CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 17 avril 2001
sur les recours interjetés par :
1. A., par l'avocat..., et
2. B., par l'avocat....
contre
la décision rendue le 5 décembre 2000 par la C., adjugeant les travaux de réhabilitation de la station d'épuration de C. à D., à ....
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Composition de la section: M. Etienne Poltier , président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Edmond C. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) La station d'épuration de C. (ci-après : STEP) a été construite en 1968; selon le cahier des charges dont il sera question plus loin, elle a une capacité de 15'000 équivalents-habitants et une possibilité d'extension de 15'000 équivalents-habitants supplémentaires, cela pour un réseau de canalisations unitaire. Elle a subi une révision partielle des équipements en 1988; actuellement, l'ensemble des équipements électromécaniques - qui sont d'origine - doivent être révisés ou remplacés faute de pièces de rechange.
Elle est constituée des ouvrages suivants :
1. Station de relevage à vis type Spanns 2. Tamiseur fin type Fuchs + compacteur 3. Dessableur-déshuileur circulaire 4. Décanteur primaire circulaire avec pont racleur 5. Traitement biologique type Oxyrapide B. (2 chaînes) 6. Déphosphatation (2 chaînes) 7. Digestion anaérobique des boues comprenant 1 digesteur primaire, 1 digesteur secondaire, 1 gazomètre, 1 groupe chaleur force 8. 2 silos à boues pour le stockage des boues digérées.
b) Les bureaux d'ingénieurs K., ingénieurs hydrauliciens (ci-après K.) ont été mandatés par la Commune de C. pour établir tout d'abord un diagnostic de l'état des installations de la STEP puis pour l'élaboration d'un concept général de réhabilitation de celle-ci. A lire ce second document, élaboré avec le concours du Service des eaux, sols et assainissement (ci-après : SESA), il a pour but de définir les besoins à futur, pour les quinze prochaines années, afin d'élaborer un concept permettant de planifier à long terme les interventions et de modifier ou remplacer les ouvrages selon les besoins; les travaux étant réalisés par étapes, il est possible, au terme de chacune d'elles, de prendre en compte aussi bien l'évolution des besoins que celle des technologies dans le cadre de l'étape ultérieure (concept général, pièce 33 de la municipalité, p. 3). Le concept table sur une augmentation de la population payernoise de 1'000 équivalent-habitants pour la ville de C. et un nouveau raccordement de 800 équivalent-habitants pour la Commune de Fétigny; la capacité future de la STEP doit dès lors être de 10'000 équivalent-habitants, l'idée étant de prendre en considération pour les charges horaires maximum les pointes enregistrées lors de la campagne de mesures augmentée de 1'800 équivalents-habitants. Le bureau d'ingénieurs précité admet comme donnée de base un débit spécifique de 250 litres par équivalent-habitants, ce qui sous-entend que des améliorations seront réalisées sur le réseau de canalisations afin de réduire l'apport des eaux parasites (eaux claires), lesquelles seront définies dans l'étude prochaine du PGEE (p. 4; le même document, p. 6, indique que le choix de principe des procédés tient compte de l'évolution du réseau de canalisations vers des systèmes séparatifs). Ce document poursuit (p. 6) :
"Le concept général tel que présenté permet d'optimaliser le fonctionnement de l'installation pour une capacité de 10'000 EH avec des solutions simples qui permettent de maintenir en place la plupart des ouvrages, de réaliser ces transformations par étapes, au fur et à mesure des besoins pour des investissements relativement raisonnables."
Le rapport en question énumère ensuite les différents ouvrages appelant des modifications et évalue leur coût de réalisation, cela pour un montant total (équipements, génie civil et second oeuvre) de près de 5 millions de fr. (p. 30); il contient également un programme des travaux, défini en fonction du degré d'urgence de ceux-ci (p. 29).
Après avoir examiné ce document, la C. a mandaté K. pour l'établissement d'une demande d'offres et la comparaison de ces dernières pour des prestations portant sur les étapes 1, 2 et 3 de cette réhabilitation (devisée jusque là à 1'830'000 fr.; ce document fournit d'autres précisions encore sur l'appel d'offres en question; il indique également qu'..., Chef de la direction des travaux est chargé du suivi de ce dossier).
B. La C. a fait paraître, dans la Feuille des Avis Officiels du canton de Vaud du 2 juillet 1999 un appel d'offres relatif à l'assainissement de la STEP; on y lit notamment ce qui suit :
"Travaux prévus Première étape
2.1 Révision des vis de relevage avec adaptation des débits et aménagement des pieds des vis
2.2 Installation d'une benne filtrante pour le sable.
2.3 Remplacement de l'installation de dosage pour la déphosphatation
2.4 Remplacement de 4 soufflantes du traitement biologique
2.5 Réfection et adaptation des tableaux électriques locaux
Deuxième étape
3.1 Révision des équipements des digesteurs et installations du gaz
3.2 Remplacement d'un groupe chaleur-force
3.3 Remplacement du compresseur à gaz
3.4 Installation d'une torchère à gaz
3.5 Réfection et adaptation des tableaux électriques locaux
Troisième étape
4.1 Traitement des retours
4.2 Poste de commande et d'exploitation informatisé
Ces travaux sont exécutés dans un délai de 3 à 5 ans, la première étape étant réalisée sans délai, pour autant que l'organe législatif de la commune accorde les crédits nécessaires."
L'appel d'offres précité est conduit selon la procédure sélective; la Municipalité, d'entente avec le Service cantonal des eaux, sols et assainissement (ci-après : SESA) annonce qu'elle choisira, dans le cadre de la phase de sélection, trois entreprises sur la base de différents critères. Concrètement, elle a retenu D., à ..., B. SA, à Vevey, et A., au Petit-Lancy, cela par décision du 10 juillet 1999.
C. a) Les trois entreprises précitées ont ainsi reçu le cahier des charges relatif aux travaux d'assainissement de la station d'épuration; elles ont également pu visiter les lieux le 22 juillet 1999.
b) Sous la rubrique "1.2 But de l'appel d'offres", le document précité évoque le concept élaboré par K. pour les quinze prochaines années, dans lequel figure un programme d'intervention pour la réhabilitation de la STEP; la capacité future de celle-ci sera de 10'000 équivalents-habitants avec des charges hydrauliques basées sur un réseau de canalisation en système séparatif. Dans une première phase, le but de l'appel d'offres est de permettre la remise en état de l'ensemble des équipements, de les adapter aux directives et normes en vigueur et de remplacer les équipements dont l'entretien ne peut plus être assuré correctement (cahier des charges, pièce 5 de la Municipalité, p. 3). Ce document rappelle le programme d'intervention pour la réhabilitation de la STEP, lequel figurait déjà dans l'appel d'offres publié. Il ajoute ce qui suit :
"Les travaux pourront être entrepris une fois le crédit nécessaire accordé par le Conseil communal. D'autres travaux ont également été programmés. Ils feront l'objet d'une autre consultation lorsque les 3 étapes mentionnées ci-dessus auront été réalisées, au fur et à mesure des besoins, de l'évolution des charges à traiter et du comportement du traitement biologique. - Epaississement des boues - Ouvrages d'entrée et décantation primaire - Traitement biologique - Prétraitement des eaux pluviales Les soumissionnaires répondront à l'appel d'offres pour les 3 premières étapes conformément au cahier des charges ci-après."
c) Sous chiffre 1.3, le cahier des charges énumère ensuite les prestations demandées aux soumissionnaires; dans ce cadre, il indique que le soumissionnaire, s'il le souhaite, peut présenter des variantes aux solutions mentionnées dans le cahier des charges; elles seront proposées en annexe de l'appel d'offres et devront être accompagnées des informations nécessaires pour qu'elles puissent être comparées avec les solutions du cahier des charges (p. 5 in fine). Enfin, ce document invite les soumissionnaires à sous-traiter un maximum de travail auprès d'entreprises locales (à cet effet, les candidats doivent remplir le complément No 1 au cahier des charges, lequel comporte une liste de quelques entreprises de la région, avec leurs coordonnées).
d) Le cahier des charges ajoute que les travaux concernant le génie civil, béton armé et les travaux de second-oeuvre ne font pas partie du présent appel d'offres (ch. 1.3, p. 6 en haut). Par ailleurs, selon le complément No 2 au cahier des charges, la Municipalité se réserve d'adjuger les travaux projetés en entreprise générale (p. 6 de la Municipalité).
e) Selon le cahier des charges, la durée de validité des offres est fixée au 15 juin 2000 (ch. 1.75). Quant au point 1.81, il concerne les critères d'adjudication; sa teneur est la suivante :
"Le marché sera attribué au soumissionnaire ayant présenté l'offre économiquement la plus avantageuse (rapport qualité-prix). Les critères complémentaires d'adjudication seront les suivants (dans l'ordre) :
- Rapport qualité-prix de l'offre - Qualité des équipements offerts - Performances des équipements offerts - Qualité du service après-vente - Compétences du soumissionnaire - Références et aptitudes à réhabiliter des STEP de cette capacité - Viabilité de la société - Compétence du personnel - Qualité des études de détail pour la réalisation - Volume des travaux sous-traités à des entreprises locales
Dès réception des offres, un comparatif sera établi en prenant en considération les critères mentionnés ci-dessus. Le comparatif sera transmis à tous les soumissionnaires pour information, ainsi que le choix de l'entreprise adjudicatrice.
Le maître d'oeuvre se réserve la possibilité de demander à un ou plusieurs soumissionnaires une analyse de prix, un complément d'offre ou des renseignements complémentaires.
Chaque critère d'adjudication énuméré ci-dessus sera caractérisé par une note allant de 1 (critère pas rempli) à 10 (critère totalement rempli). L'adjudicataire sera l'entreprise ayant obtenu le maximum de points."
Enfin, on note, au pied du chiffre 1.82, la mention que, par sa signature, l'entrepreneur accepte les conditions générales énoncées aux chapitres 1.1 à 1.8.
f) Lors de l'audience dont il sera question plus loin, le témoin M., a fourni des explications au sujet du cahier des charges, qui avait été préparé pour l'essentiel par ses soins. Ce document s'inscrivait dans une certaine continuité avec le concept général élaboré préalablement par le même bureau; l'idée de base était que le réseau de canalisations payernois, pour l'essentiel unitaire, devait évoluer, durant la période de quinze ans prise en considération, dans une large mesure vers un système séparatif. Par ailleurs, le cahier des charges énonçait de manière assez précise les travaux à effectuer pour les ouvrages existants, respectivement les ouvrages nouveaux à réaliser; les soumissionnaires devaient dès lors offrir les différentes prestations demandées, cas échéant en proposant des solutions divergentes, par exemple quant aux équipements retenus. C'est dans cet esprit que le témoin - tout en admettant que le libellé de ce document était à cet égard peu clair -comprenait le passage du cahier des charges relatif aux variantes, raison pour laquelle les solutions alternatives présentées devaient être accompagnées des explications nécessaires pour les comparer à celles du cahier des charges. Ce document n'abordait en revanche pas les prestations à exécuter dans des phases ultérieures (voir à ce propos la table des matières du cahier des charges, spécialement ch. 2 à 4, à propos des travaux demandés, et les passages du cahier des charges y-relatifs). Sous ch. 4, le cahier des charges indique par exemple les prestations souhaitées au titre du traitement des retours (3ème étape); on y relève notamment sous ch. 4.12, la possibilité de présenter deux types de solutions (variante A et B). A ce propos, le témoin a expliqué que les stations d'épuration produisent elles-mêmes, au cours du traitement, des eaux usées, qui doivent être épurées également; il en découle une charge pour la STEP, laquelle diminue sa capacité globale de traitement. Le cahier des charges retient à cet égard la solution d'un prétraitement des retours dans un bassin type SBR, avant restitution dans le traitement biologique. Au ch. 1.81, qui traite notamment des critères d'adjudication - sans que soit prévue une pondération de ceux-ci -, le cahier des charges prévoit la possibilité du maître d'oeuvre de demander aux soumissionnaires "un complément d'offre"; il semble que cette possibilité ait été prévue dans le cadre des explications que le maître de l'oeuvre peut demander aux soumissionnaires lors de la révision des offres, en application de l'art. 35 RMP.
D. a) Les trois entreprises retenues à l'issue de la sélection ont déposé, dans le délai fixé au 15 septembre 1999, une, voire plusieurs offres, pour les travaux en question. Ainsi, les trois entreprises ont toutes présenté une offre pleinement conforme au cahier des charges; deux d'entre elles ont également présenté une offre incluant en outre les travaux de génie civil et de second-oeuvre (D. et A.); D. a enfin déposé une variante (intitulée "Variante globale D.").
Cette variante ne correspond pas au concept général arrêté par K. L'analyse de ce bureau, du 4 février 2000, le dit d'ailleurs expressément (pièce 7 de la Municipalité, p. 3, 6 et 16); l'expertise de T. SA le confirme d'ailleurs (pièce 8, p. 7; voir également la pièce 1 produite par D. elle-même). Le représentant du SESA à l'audience, Philippe Vioget, a confirmé que les offres de base ou en entreprise générale n'étaient pas comparables avec la "Variante globale D.". Tant ce dernier que M. et L., l'auteur de l'expertise que la commune a confié à T. SA, se sont expliqués sur les divergences que présentaient cette dernière offre avec le cahier des charges. En particulier, la variante d'D. ne prévoit pas la réalisation du bassin SBR pour le traitement des retours; elle offre en effet une autre solution de gestion de ces retours, ceux-ci devant être réinfiltrés dans le système en période de basse charge, soit durant la nuit; en d'autres termes, cette variante n'offre pas l'intégralité des prestations demandées expressément dans le cahier des charges (voir sur ce point particulier, p. 29 de ce document). Par ailleurs, cette variante prévoit la réalisation ou la rénovation d'équipements de prétraitement, alors même que le cahier des charges renvoie ces travaux à des étapes ultérieures (voir à ce sujet "1.2 Buts de l'appel d'offres", in fine); à cet égard, l'offre D. porte ainsi sur des prestations supplémentaires à celles mises en soumission.
Le rapport établi par T. SA s'attarde lui aussi sur la différence entre les concepts de base qui ont servi à l'élaboration du cahier des charges par K., d'une part, à celle de la variante globale d'D., d'autre part. Cette dernière maintient le concept de traitement de la STEP existante, cela avec le dimensionnement choisi en 1968; selon l'expert, cette variante doit permettre de traiter les eaux usées actuelles, sans présenter des réserves de capacité, mais elle améliore d'emblée le prétraitement. Le concept général d'assainissement de la STEP, choisi par K. se base sur la transformation du réseau d'égouts actuellement unitaire en séparatif, cela dans les années à venir. Pour réaliser ce concept, la commune doit mettre à disposition des moyens nécessaires pour réaliser la transformation du réseau, afin d'arriver à une séparation de 50% environ de la surface dans une période de l'ordre de 15 ans (laquelle correspond à la durée de vie des équipements).
On remarque encore que tous les candidats ont contresigné les conditions générales de l'appel d'offres.
b) Le 4 février 2000, K. ont déposé un rapport d'analyse des différentes offres. Avant de procéder au classement de celles-ci, les auteurs du rapport introduisent des facteurs de pondération des critères d'adjudication énoncés dans le cahier des charges. Ainsi, le rapport qualité-prix se voit attribuer un facteur de pondération de 3, la viabilité de la société un facteur de 2, le volume des travaux sous-traités un facteur de 1; en outre, la moyenne des sept critères de jugement de la performance du traiteur se voit attribuer un poids de 4 (on retrouve ces facteurs de pondération dans le rapport intitulé "explications pour le Conseil", établi le 17 avril 2000 par T. SA : pièce 9 de la Municipalité, p. 6). Quoi qu'il en soit, K. parviennent à la conclusion que l'offre déposée par D. est la plus favorable, quelle que soit la variante envisagée (variante selon cahier des charges; variante selon le complément du cahier des charges, en entreprise générale; la variante globale présentée par D. n'est en revanche pas classée, au motif qu'elle ne répond pas au concept retenu).
c) La C. a été surprise des conclusions de cette analyse (au demeurant, l'offre de A. en entreprise générale s'élevait à 1'365'441 fr., alors que celle d'D. se montait à 1'665'577 fr.); cela étant, elle a pris conseil auprès du SESA, lequel lui a recommandé de solliciter une expertise complémentaire des offres auprès de la société T. SA, laquelle a déposé son rapport le 13 avril suivant.
Après avoir exposé les différences séparant les variantes en présence (ci-dessus lit. a), T. SA formule ses conclusions de la manière suivante :
"Si la transformation du réseau se fait dans ces délais, les travaux seront confiés à A. selon cahier des charges variante entreprise globale
Ce marché représente une valeur de CHF. 1'338'280.- HT
Si cet objectif ne peut être visé, nous proposons de maintenir le mode opératoire actuel de la STEP qui est satisfaisant. Cela signifie que la mise en oeuvre du concept sera repoussée à la prochaine mise à jour.
Les travaux seront donc adjugés à D. selon la variante d'entreprise.
Le marché représente une valeur de CHF. 1'984'422.- HT"
En annexe 2, on trouve le tableau comparatif des notes données pour chacun des critères d'adjudication; on remarque cependant sur ce document qu'aucun facteur de pondération n'a été appliqué.
T. SA a encore établi un autre document (intitulé "Explications pour le conseil") destiné à accompagner la demande de crédit au conseil communal pour la réalisation de la variante D.. Il confirme que celle-ci est fondée sur le maintien du concept de traitement en fonction actuellement, avec le dimensionnement choisi en 1968; cela implique l'abandon de la flexibilité d'exploitation accrue qui aurait découlé de la mise en oeuvre du concept K. Elle a cependant l'avantage de ne pas modifier le fonctionnement actuel de la STEP, étant précisé que les problèmes de celle-ci, connus, mais maîtrisés, vont persister (notamment s'agissant des boues filamenteuses). En revanche, la probabilité de créer de nouveaux problèmes se trouve ainsi fortement réduite; lors de l'audience, l'expert L. a relevé notamment que le bassin type SBR, pour le traitement des retours, pouvait être de nature à créer des difficultés d'exploitation, compte tenu du personnel affecté à celles-ci. La variante apporte en revanche immédiatement des solutions à des problèmes de nature mécanique (relevage, dessableur, grille fine notamment). Le rapport ajoute encore que la variante D. constitue une option intéressante sur le plan financier (p. 8 de ce document, pièce 9 de la municipalité).
Par ailleurs, L. souligne dans ses rapports successifs - il l'a d'ailleurs confirmé en audience - que les prestations de génie civil contenues dans les offres A. et D. se limitent au strict minimum; en conséquence, des surprises pourraient apparaître au moment de la réalisation des travaux. Selon lui, cela ne devrait pas empêcher leur mise en oeuvre, des commandes supplémentaires à concurrence de 20% du marché total pouvant en effet être passées de gré à gré.
Lors de l'audience, L. a par ailleurs laissé entendre que le concept sur lequel reposait la variante D. était préférable aux solutions retenues par le cahier des charges. Il a par exemple relevé qu'il n'était guère raisonnable de réaliser aujourd'hui ou à moyen terme des équipements adaptés à un réseau séparatif, si ce dernier n'est mis en place qu'à l'issue d'un délai de l'ordre de 15 ans; à ce moment-là, en effet, ces installations seront frappées d'une certaine usure, voire obsolètes. L. émet également des doutes sur le bien-fondé en l'espèce de la réalisation d'un bassin de type SBR. Il estime dès lors que la variante D., qui permet le traitement des eaux usées produites actuellement par le réseau payernois est préférable aux offres conformes au cahier des charges, tout en respectant le but de celui-ci. Le représentant à l'audience d'D. a fait valoir des arguments similaires, pour confirmer l'opportunité de la solution proposée par la variante. Le témoin M., pour sa part, s'est montré plus réservé sur ce plan.
E. Selon le procès verbal de la séance du 9 mai 2000, la Municipalité, sur proposition apparemment d'..., a choisi la variante globale d'D.; elle a donc décidé de lui adjuger ces travaux, sous réserve de l'octroi du crédit par le Conseil communal et d'une analyse énergétique. Retenir l'offre de A. aurait impliqué, selon ce procès-verbal, des investissements supplémentaires de 3'500'000 fr. dans un délai de 5 à 8 ans; au contraire, l'adjudication à D. pour une somme de 2'250'000 fr. (tenant compte de l'adaptation de ses prestations) permettra de poursuivre l'exploitation de la STEP normalement durant quelque 15 ans; ce n'est qu'à cette échéance qu'il faudra réinvestir 5'000'000 de francs.
Le 20 juin 2000, ... a reçu les représentants de D.; il envisageait en effet de confier à cette entreprise, outre la réalisation de la variante examinée plus haut, des travaux supplémentaires d'entretien de la STEP. L'entreprise précitée a en conséquence produit le 20 juillet 2000, une offre révisée SF 99.064. Sous ch. 1 (Préambule) de cette offre, ce document se réfère à la séance précitée, ainsi qu'à différents courriers reçus entre le dépôt de la variante globale D. et la séance en question. La municipalité n'a toutefois pas été en mesure de produire un procès-verbal de cette séance, ni les courriers auxquels se réfère cette offre révisée. Au demeurant, les travaux complémentaires inclus dans cette nouvelle offre ont été définis d'entente avec le SESA.
F. Le 12 décembre 2000, B. s'est inquiétée de la suite donnée à l'appel d'offres relatif à la rénovation de la STEP; elle relevait que le délai de validité des offres était échu depuis le 15 juin 2000. La C., dans divers courriers du 15 décembre 2000, a formellement notifié sa décision d'adjudication du 5 décembre à D., respectivement son refus d'adjuger à A. et B. SA. Le montant total des travaux adjugés, forfaitaire, sans les taxes, comprend deux postes :
- travaux forfaitaires : fr. 2'714'755.-- - travaux plafond : fr. 127'300.--
Le détail des travaux forfaitaires - fondé sur la base de l'offre globale SF99.064 A de D., s'énonce comme suit :
"Chapitre 2 : Pré-traitement et traitement biologique Prix HT 2000
Pos 2.5 Equipements Fr. 978 090.-- Pos 2.6 Options Fr. 74 400.--
Chapitre 3 Equipements du traitement des boues
Po 3.4 Equipements Fr. 878 020.-- Po 3.5 Options sauf pos. 3.2.4.1 Fr. 162 860.--
Chapitre 4 Epaississement des boues
Pos 4.5 Equipements Fr. 621 385.--
Total Travaux forfaitaires HT Fr. 2 714 755.--
Quant au poste "prix plafonds", il a trait à des prestations complémentaires (réfection locale du bassin biologique, remplacement de citernes et réfection interne des digesteurs; le terme de prix plafonds indique qu'il s'agit de montants maximums à engager pour l'exécution complète de la prestation).
Quant à la décision notifiée aux deux soumissionnaires évincés, elle signale que c'est la variante d'entreprise déposée par D. qui l'a emporté, pour un montant de 1'984'422 fr., pour des prestations correspondant aux étapes 1, 2, 3 et 4 et études.
G. a) Agissant par l'intermédiaire de l'avocat ..., A. a recouru contre la décision précitée, en concluant avec dépens principalement à ce que le marché relatif à la rénovation de la STEP de C. lui soit adjugé et subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée. B. SA, agissant pour sa part par l'intermédiaire de l'avocat ... le 28 décembre 2000, a recouru également contre la décision qui l'écarte du marché précité. Elle conclut également avec dépens principalement à ce que le marché en question lui soit adjugé et subsidiairement à l'annulation de cette décision (avec reprise de la procédure à compter du 22 juillet 1999), ainsi qu'au constat du caractère illicite de la décision du 5 décembre 2000.
b) La municipalité a déposé sa réponse, par l'intermédiaire de l'avocat ... le 17 janvier 2001; elle conclut avec dépens au rejet des recours. D., dans son écriture du 16 janvier 2001 en fait d'ailleurs de même.
c) Le 7 février 2001, le juge instructeur a levé très partiellement l'effet suspensif - précédemment accordé à titre provisoire - afin de permettre la réalisation d'une torchère, telle que prévue dans la décision d'adjudication; l'effet suspensif a été confirmé pour le surplus.
d) Le SESA a pour sa part déposé des observations le 16 février 2001. Les entreprises recourantes ont déposé des mémoires complémentaires à la même date, la municipalité faisant de même le 8 mars 2001. B. SA, dans l'écriture précitée a modifié ses conclusions; elle demande désormais à titre principal l'annulation de l'adjudication querellée et, subsidiairement seulement, que l'adjudication soit prononcée en sa faveur.
H. Le Tribunal administratif a tenu audience à Lausanne le 14 mars 2001, en présence des parties et de leurs représentants. A cette occasion, il a entendu comme témoins M., ainsi que K., du bureau K. à C.; il a également recueilli les explications de l'expert L., de l'entreprise T. SA, mandatée par la municipalité pour l'analyse des offres.
On notera encore que les recourantes ont modifié à cette occasion leurs conclusions. Ainsi, A. a étendu sa contestation à l'ensemble des travaux adjugés le 15 décembre 2000 par la C., tels qu'annoncés dans la décision notifiée à D. (soit 2'714'755 fr., ainsi que des travaux plafond par 127'300 fr., ces montants comprenant des travaux urgents par 857'613 fr.); elle conclut en outre désormais exclusivement à l'annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. B. SA a également ajusté les conclusions prises dans son mémoire ampliatif du 16 février 2001, en précisant que ses conclusions III et VI s'étendaient aux travaux urgents par 857'613 fr.
I. A l'issue de l'audience, la municipalité et D. ont encore été interpellées sur une solution transactionnelle évoquée aux débats, solution qu'elles ont toutefois écartée. La municipalité, par la même occasion, a encore produit un rapport relatif au degré de couverture en système séparatif de son territoire, qui peut être estimé à un ordre de grandeur de 20%. Les recourantes ont eu la faculté de se déterminer à ce sujet.
Considérant en droit:
1. A titre liminaire, il faut observer que le cahier des charges reposait sur un concept de réhabilitation de la STEP liée au passage en régime séparatif d'une partie importante du réseau des canalisations payernois; il portait en outre sur trois étapes clairement définies, ne recouvrant pas l'intégralité de la rénovation projetée; il invitait ainsi expressément les soumissionnaires à répondre à l'appel d'offres pour les trois premières étapes telles que décrites et réservait un appel d'offres pour d'autres travaux postérieurs. Or, comme on l'a vu dans l'état de fait, l'offre retenue par la décision attaquée est tout d'abord fondée sur un concept très différent (correspondant au maintien du concept initial de la STEP existante) et elle englobe en outre d'autres travaux que ceux visés par l'appel d'offres. La question est dès lors de savoir si un tel procédé est admissible; au demeurant, celle-ci est double, puisqu'elle a trait à la licéité du dépôt de variantes, respectivement celle de l'adjudication de travaux complémentaires à ceux ayant fait l'objet de la soumission, mais sans nouvel appel d'offres public.
a) Le droit positif contient peu de règles au sujet des variantes. Avant de procéder à l'examen du cas d'espèce à ce sujet, on tentera néanmoins de les passer en revue, ainsi que d'exposer les opinions défendues en doctrine à ce sujet.
aa) On signalera ici tout d'abord, quand bien même cette règle n'est pas applicable en l'occurrence, la teneur de l'art. 22 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 11 décembre 1995 sur les marchés publics (ci-après : OMP; comme la loi sur le même objet, LMP, elle ne concerne que les marchés de la Confédération). Selon cette disposition, l'adjudicateur exige en principe, dans l'appel d'offre, une offre globale portant sur l'ensemble des prestations à acheter (al. 1); les soumissionnaires sont au surplus libres de présenter, en plus de l'offre globale, des offres supplémentaires concernant des variantes, mais l'adjudicateur peut cependant restreindre ou exclure cette possibilité dans l'appel d'offres (al. 2). Enfin l'adjudicateur peut prévoir, dans l'appel d'offres, la possibilité de déposer des offres partielles (al. 3).
La loi vaudoise du 24 juin 1996 sur les marchés publics (ci-après : LVMP) ne contient pas de règle particulière à propos des variantes; son règlement d'application, du 8 octobre 1997 (ci-après : RMP) prévoit pour sa part que les documents d'appel d'offres doivent contenir les conditions particulières aux variantes (art. 14 al. 1 let. g; cette disposition exige aussi que ces documents prévoient expressément la possibilité de recourir à la procédure de gré à gré pour un nouveau marché lié à un marché de base similaire, adjugé selon la procédure ouverte ou sélective). Par ailleurs, l'art. 15 RMP laisse entendre que, en présence de spécifications techniques, le soumissionnaire a la faculté de s'écarter des normes prescrites, pour autant qu'il démontre l'équivalence des spécifications techniques auxquelles il s'est référé (al. 3).
bb) Il découle du régime de l'art. 22 OMP que les soumissionnaires sont libres de déposer des variantes, dans les limites fixées par les documents de soumission. La doctrine, au demeurant, est favorable à la possibilité de déposer des variantes; il est en effet judicieux de ménager aux entreprises concurrentes la possibilité de fournir des solutions supplémentaires, cas échéant plus mûres techniquement que le projet de l'adjudicateur, voire plus avantageuses économiquement; cette solution est de nature à favoriser l'économie des deniers publics, qui constitue l'un des buts de la loi (voir par exemple art. 3 LVMP; sur cette question, voir en effet Gauch/Stöckli/Dubey, Thèses sur le nouveau droit fédéral des marchés publics, Fribourg 1999, p. 48; Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, p. 92). Au demeurant, la règle de l'art. 14 al. 1 let. g peut être comprise dans le même sens; en d'autres termes, les soumissionnaires auraient la faculté de déposer des variantes, sauf dans la mesure où les documents d'appel d'offres, dûment interprétés, l'excluent.
Les auteurs précités relèvent que ces textes ne définissent pas la notion de variante et ne décrivent pas les variantes possibles. Cependant, l'on distingue généralement les variantes portant sur le projet lui-même des variantes portant sur l'exécution exclusivement (voir à ce sujet Roland Hürlimann, Unternehmervarianten - Risiken und Problembereiche, DC 96, 3 ss; ainsi une variante ne portant que sur les prix ne constitue - peut-être - pas une variante admissible : Gauch/Stöckli/Dubey, op. cit., p. 47).
cc) Dans une décision du 22 janvier 2001 (CRM 2000-013), la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics a eu à connaître de la problématique des variantes, dans un arrêt dont on peut résumer ici brièvement l'argumentation. Elle rappelle en premier lieu que le soumissionnaire doit tout d'abord présenter une offre de base, pleinement conforme aux conditions posées par l'appel d'offres; selon elle, le caractère complet et conforme de l'offre déposée permet au pouvoir adjudicateur de vérifier l'adéquation de l'offre par rapport à l'objet du marché, l'exécution conforme du marché, ainsi que l'existence éventuelle d'un prix anormalement bas; au surplus, il lui fournit les éléments nécessaires pour comparer les offres déposées entre elles. En revanche, un soumissionnaire est libre de présenter une variante en plus de l'offre de base, à moins que cette faculté n'ait été exclue ou restreinte dans l'appel d'offres; en l'absence d'indication du pouvoir adjudicateur, les soumissionnaires disposent d'une liberté étendue pour présenter des variantes. Les variantes libres, dues à la seule initiative du soumissionnaire, ne sont pas limitées à l'objet décrit par le cahier des charges, mais au but poursuivi par le pouvoir adjudicateur. La CRM poursuit :
"... le soumissionnaire est en principe libre de s'écarter dans une variante des conditions techniques, systèmes de construction ou procédés de fabrication figurant dans le cahier des charges, mais sous deux réserves importantes. D'une part, l'adéquation de la variante par rapport à l'objet du marché impose que la variante respecte les éventuelles conditions minimales impératives fixées dans le cahier des charges. D'autre part, les caractéristiques techniques de la variante doivent être fonctionnellement équivalentes aux spécifications techniques exigées de l'offre de base, eu égard au but assigné à l'objet du marché (sur ce dernier point, voir pour comparaison la décision du tribunal administratif de Zoug du 24 septembre 1998, consid. 4, non publiée, citant DC 2/1997 p. 52, No 130, Rem. 2). L'adéquation des variantes par rapport à l'objet du marché est vérifiée dans le cadre de l'épuration des offres. Une variante libre qui, du fait de ses caractéristiques techniques, ne remplit pas l'une des deux conditions susmentionnées doit être écartée comme irrégulière."
En mettant en évidence les difficultés que soulève le dépôt de variantes libres, aussi bien au stade de l'épuration des offres que dans la phase subséquente, d'évaluation de celles-ci. Dans la phase d'épuration des offres, le pouvoir adjudicateur procède à un examen approfondi des indications techniques et des chiffres figurant dans les offres, notamment dans les variantes, afin de rendre l'ensemble des offres objectivement comparables entre elles (dans ce cadre, des explications peuvent être demandées aux différents soumissionnaires). Une fois cette opération réalisée, le pouvoir adjudicateur peut procéder à l'évaluation des offres et notamment des variantes, cela en utilisant les mêmes critères d'adjudication.
Dans le cas d'espèce, la CRM a retenu que la variante présentée par le consortium recourant devait être exclue, car elle ne respectait pas les spécifications techniques résultant des documents d'appel d'offres (notamment d'un plan de sécurité fourni aux soumissionnaires à la suite d'une question posée par le consortium; les indications figurant dans ce plan, interprétées selon les règles de la bonne foi, devaient être considérées en effet comme étant impératives; consid. 3).
dd) aaa) Dans la présente espèce, il convient de se reporter tout d'abord au chiffre 1.2. du cahier des charges intitulé "But de l'appel d'offres" (voir ci-dessus partie faits lettre C b; voir également la liste des travaux prévus, figurant dans l'appel d'offre : état de fait lettre B). Or, la Variante globale D., qui reposait d'ailleurs sur un concept distinct de celui du bureau d'ingénieurs chargé de l'élaboration de l'appel d'offres, elle ne présentait pas l'ensemble des prestations demandées expressément par le cahier des charges; en particulier, elle ne comportait pas la réalisation d'un bassin SBR pour le traitement des retours (cette offre n'a au demeurant choisi ni la variante A, ni la variante B décrites dans le cahier des charges, p. 29).
De ce seul fait déjà, l'on se trouvait en présence d'une offre ne respectant pas les spécifications techniques minimales imposées par le pouvoir adjudicateur; elle devait dès lors être exclue d'emblée, en raison de son inadéquation au but de l'appel d'offre.
bbb) En outre, toujours sous la rubrique "But de l'appel d'offres", le pouvoir adjudicateur avait annoncé que d'autres travaux que ceux mis en soumission feraient l'objet d'une consultation, soit d'un appel d'offres ultérieur. Conformément aux principes de la bonne foi, d'une part, de la transparence, d'autre part, il en découlait que ces autres travaux (ayant trait notamment à l'épaississement des boues, aux ouvrages d'entrée et décantation primaires, ainsi qu'au pré-traitement des eaux pluviales) ne faisaient pas partie du présent appel d'offres, mais devraient au contraire être mis en soumission ultérieurement. Or, l'entreprise adjudicataire, malgré ces indications, a fait figurer dans sa variante globale une partie de ces travaux supplémentaires (l'offre porte en effet également sur la réalisation et la rénovation d'équipements de pré-traitement). Les entreprises recourantes, au contraire, s'en sont tenues au cahier des charges et ont renoncé à offrir des prestations pour ces autres travaux. Il apparaît ainsi que l'entreprise adjudicataire a anticipé les attentes de l'autorité intimée et débordé du cadre des prestations mises en soumission; elle a ainsi présenté une offre qui, en définitive, ne pouvait plus apparaître comparable aux offres de ses concurrentes, respectivement à ses deux offres de base, comme le montre d'ailleurs le rapport du bureau K. et comme l'a reconnu en audience le représentant du SESA. Cela étant, le pouvoir adjudicateur aurait dû exclure cette variante pour ce motif là aussi; en la retenant, il a en quelque sorte attribué un marché complémentaire sans appel d'offres public. Or, un tel procédé n'est admissible que dans des limites étroites - sur lesquelles on reviendra plus bas (lit. b) -, qui ne sont pas respectées ici.
ccc) Ce constat double relatif au caractère non recevable de la variante retenue conduit à lui seul déjà à l'admission du recours.
b) La décision de la municipalité du 15 décembre 2000, telle que notifiée à l'entreprise adjudicataire, portait sur des travaux forfaitaires d'un montant de 2'714'750 fr., respectivement des travaux plafond par 127'300 fr; ce faisant, l'autorité intimée a adjugé, en plus des travaux résultant de la Variante globale D., produite dans le délai pour le dépôt des offres, des travaux urgents à cette même entreprise par 857'613 fr. Il s'agit-là de travaux supplémentaires, définis d'un commun accord par la municipalité et l'adjudicataire, avec le concours du SESA. On se trouve ainsi en présence d'une adjudication de gré à gré, en complément d'un premier marché attribué à la suite d'un appel d'offres public (couvrant toutefois, comme on vient de le voir, une partie des travaux seulement). Il convient ainsi d'examiner les possibilités qu'offre le droit positif à cet égard.
aa) L'art. 8 al. 1 let. e et f prévoit en effet la possibilité d'adjuger de gré à gré certaines prestations supplémentaires, postérieurement à un premier marché qui aurait fait l'objet d'un appel d'offres public. Sont visés, dans un premier type d'hypothèses, les cas dans lesquels des événements imprévisibles font que des prestations supplémentaires sont nécessaires pour exécuter ou compléter un précédent marché de construction (let. e; le pouvoir adjudicateur peut faire appel à cette clause lorsque le fait de séparer les prestations nouvelles du marché initial entraînerait pour lui des difficultés importantes, pour des motifs techniques ou économiques; la valeur des prestations supplémentaires est toutefois limitée à la moitié de celle du marché initial; pour une hypothèse similaire, voir également la lettre f).
Cette faculté est également donnée au pouvoir adjudicateur lorsqu'il a attribué un premier marché au terme d'une procédure ouverte ou sélective et qu'il a mentionné dans l'appel d'offres relatif au projet de base qu'il se réservait de recourir à la procédure de gré à gré pour des marchés de construction similaires (let. h).
bb) Dans le cas d'espèce, l'appel d'offres initial ne comportait pas la mention exigée à l'art. 8 let. h RMP, de sorte que le pouvoir adjudicateur ne peut pas faire appel à cette disposition. Par ailleurs, ce dernier ne mentionne pas d'événements imprévisibles pour justifier l'adjudication de prestations supplémentaires à l'entreprise retenue. Il n'est dès lors pas nécessaire de définir de manière plus précise la notion d'événements imprévisibles au sens de cette disposition; en particulier, on peut laisser indécis le point de savoir si l'expression "événements imprévisibles" doit être comprise dans le même sens aux lettres d et e de l'art. 8 RMP (sur un cas d'application de la lettre d, voir TA, arrêt GE 00/0136 du 24 janvier 2001).
En réalité, les représentants de la municipalité se sont bornés à indiquer en audience que ce sont des préoccupations pratiques qui les ont amenés à attribuer ces travaux supplémentaire à l'entreprise adjudicataire; ils n'ont pas non plus fait valoir que des événements imprévisibles rendaient les travaux de rénovation examinés ici à ce point urgents qu'il était exclu de conduire une procédure d'appel d'offre ordinaire (au demeurant, au vu de l'arrêt GE 00/0136 du 24 janvier 2001 ce serait d'ailleurs à tort que la municipalité aurait invoqué l'art. 8 let. d RMP).
En d'autres termes, l'adjudication des travaux urgents, intervenue de gré à gré en supplément de la variante produite dans le délai de dépôt des offres, est contraire à l'art. 8 RMP et doit en conséquence être annulée également.
c) Au demeurant, même dans l'hypothèse où la variante retenue en définitive ne devrait pas être exclue, la décision attaquée ne résisterait pas à l'examen pour un autre motif encore.
On se souvient tout d'abord des critères énoncés au chiffre 1.81 du cahier des charges (partie faits ci-dessus let. C/e); cette liste de critères n'était pas accompagnée d'une pondération de ceux-ci. Il faut en déduire principalement que le poids des différents critères résulte de l'ordre dans lequel ceux-ci sont énoncés (art. 38 al. 1 RMP).
Or, dans les évaluations concrètes établies par K., d'une part, par T. SA , d'autre part, ces bureaux ont établi des pondérations - dont T. SA souligne d'ailleurs qu'elles peuvent influer de manière importante sur le résultat de cette appréciation - qui ne respectent ni l'une, ni l'autre l'ordre dans lequel ces critères sont énoncés. On se réfère à ce propos au rapport K. du 4 février 2000 (voir partie faits D/b); quant au tableau des notes arrêtées par T. SA le 13 avril 2000, il table au contraire sur une absence de pondération, chaque critère étant placé sur un pied d'égalité.
En réalité, il eut été souhaitable que le pouvoir adjudicateur arrête par avance la grille d'évaluation et la communique aux soumissionnaires, avant le dépôt de leurs offres (la CRM considère que seule cette solution est conforme au principe de transparence : voir par exemple JAAC 65.11; voir aussi TA, arrêt GE 00/0091 du 4 octobre 2000; le Tribunal fédéral considère apparemment que la pondération des critères n'a pas nécessairement à être annoncée à l'avance : arrêt du 2 mars 2000, résumé in SJ 2000, 546). Quoi qu'il en soit, une prise en compte à valeur égale des critères d'adjudication annoncés, alors même que ceux-ci devraient avoir un poids décroissant en fonction de l'ordre dans lequel ils sont annoncés, devraient être portées par avance à la connaissance des soumissionnaires (CMR JAAC 64.11 précité).
En d'autres termes, les tableaux d'évaluation retenus par la municipalité pour statuer sur l'adjudication ici litigieuse, dans la mesure où ils ne respectent pas l'ordre des critères indiqués, violent le principe de la transparence. Ainsi, dans l'hypothèse où la municipalité reprendrait l'évaluation des offres, à l'issue de la présente procédure de recours, il lui appartiendrait d'élaborer une matrice d'évaluation, puis de la communiquer aux soumissionnaires en les invitant à compléter leurs offres.
d) Les griefs examinés ci-dessus conduisent à l'admission des recours, de sorte qu'il est inutile de procéder encore à l'examen des autres moyens soulevés. On formulera néanmoins quelques brèves remarques à ce propos, dans un souci d'économie de la procédure.
aa) Les recourantes ont fait valoir que le pouvoir adjudicateur se serait engagé dans des négociations avec l'entreprise adjudicataire, en violation du principe posé à l'art. 36 RMP. Ce moyen n'apparaît toutefois guère pertinent, dans la mesure où les négociations ont concerné essentiellement (il eût été opportun que la municipalité soit en mesure de prouver ce point, notamment en produisant des procès-verbaux des séances tenues avec l'entreprise adjudicataire) les travaux qu'elle envisageait d'adjuger de gré à gré; or, il va de soi qu'une attribution de gré à gré postule des négociations entre adjudicateur et adjudicataire. Ce moyen n'a ainsi guère de portée propre par rapport à celui, examiné ci-dessus, du non-respect de l'art. 8 RMP.
bb) Les entreprises recourantes rappellent que le délai de validité des offres venait à échéance le 15 juin 2000 et que celui-ci a été très largement dépassé, puisque la décision d'adjudication n'a été communiquée aux entreprises concernées que le 15 décembre suivant. A première vue, ce moyen ne paraît pas décisif; en effet, si les entreprises concernées recourent en concluant à ce que le marché leur soit adjugé, c'est qu'elles confirment en quelque sorte l'offre qu'elles ont formulée (à l'inverse, ces entreprises, si elles avaient bénéficié de l'adjudication, auraient pu la décliner, en faisant valoir que le délai de validité était déjà échu).
cc) On peut mentionner ici également la question de la récusation du chef de la direction des travaux, .... Il ressort du dossier que ce dernier a joué un rôle central dans la gestion de ce dossier (voir par exemple pièce 10 où l'on constate que la proposition de décision a été présentée par ce dernier à la municipalité). Cependant, le fait qu'il ait été employé du cabinet d'ingénieurs ... à C., il y a quelques années, ne justifie pas une récusation de celui-ci, quand bien même le bureau précité intervient en qualité de sous-traitant de l'adjudicataire dans la rénovation projetée.
3. Lorsque le tribunal parvient à la conclusion qu'un recours est bien fondé, il a la possibilité, pour autant que le contrat ne soit pas encore conclu (ce qui n'est pas le cas en l'espèce), soit de statuer au fond, soit de renvoyer la cause au pouvoir adjudicateur dont il annule la décision, au besoin avec des instructions impératives (art. 13 al. 1 LVMP).
Dans le cas d'espèce, l'une des recourantes a renoncé à conclure à l'adjudication des travaux, de sorte que, pour elle, seule l'annulation de la décision attaquée est envisageable. S'agissant de l'autre recourante, elle a conclu principalement à l'annulation et subsidiairement seulement à la réforme de la décision attaquée dans le sens d'une adjudication. Au vu des vices constatés plus haut, notamment s'agissant du poids à attribuer aux différents critères d'adjudication annoncés dans le cahier des charges, le tribunal n'est à l'évidence pas en mesure de procéder lui-même à l'évaluation des offres (voir dans ce sens TA arrêt du 4 octobre 2000 précité, GE 00/0091); la décision attaquée sera en conséquence annulée.
Au surplus, il incombe au premier chef et à l'entité adjudicatrice de décider à quel stade elle entend reprendre la procédure relative au présent marché. Si elle renonce à interrompre celle-ci et à la reprendre ab ovo, elle pourra la poursuivre en se contentant d'arrêter la matrice d'évaluation qu'elle veut appliquer, puis de la communiquer aux soumissionnaires en les invitant à compléter leurs offres, cela avant de statuer à nouveau. L'autorité intimée a également la faculté d'interrompre au contraire la procédure - par exemple au terme de la phase de sélection - pour la reprendre sur la base d'un nouveau cahier des charges. On relèvera à cet égard que les arguments relatifs à l'opportunité des solutions retenues dans le cahier des charges initial, voire de celles préconisées par l'entreprise adjudicataire, s'ils ne sont pas pertinents dans le cadre de la présente procédure, pourraient justifier une reprise de la procédure par le biais d'une nouvelle mise en soumission. Aux yeux de la municipalité, il résulte des analyses de T. SA (en relation avec les constatations portant sur le degré de couverture du système séparatif pour le territoire de C.) que le projet tel que décrit dans le cahier des charges reposait sur un concept inadéquat (à tout le moins par rapport aux possibilités de financement de la commune intimée); il est ainsi vraisemblable qu'il doive faire l'objet de modifications importantes au sens de l'art. 42 al. 2 lit. c RMP. Pour le surplus, si la municipalité retenait cette option et reprenait à son compte le concept d'D. pour un nouvel appel d'offres, il n'appartiendrait pas au tribunal de céans de dire si cette prestation devrait ou non être honorée par la commune.
4. Les recours étant admis, il convient de mettre les frais de la présente procédure à la charge de la Commune de C., qui succombe; celle-ci devra également aux entreprises recourantes, qui sont intervenues à la procédure par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. La décision rendue les 5/15 décembre 2000 par la C. (telle que notifiée à D. à ...) est annulée; la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. L'émolument d'arrêt, fixé à 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge de la Commune de C..
IV. a) Cette dernière doit en outre à A. une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
b) Elle doit également à B. une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 17 avril 2001/gz/pe
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.