci-après RECRH), la note finale n'ayant pas atteint 4. La commission en outre informé l'intéressée que le certificat envisagé ne pourrait lui être délivré que lorsqu'elle aurait subi avec succès un nouvel examen portant sur toutes les branches.
Par lettre du 3 avril 2000, la recourante a indiqué à l'OPC qu'elle souhaitait d'ores et déjà s'inscrire à la session d'examens de juillet 2000 et a réitéré sa demande de patente provisoire. L'OPC a refusé une nouvelle fois de donner suite à cette requête le 7 avril 2000.
D. Après avoir suivi les cours préparatoires organisés par la Société vaudoise des cafetiers, restaurateurs et hôteliers, à Pully, du 13 juin 2000 au 22 juin 2000, X.________ s'est présentée une deuxième fois à la session d'examen CRH de juillet 2000. Ayant obtenu un total de 65.5 points et une moyenne générale de 4 sur 6, mais deux moyennes insuffisantes de 3.9 et de 3.7 dans le deuxième, respectivement le troisième groupe, la commission a refusé une nouvelle fois de lui délivrer le certificat de capacité par décision du 12 juillet 2000. Elle a informé la candidate que la réussite aux examens ne serait acquise qu'une fois la moyenne obtenue dans les branches des deuxième et troisième groupes.
E. La recourante s'est ainsi réinscrite pour la troisième fois à la session d'examens de novembre 2000, les résultats des premier et quatrième groupes lui restant acquis. A cette occasion, elle a obtenu un total général de 63.5 points et une moyenne finale insuffisante de 3.9 sur 6, dont une moyenne de 3.3 dans les branches du 2ème groupe (service de table théorique: 3; service de table pratique: 3.5; vinification: 2; géographie viticole: 4; autres boissons: 4) et une moyenne de 4 dans les branches du 3ème groupe. Elle a en outre obtenu la note 3.5 à l'épreuve écrite problèmes sociaux du troisième groupe. Elle avait au demeurant obtenu une note identique, respectivement 4.5 aux sessions de mars 2000 et de juillet 2000 dans cette branche.
F. Par décision du 11 décembre 2000, l'autorité intimée, par la signature de sa Présidente et de son Secrétaire, a donc refusé de lui délivrer le certificat de capacité. La Présidente de la commission lui a communiqué la feuille de notes en annexe d'un courrier daté du même jour et rédigé en ces termes :
"Examens de cafetiers, restaurateurs et hôteliers (CRH), pour établissements courants - Session de novembre 2000
Madame,
Par la liste des notes ci-jointe, nous vous donnons connaissance des résultats que vous avez obtenus lors de la dernière session d'examens de CRH. Vous constaterez donc n'avoir pas obtenu la moyenne dans les (sic)
Selon les dispositions de l'art. 18 du règlement des examens CRH du 22 janvier 1986, vous n'avez par conséquent pas satisfait aux conditions pour l'obtention du certificat de capacité.
S'agissant d'un troisième échec, nous vous confirmons que, conformément aux dispositions de l'art. 19 du règlement précité, vous n'êtes plus admis (sic) à vous présenter à l'examen avant un délai de trois ans.
Toutefois, passé ce délai, il est bien entendu que si vous le souhaitez, vous pourrez vous présenter à l'examen complet, portant sur toutes les branches, y compris celles pour lesquelles vous avez obtenu une note égale ou supérieure à 4.
(...)".
Au verso de ce courrier figurait l'indication de la voie et du délai de recours.
G. Par lettre du 20 décembre 2000, la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a vainement demandé à la Présidente de la commission de pouvoir obtenir une copie des procès-verbaux des examens oraux des branches du deuxième groupe ayant entraîné son échec définitif. Il lui aurait été répondu par téléphone le lendemain que de tels documents étaient inexistants.
H. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 29 décembre 2000 en concluant à l'admission du recours, à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'elle soit autorisée à se présenter une nouvelle fois aux examens des branches du deuxième groupe ("Service et boissons"), l'autorité intimée étant invitée à rendre une nouvelle décision une fois connus les résultats de ces épreuves. Elle s'en prend, d'une part, à l'appréciation matérielle des épreuves concernant les branches de ce groupe qu'elle juge trop sévère et, d'autre part, au déroulement formel des épreuves en invoquant des vices de procédure, respectivement une violation de son droit d'être entendu. Elle voit en effet dans l'absence de procès-verbal des épreuves une double violation de son droit de consulter le dossier et de son droit à obtenir une décision motivée. Cela, ajouté au fait que les examens oraux ont été menés et jugés par un seul examinateur, placerait la recourante dans l'incapacité totale de faire contrôler, même sous l'angle de l'arbitraire, la régularité et l'appréciation qui a été faite des prestations fournies lors des épreuves orales incriminées. La motivation de la décision de refus du certificat qui se résume à de simples notes dont le bien-fondé échappe à tout contrôle serait manifestement trop sommaire. La recourante critique enfin le déroulement concret des épreuves "Service de table pratique" et "Service de table théorique", l'horaire annoncé n'ayant pas été respecté, le nom de l'examinatrice ne lui ayant pas été communiqué et l'interrogatoire ayant été mené au "pas de charge". S'agissant de l'épreuve "vinification", l'intéressée affirme avoir également été interrogée par un examinateur anonyme, qui avait déjà fonctionné lors de la session précédente et qui l'aurait de surcroît apostrophée en lui disant : "Vous être encore là, vous?". La recourante voit là une marque de prévention à son égard.
I. L'autorité intimée s'est déterminée le 2 février 2001 en concluant au rejet du recours. Elle a en particulier relevé que la note 3.5 obtenue pour l'épreuve écrite du troisième groupe "problèmes sociaux" était de toute façon éliminatoire d'après l'art. 18 al. 2 litt. b RECRH. A l'appui de ses déterminations, l'autorité intimée a notamment produit l'ensemble des épreuves écrites de la candidate aux trois sessions 2000, les feuilles de notes des experts de la session de novembre 2000 concernant les branches du deuxième groupe qui, excepté la note elle-même, ne mentionnent pas plus le nom de l'expert qu'une quelconque observation complémentaire. Il n'y a guère que la feuille relative à l'épreuve "vinification" qui, entre le nom de la candidate et la note, contient la remarque suivante : "Nulle. Ce n'est plus de la provocation, c'est un record! Scandale!". S'agissant de l'épreuve "autres boissons II", la feuille de l'expert mentionne la note 5 et non pas celle de 4 figurant à tort sur la décision attaquée.
J. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 2 mars 2001 en confirmant les conclusions de son recours. Après avoir constaté que l'autorité intimée ne contestait pas les modalités des examens telles qu'elle les avait décrites dans le recours, elle confirme qu'à ses yeux le déroulement des épreuves orales viole les exigences formelles qui découlent de son droit d'être entendu. Elle voit dans la remarque écrite formulée par l'examinateur de l'épreuve "vinification" une preuve supplémentaire des soupçons de prévention émis à son égard. Elle fait valoir enfin qu'ayant obtenu la note 4.5 à l'épreuve écrite "problèmes sociaux" en juillet 2000, ce résultat devait être considéré comme acquis lors de la session litigieuse.
K. L'autorité intimée a déposé des observations finales le 23 mars 2001 dans lesquelles elle a maintenu ses conclusions.
L. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
M. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1. La recourante s'en prend à la décision du 11 décembre 2000 par laquelle la commission a refusé de lui délivrer le certificat de capacité sur la base des notes obtenues à la session de novembre 2000. Cette décision se présente matériellement sous la forme d'une feuille contenant la liste des branches d'examens divisées en 4 groupes et deux colonnes dans lesquelles figurent respectivement les notes correspondant à chaque groupe avec le total général des 16 notes (63.5) et les moyennes de chaque groupe ainsi que la moyenne générale (3.9). Au bas de cette page figure la décision formelle de la commission, signée de la main de sa Présidente et de son Secrétaire. Cette décision a été communiquée à la recourante par un courrier séparé, daté du même jour et signé par la Présidente de la commission, qui informe l'intéressée de son échec et mentionne la voie et le délai de recours. Une telle décision sur le résultat d'un examen constitue un acte susceptible de recours au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) puisque l'autorité réglemente de manière unilatérale et contraignante un rapport de droit individuel. Les notes sur la base desquelles la moyenne a été calculée et le résultat des examens en cause déterminé constituent un élément de la motivation de la décision et ne peuvent en principe être contestées que dans le cadre de la motivation du recours (T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungs-rechtspflege des Kantons Bern, Berne 1997, n° 42 ad art. 49, p. 339; Martin Aubert, Bildungsrechtliche Leistungsbeurteilungen im Verwaltungsprozess, thèse Berne 1997, p. 72 ss). Que l'indication de la voie et du délai de recours figure non pas sur la feuille de notes elle-même mais sur le courrier annexe ne change ni la nature ni la validité de la décision attaquée. Ce point n'est d'ailleurs pas mis en cause par la recourante.
2. Déposé en temps utile par la destinataire de la décision à qui il faut manifestement reconnaître un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de la décision attaquée, le recours, conforme pour le reste aux exigences de l'art. 31 LJPA, est recevable.
3. a) En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (sur tous ces points, cf. ATF 110 V 365, c. 3b; 108 Ib 205, c. 4a).
b) Dans le contexte très particulier du contrôle judiciaire du résultat d'un examen, quand bien même son pouvoir d'examen est en principe libre, le tribunal de céans s'impose néanmoins une certaine retenue dans l'appréciation des prestations fournies par un candidat lors d'épreuves d'examens scolaires, universitaires ou professionnels. En tout état de cause, le tribunal s'abstient d'analyser les questions qui lui sont posées et l'appréciation par les experts des réponses données (arrêts TA GE 93/0089 du 20 avril 1994, GE 97/0051 du 31 octobre 1997, GE 98/116 du 12 avril 1999, GE 98/170 du 2 novembre 1999, GE 99/0155 du 5 avril 2000). Le Tribunal fédéral a admis, dans de tels cas, que pareille retenue ne violait ni le droit d'être entendu de l'intéressé ni n'était susceptible de constituer un déni de justice formel (ATF 106 Ia 1, c. 3c, JT 1982 I 227). Le TF lui-même fait d'ailleurs preuve d'une certaine retenue lorsqu'il est saisi d'un recours portant sur l'évaluation d'épreuves d'examens. Il se limite alors à vérifier que l'autorité cantonale ne s'est pas laissée guider par des considérations hors de propos ou de toute autre façon manifestement insoutenables (cf. ATF 121 I 225, c. 4b; ATF 118 Ia 488, c. 4c; ATF 106 précité; 105 Ia 190, c. 2a; pour un résumé de la doctrine et de la jurisprudence en la matière, cf. Aubert, op. cit., p. 111 ss). Si l'évaluation des résultats d'examens scolaires ou professionnels ne peut ainsi pas être examinée librement, mais uniquement avec une cognition restreinte, le tribunal de céans doit en revanche examiner avec une pleine cognition les griefs portant sur l'interprétation et l'application des prescriptions légales et les griefs tirés de vices de procédure, c'est-à-dire tous les moyens qui concernent la façon dont l'examen ou son évaluation se sont déroulés (cf. notamment arrêt TA GE 99/0155 du 5 avril 2000). Si l'autorité de recours n'examinait de tels griefs qu'avec un pouvoir d'examen limité, elle commettrait un déni de justice formel (ATF 106 précité; arrêt du CF du 1er avril 1998, JAAC 1998, n° 62, c. 5).
4. En l'espèce, il convient en premier lieu d'examiner si c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré que l'insuffisance du résultat de la branche "problèmes sociaux" était éliminatoire, puisqu'une telle question est à elle seule susceptible d'entraîner le rejet du pourvoi, comme on va le voir ci-dessous. Cette question doit être tranchée avec un libre pouvoir d'examen puisqu'elle porte sur l'interprétation et l'application de prescriptions légales.
a) L'art. 18 RECRH dispose ce qui suit :
"L'examen est considéré comme réussi lorsque la note finale et la note moyenne dans chaque groupe sont de 4.0.
L'examen est considéré comme partiellement réussi, lorsque
a) la note finale est de 4.0 et que le candidat a obtenu une note moyenne inférieure à 4.0 dans un ou plusieurs groupes. Il n'est tenu de refaire un examen que sur toutes les branches du ou des groupes insuffisants;
b) dans tous les cas, le candidat qui n'a pas obtenu la note de 4.0 dans l'épreuve écrite des problèmes sociaux devra subir un nouvel examen sur cette branche.
L'examen est considéré comme non réussi lorsque la note finale n'atteint pas 4.0. Dans ce cas, le candidat doit subir un nouvel examen portant sur toutes les branches, y compris celles pour lesquelles il a obtenu une note égale ou supérieure à 4.0."
L'art. 19 RECRH prescrit quant à lui :
"Si l'examen est partiellement réussi, le candidat doit subir avec succès le nouvel examen dans les douze mois qui suivent son échec.
Le candidat qui a subi trois échecs même partiels ne peut se représenter à l'examen complet avant un délai de trois ans, à compter du dernier échec."
b) A suivre le texte clair de l'art. 18 al. 2 litt. b RECRH, une note inférieure à 4.0 dans l'épreuve écrite "problèmes sociaux" entraîne à elle seule l'échec partiel de l'examen, peu importe que la moyenne du groupe auquel appartient cette branche et la moyenne finale soient toutes deux supérieures à 4.0. C'est donc à bon droit que l'autorité intimée considère qu'une telle note est éliminatoire. En l'espèce, l'argumentation de la recourante selon laquelle la note 4.5 obtenue dans cette branche lors de la session de juillet 2000 lui était acquise pour la session suivante ne saurait être suivie pour la simple raison qu'après avoir obtenu une moyenne inférieure à 4.0 dans le troisième groupe lors de la session de juillet 2000, elle a dû repasser toutes les branches de ce groupe conformément à l'art. 18 al. 2 litt. a in fine RECRH, y compris par conséquent l'épreuve "problèmes sociaux". Dans de telles circonstances, la note obtenue en juillet 2000 ne pouvait lui être acquise lors de la session litigieuse. Le résultat insuffisant (3.5) réalisé à la session de novembre 2000 entraîne donc bien à lui seul un échec partiel à cette session et implique l'obligation de repasser cette branche pour obtenir le certificat escompté. Or, la recourante ayant subi trois échecs successifs (un échec complet et deux échecs partiels), elle ne peut se représenter à l'examen complet avant un délai de trois ans à compter du dernier échec, conformément à l'art. 19 al. 2 RECRH qui ne souffre pas d'autre interprétation dans le cas présent. Ce point doit donc être considéré comme acquis.
5. Dans son pourvoi, la recourante conclut certes à l'annulation de la décision attaquée, mais uniquement en ce sens qu'elle doit être autorisée à présenter une nouvelle fois les branches du deuxième groupe. Elle ne critique pas le résultat de l'épreuve écrite "problèmes sociaux" ni ne demande formellement à pouvoir repasser cette épreuve. Or, en l'absence de disposition légale spéciale l'habilitant à réformer la décision attaquée en faveur de la recourante, le Tribunal de céans ne peut s'écarter des conclusions qui lui sont présentées. Il a en effet déjà eu l'occasion d'affirmer que s'il établit certes d'office les faits et applique le droit sans être limité par les moyens des parties conformément à l'art. 53 LJPA , cela ne signifie pas qu'il puisse statuer au-delà des conclusions prises par ces dernières en procédure (cf. arrêt TA CR 94/480 du 22 mars 1995, RDAF 1995, p. 382, c. 2). Il est par conséquent en principe lié par ces conclusions dont il ne peut s'écarter en allouant aux parties plus que ce qu'elles ont demandé (ultra petita) ou moins que ce que la décision attaquée leur reconnaît (reformatio in peius vel in melius) sauf si une disposition légale le prévoit, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. La maxime d'office le cède au principe de disposition et par conséquent l'application exacte du droit objectif à la protection subjective du recourant dans un tel cas (sur ces questions, cf. B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 430 s.; concernant la procédure de recours de droit administratif au TF, cf. l'art. 114 al. 1 OJ et parmi d'autres A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 997 ss p. 350 ss).
Ainsi, puisque X.________ n'a pas saisi le tribunal d'une conclusion tendant à être autorisée à subir à nouveau l'épreuve litigieuse du troisième groupe, on peut se dispenser d'examiner plus avant les mérites du recours. Peu importe dès lors qu'elle soulève ou non des griefs à l'encontre de l'évaluation de cette épreuve ou, à supposer que le moyen s'y rapporte également, qu'elle s'en prenne à la motivation insuffisante de la décision à cet égard, puisque même si le tribunal de céans devait admettre le bien-fondé de tels griefs, il ne pourrait enjoindre l'autorité intimée de faire repasser l'épreuve des "problèmes sociaux" à la recourante, faute pour cette dernière d'avoir pris des conclusions à cet égard.
En résumé, X.________ a bien subi un troisième échec à la session d'examens de novembre 2000 dans la mesure où elle n'a pas obtenu la moyenne à l'épreuve écrite des "problèmes sociaux", qu'elle n'a pas remis en cause cette note devant le tribunal de céans et qu'une note insuffisante à cette épreuve équivaut à un échec partiel (art.18 al. 2 lit. b RECRH). S'agissant d'un troisième échec, c'est à juste titre que la commission a indiqué qu'elle ne pourrait se représenter à l'examen avant un délai de trois ans. Vu le caractère péremptoire de l'art. 18 al. 2 lit. b RECRH, le tribunal ne peut statuer sur le mérite des griefs formels soulevés par la recourante à l'encontre du déroulement des épreuves orales (2ème groupe), aussi dignes de considération et d'intérêt puissent-ils paraître à première vue dans les circonstances du cas présent.
6. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante qui succombe et qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission des examens de cafetiers, restaurateurs et hôteliers du 11 décembre 2000 est confirmée.
III. L'émolument et les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 avril 2001
La présidente : Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint