CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 28 novembre 2001
sur le recours interjeté par A.________, à X.________, représenté par Me Christian Marquis, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Vevey du 11 décembre 2000 (révocation).
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. Greffière: Mme Florence Burdet, stagiaire.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1959, a été engagé par la commune de Vevey en qualité d'aspirant de police le 2 novembre 1981. Il a été nommé agent à partir du 1er janvier 1984, puis il a été promu appointé avec effet au 1er janvier 1991.
B. Le 4 avril 1991, le commandant de la police a reproché à A.________ de ne pas respecter les directives et de perturber l'organisation du travail au sein du corps de police. Ultérieurement à la suite d'un sondage visant à vérifier la destination des appels téléphoniques de longue distance, il s'est avéré que A.________ avait utilisé le téléphone pour des conversations privées durant le mois de novembre 1995. La municipalité a pris connaissance du rapport de la Direction de la police à ce sujet mais elle a finalement renoncé à ouvrir une enquête administrative. Elle a, par ailleurs, adressé un avertissement à ce dernier le 25 janvier 1996. Cette même année, l'appointé A.________ a fait l'objet de plusieurs remontrances de la part du commandant de police, notamment en raison de retards dans l'établissement de rapports d'intervention. Le 4 mai 1998, il a reçu une note du commandant de la police lui précisant que tout nouveau manquement conduirait à l'ouverture d'une enquête administrative à son encontre.
Au cours de l'année 2000, il a été reproché à A.________ des retards dans la production de rapports. Il lui a aussi été fait grief d'avoir effectué une intervention peu adéquate au B.________ de X.________ le 21 mai 2000 lors d'une patrouille envoyée aux abords de l'établissement public à la demande du tenancier qui signalait des désordres devant son établissement.
C. Au mois de septembre 2000, la Direction de la Sécurité a proposé à la municipalité "d'ouvrir une enquête administrative à l'endroit de A.________ pour manquements successifs dans l'accomplissement de sa mission au corps de police". L'enquête administrative a consisté en une audition de l'intéressé le 30 octobre 2000 en présence de la conseillère municipale responsable de la sécurité, du commandant de police et du chef du Service du personnel.
Par décision du 11 décembre 2000, la municipalité a informé A.________ qu'elle le licenciait avec préavis de trois mois et, d'autre part, qu'elle renonçait à ses services durant le délai de congé, soit dès le 1er janvier 2001.
D. Le 29 décembre 2000, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant à sa réintégration dans ses fonction avec effet immédiat. Simultanément, il a demandé que l'effet suspensif soit accordé à son recours. Par décision du 25 janvier 2001, la requête d'effet suspensif a été rejetée.
E. A.________ a contesté cette décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif le 8 février 2001. Par arrêt incident du 5 avril 2001, la section des recours a admis le recours incident en accordant l'effet suspensif. A.________ a été maintenu dans ses fonctions ainsi que dans son droit au traitement jusqu'à droit connu sur le sort du recours.
F. Le 1er octobre 2001, le tribunal a tenu une audience en présence du recourant personnellement, accompagné de Me Christian Marquis. La municipalité étant représentée par le commandant de la police, C.________ ainsi que par D.________ tous deux assistés de Me Philippe Vogel. Deux témoins, M. E.________ et M. F.________ ont été entendus par le tribunal. Ils se sont accordés à dire que A.________ ne rendait pas toujours ses rapports dans les délais usuels. Mais ce dernier avait été atteint dans sa santé par un diabète qui s'est déclenché après un accident de travail. En revanche, les deux témoins ont relevé que l'appointé A.________ n'était pas un élément perturbateur au sein du corps et qu'il ne démotivait pas ses collègues par son attitude. L'appointé A.________ était au contraire un homme discret avec lequel ils avaient plaisir à travailler. M. F.________ a été questionné en particulier sur l'intervention effectuée au B.________ qui n'avait pas donné satisfaction au commandant de la police. Le témoin a alors expliqué que le tenancier du B.________ avait appelé la police pour signaler que des jeunes gens semaient le trouble devant son établissement. Une patrouille, composée de deux policiers ainsi que de A.________, avait alors été envoyée devant le B.________; lorsque la patrouille était arrivée devant l'établissement, elle a renoncé à s'arrêter et avait poursuivi sa route afin de s'assurer que les individus dénoncés par téléphone n'avaient pas fuit plus haut. Sur ces entrefaites, il s'était avéré, un peu plus tard, que les individus qui se trouvaient devant l'entrée de l'établissement avaient cassé une vitrine non loin du B.________. Interrogé sur cet événement, M. C.________ a reproché aux policiers d'avoir violé des règles fondamentales de l'intervention policière car ils auraient dû se rendre en priorité auprès du tenancier afin de s'enquérir du problème signalé. Il ressort de l'audience qu'un malentendu est survenu lors de la donnée d'ordre à la patrouille entre les termes "devant" et "à l'entrée" du B.________, qui ne désignent pas le même endroit, l'entrée se trouvant à l'arrière du bâtiment.
Les pourparlers engagés à l'issue de l'audience pour examiner une éventuelle possibilité de reclassement de A.________ n'ont pas abouti.
Considérant en droit:
1. Le recourant dénonce une violation du droit d'être entendu.
a) L'art. 29 Cst garantit à toute personne le droit d'être entendue. Les garanties générales de procédure qui découlent de cette disposition se fondent non seulement sur l'abondante jurisprudence fédérale rendue en application de l'art. 4 aCst mais aussi sur d'autres instruments internationaux, qui sont notamment l'art. 6 CEDH, l'art. 14 du pacte II de l'ONU et la jurisprudence afférente. Ces garanties valent de manière générale pour tous les types de procédure, judiciaire ou administrative (Conseil fédéral, message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution FF 1997 I p.183). Le Tribunal fédéral déduit du droit d'être entendu "celui pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos"(ATF 111 Ia 101 consid. 2b p. 103). Le droit cantonal et communal définit et précise en première ligne la portée du droit d'être entendu.
b) L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à régler de manière autonome, sur la base de droit public dérogeant au droit fédéral, conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elle nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss. plus spécialement 298, voir aussi arrêt TA, GE 98/00141 consid. 2 du 9 avril 1999).
Le règlement communal sur le statut du personnel du 13 septembre 1985 (ci-après : le statut) définit les exigences de procédure à respecter en cas de révocation. L'art 75 al. 1 du statut prévoit que la municipalité peut prononcer une sanction disciplinaire contre un fonctionnaire qui a enfreint ses devoirs de service, soit intentionnellement, soit par négligence ou par imprudence. L'art. 76 du statut propose un éventail de sanctions allant du blâme jusqu'à la révocation. L'alinéa 2 prévoit que ces peines peuvent être accompagnées d'un avertissement ou d'une menace de révocation. Selon l'art 78 du statut, une enquête administrative doit être menée avant toute décision de la municipalité, enquête au cours de laquelle, l'intéressé doit être entendu et a la possibilité d'être assisté d'un avocat.
c) La jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé que l'enquête administrative doit répondre aux conditions suivantes pour être compatible avec la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu
"Une enquête administrative suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs; il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de l'intéressé."(ATF non publié rendu le 29. 12. 97 en la cause opposant la Commune d'Ollon à B.S.).
Une enquête administrative doit ainsi comporter l'audition du fonctionnaire contre lequel l'enquête est ouverte. Mais un entretien informel, dont il ne reste aucune trace écrite, ne saurait tenir lieu d'audition dans le cadre d'une procédure disciplinaire susceptible d'aboutir à un licenciement. Même si le fonctionnaire en cause est parfaitement au courant de ce qui lui est reproché, les griefs à son encontre doivent toujours lui être formellement signifiés avec la conséquence de la menace de révocation (arrêt du TA GE 93/014 consid. 3, du 17 mai 1993). Il est vrai que les exigences de procédure ne sont pas les mêmes lorsqu'il s'agit, par exemple, de prononcer une révocation immédiate ou une simple réprimande (arrêt du TA GE 96/0031 consid. 3 c du 17 mars 1997, et la jurisprudence citée). Autrement dit, le respect du droit d'être entendu, doit être apprécié, en fonction de la gravité de la sanction envisagée, et par conséquent des atteintes qui en découlent pour le fonctionnaire (arrêt du TA, GE 93/005 consid. 3a du 20 avril 1993).
d) En l'espèce, la municipalité a signifié au recourant par courrier du 5 octobre 2000, qu'une enquête administrative avait été ouverte à son endroit à la demande du Commandant de police. Il est simplement indiqué, dans cette lettre, que des manquements successifs dans l'accomplissement de sa mission professionnelle lui étaient reprochés. Il est fait état d'un rapport du Commandant de la police dont le recourant n'a pas pu prendre connaissance. Ce dernier n'a donc pas pu connaître l'objet et les enjeux de l'enquête. Le recourant a ensuite été convoqué, par communication interne du 25 octobre 2000, à une audience le lundi suivant. Là encore, ni les griefs reprochés au recourant ni la possibilité d'être assisté d'un avocat n'étaient mentionnés dans cette convocation. Il n'a jamais été spécifié durant la procédure que l'enquête pouvait aboutir à une peine disciplinaire lourde, à savoir une révocation. A la suite de cette audition, l'autorité intimée a informé le recourant que celui-ci était licencié avec préavis de trois mois. La lettre ne comporte que des considérations générales sans que le résultat de l'enquête administrative ne soit exposé.
Les garanties de procédure dont bénéficie le recourant n'ont pas été respectées dès lors qu'il n'était pas clair pour l'intéressé que l'enquête administrative pouvait aboutir à une révocation. Si ce dernier avait eu conscience de la gravité de la sanction qui le menaçait, il aurait pu faire usage de son droit d'être représenté et conseillé par un avocat. Les faits qui lui étaient reprochés n'ont jamais été énoncés clairement, ni dans la lettre annonçant l'ouverture de l'enquête administrative, ni dans la convocation à l'audition. Enfin aucun procès-verbal n'a été établi à la suite de l'audition et aucun rapport détaillé de fin d'enquête n'a été délivré au recourant.
Il est clair, au vu des observations faites ci-dessus, que le droit d'être entendu du recourant n'a pas été respecté à plusieurs égards. Ce droit constitutionnel, de nature formelle entraîne l'annulation de la décision attaquée lorsqu'il n'est pas respecté (ATF 111 Ia 166 c. 2a). Toutefois, compte tenu de l'issue du recours, cette considération n'empêche pas le tribunal d'examiner les griefs retenus contre le recourant.
3 a) En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès de l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut, en revanche, être invoqué devant lui que si une loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). En l'espèce, ni la loi sur la commune ni la réglementation communale n'étendent le pouvoir d'examen du tribunal à l'opportunité; c'est pourquoi il convient d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus de droit ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité (ATF 110 V 365, ATF 108 Ib 205 cons. 4a).
b) Le statut du personnel permet à l'autorité de résilier les rapports de travail qui la lient à un fonctionnaire communal de deux manières différentes. L'art 12 du statut permet soit le renvoi pour justes motifs (art. 18s.) ou la révocation disciplinaire (art. 75ss.). Le choix entre l'une ou l'autre de ces procédures peut se révéler difficile et incertain, notamment lorsque les faits ne sont pas clairement établis et qu'ils peuvent être constitutifs à la fois d'une violation des devoirs de service et de circonstances propres à rendre impossible la poursuite des rapports de services. Quoi qu'il en soit, dès lors que l'existence de deux procédures distinctes est consacrée par les textes applicables, le Tribunal administratif ne peut qu'en prendre acte et, dans le cadre du contrôle judiciaire qu'il exerce, vérifier si l'autorité les a appliquées correctement (arrêt du TA GE 93/014 consid. 1b, du 17 mai 1993). Lorsqu'il s'agit du choix entre les deux types de mesures en fonction des motifs invoqués, le tribunal s'en remet en général, au moins implicitement, à la qualification adoptée par l'autorité intimée (arrêt du TA GE 96/0031, du 17 mars 1997). En l'espèce, l'autorité communale a clairement choisi la voie de la révocation disciplinaire prévue par l'art. 75 et suivant du statut du personnel. Il n'y a donc pas lieu de mettre en cause ce choix qui lie le tribunal.
c) L'art. 76 du statut définit les différentes peines disciplinaires qui peuvent être prononcées; ces différents peines peuvent se subdiviser en trois catégories. Tout d'abord les peines légères, qui sont le blâme et l'amende. Les peines modérées, qui peuvent être très diverses. On citera, par exemple, la suspension temporaire, la rétrogradation, la diminution du traitement, la suppression ou la réduction des augmentations ordinaires de salaire. Il reste enfin les peines lourdes, comme la mise au provisoire ou la révocation qui ne peuvent être infligées qu'en cas de méconnaissance grossière des devoirs de fonction (André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I p. 515). Les peines dites lourdes ne peuvent être prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues; elle répriment soit une violation unique, mais spécialement grave, soit un ensemble de transgressions dont la gravité résulte de leur répétition (André Grisel, op. cit., p. 516). La poursuite disciplinaire se prescrit toutefois par une année dès le jour où les faits punissables ont été portés à la connaissance de la municipalité et, en tout cas, par cinq ans dès le jours où ils ont été commis (art. 75 al. 4 du statut).
Selon la jurisprudence, la sanction la plus lourde de la révocation devait être réservée aux comportements devant être qualifiés de particulièrement graves, soit parce qu'ils tombent sous le coup de la loi pénale, soit parce qu'ils détruisent de manière irrémédiable le rapport de confiance qui doit exister entre les responsables d'une administration publique et leurs collaborateurs et rendent par conséquent impossible la continuation des rapports de service (arrêt du TA GE 95/0040, du 22 juin 1995). Pour déterminer si le fonctionnaire a commis une faute particulièrement grave, il faut prendre en considération l'ensemble des circonstances, et tenir compte non seulement des erreurs de comportement, mais également des qualités du recourant et de ce qu'il peut apporter de positif ou de négatif au sein du corps dans lequel il travaille. Par exemple, un manque de motivation ou même quelques absences injustifiées ne sont pas constitutifs d'une faute grave (arrêt du TA GE 99/0016 consid. 3b, du 2 décembre 1999). En principe, la révocation doit être précédée d'un avertissement, c'est-à-dire d'une peine plus légère, accompagnée d'une menace de congédiement. Exceptionnellement, cette mise en garde n'est pas obligatoire, si le comportement du fonctionnaire apparaît incompatible avec sa situation officielle. (André Grisel, op. cit., vol. I, p. 516, et la jurisprudence citée).
4. a) L'un des manquements reprochés au recourant concerne l'utilisation du téléphone à des fins privées. Mais ce grief ne peut plus être retenu, le délai de prescription d'un an s'appliquant en l'espèce. En effet, l'autorité intimée avait eu connaissance des faits juste après leur commission, en 1995.
b) II est aussi reproché au recourant une lenteur dans la rédaction de ses rapports destinés à ses supérieurs. Un manque de motivation est également mis en cause. Les retards répétés dans la rédaction des rapports constituent des fautes de service, mais ils ne peuvent d'emblée être qualifiés comme une faute grave justifiant la révocation. Les retards sont probablement dus aux difficultés de santé que le recourant a rencontrées à la suite d'un accident de travail et de la maladie qu'il a déclenchée. De plus, l'absence d'une formation informatique lui rend la tâche plus ardue. En somme, si le recourant connaît certaines difficultés de rédaction, les retards de quelques jours, voire d'une semaine, dans la production des rapports ne peuvent être considérés comme graves au point de mettre en péril l'activité du corps de police et justifier à eux seuls une rupture de collaboration. Ce d'autant plus que les témoins entendus ont relevé que le recourant a toujours été un bon coéquipier dans le cadre des interventions qu'ils ont effectuées ensemble et qu'ils n'ont jamais eu à se plaindre de sa collaboration. En résumé, si l'on considère le travail du recourant dans son ensemble, aucun reproche grave ne peut être formulé à son encontre. En particulier, les retards qui lui sont reprochés ne sont pas de nature à détruire de manière irrémédiable le rapport de confiance qui existe entre ce dernier et l'employeur. La continuation des rapports de service n'apparaît pas d'emblée exclue pour ce seul motif, à tout le moins sans le prononcé préalable d'une sanction disciplinaire moins grave. En effet, si une sanction disciplinaire s'imposait pour exiger du recourant des efforts plus importants pour améliorer les délais de rédaction des rapports, cette première mesure aurait constitué un avertissement formel respectant la procédure disciplinaire des art. 75 à 78 du statut; mais la révocation abrupte sans aucun avertissement préalable est une mesure disproportionnée.
cc) L'intervention effectuée au B.________ fait également partie des reproches formulés à l'encontre du recourant. Les explications données par les témoins ainsi que celles de l'intéressé lors de l'audience ne démontrent toutefois pas non plus l'existence d'une faute grave. Il est vrai que le Commandant de police a estimé que le recourant avait gravement violé les principes de base de l'intervention policière en ne se rendant pas immédiatement auprès du gérant devant l'entrée du B.________, afin de s'enquérir de la situation. Mais le tribunal retient que le recourant ainsi que ses collègues n'ont pas fait les bons choix au moment d'intervenir, ceci étant dû, pour partie, au malentendu relatif à la désignation du lieu d'intervention. Dans ces circonstances, le comportement des policiers ne relève pas non plus de la faute grave.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le recourant qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 1'500 fr. Aucun frais de justice ne sera perçu.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Vevey du 11 décembre 2000 est annulée.
III. Les frais de justice, comprenant les indemnités versées aux témoins, restent à la charge de l'Etat
gz/Lausanne, le 28 novembre 2001/pe
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.