CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 17 juillet 2001
sur le recours interjeté par la société A. SA, , dont le conseil est Me B.
contre
la décision de la Municipalité de C. du 2000
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Antoine Thélin et M. Rolf Ernst, assesseurs. Greffière: Mme Elisabeth Rime Rappo.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de C. (ci-après : la Municipalité) a fait publier dans la Feuille des Avis Officiels du canton de Vaud le … 2000 un appel d'offres pour la construction du nouveau Collège. L'avis indiquait qu'il s'agissait d'une procédure ouverte, soumise à l'accord GATT/OMC. Selon le point … de l'appel d'offres, les exigences économiques et techniques, ainsi que les garanties et informations financières étaient définies dans les documents d'appel d'offres.
Par lettres distinctes, toutes datées du 7 avril 2000, la société A. SA a invité la Municipalité à lui adresser une soumission pour les travaux concernant respectivement les chapes, les carrelages et les revêtements de parois en céramique.
B. Le 31 mai 2000, suite à l'offre présentée par la société, la Municipalité, par l'intermédiaire de la direction des travaux, lui a demandé les attestations de paiement des charges sociales, un extrait de l'office des poursuites et une lettre de recommandation de son fournisseur.
Par courrier du 13 juin 2000, l'entreprise A. SA a transmis les attestations de la Caisse cantonale de compensation, de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, de la D., Société suisse d'assurance sur la vie, de la E. (assurance-maladie), du Département des finances et des affaires sociales du canton (impôts directs cantonaux et communaux, impôt à la source), de la Commission paritaire de l'industrie, du bâtiment et des travaux publics et d'un fournisseur, l'entreprise F.. A ces documents étaient joint un extrait de l'office des poursuites, ne comportant ni en-tête, (plus exactement n'indiquant pas de quel office il émanait), ni date, ni signature. L'extrait indique que pour la période du 1er janvier 1993 au 29 février 2000, la société A. SA n'a fait l'objet d'aucune poursuite et qu'aucun acte de défaut de biens n'est ouvert. L'instruction de la présente cause montrera que cette pièce constitue la photocopie d'un extrait établi par l'Office des poursuites de G.
Dans sa séance du 8 août 2000, la Municipalité de C. a adjugé à la société A. SA les travaux de chapes et de revêtements de parois en céramique. La décision a été publiée dans la FAO du … 2000. Le 24 août 2000, la direction des travaux a transmis à l'entreprise A. SA trois exemplaires des contrats d'entreprise portant sur les CFC… et …. Ceux-ci ont été retournés datés et signés par l'entreprise le 7 octobre 2000.
C. Le 19 octobre 2000, après s'être renseignée auprès de l'Office des poursuites de H., la direction des travaux a avisé l'entreprise A. SA que les informations obtenues de cet office ne correspondaient pas à l'extrait qui lui avait été transmis le 13 juin 2000. Elle a déclaré "bloquer les contrats d'entreprise jusqu'à nouvel avis" et a fixé à l'intéressée un délai au 2 novembre 2000 pour s'expliquer et fournir un nouvel extrait.
Le 31 octobre 2000, suite à un entretien téléphonique entre A. SA et la direction des travaux, celle-ci lui a transmis par courrier électronique une copie de sa correspondance du 19 octobre 2000 en l'invitant à la contacter par téléphone le lendemain mercredi 1er novembre dans l'après-midi. A cette occasion, la direction des travaux a accordé à A. SA un dernier délai aux environs du 20 novembre pour apporter les éclaircissements demandés.
D. Par courrier recommandé du 28 novembre 2000, la Municipalité a révoqué sa décision d'adjuger les travaux de chapes et de revêtement des parois en céramique à l'entreprise A. SA. L'autorité communale a motivé sa décision de la manière suivante :
"Conformément à l'article 35 du règlement d'application de la loi vaudoise du 24 juin 1996 sur les marchés publics (RMP), notre architecte vous a demandé par son envoi des explications ainsi qu'un nouvel extrait de l'Office des Poursuites d'ici au 2 novembre 2000. Restés sans nouvelle jusqu'à ce jour, nous nous sommes permis de nous adresser directement à l'Office des Poursuites de H. qui nous a remis un extrait concernant votre société. Dans la mesure où celui-ci diffère du vôtre, nous présumons que les renseignements donnés étaient incorrects.
N'ayant pas reçu ni les explications demandées, ni les documents requis, et en raison du soupçon d'avoir reçu de faux renseignements, ce qui a rompu notre confiance en votre société, nous vous prions de prendre bonne note du fait que nous excluons vos offres concernant les CFC …, en application de l'article 33 RMP."
E. A. SA a recouru contre cette décision le 11 décembre 2000 par l'intermédiaire de l'avocate B. I.. Elle fait valoir qu'elle a requis de l'Office des poursuites de H. un extrait (qu'elle produit au nombre des annexes à la copie de sa lettre du 13 juin 2000 à la direction des travaux, pièce 5, annexe 9) : cet extrait daté du 31 mai 2000 porte sur la période du 1er janvier 1995 au 31 mai 2000; il compte 16 poursuites périmées, pour la période comprise entre le 11 octobre 1996 et le 23 octobre 1998, et 4 poursuites en cours ayant fait l'objet d'une opposition totale :
<TBODY> Date
No de pte
Créancier
Montant
12.11.1999
-----
J.
x. fr.
10.02.2000
-----
K.
x. fr.
16.02.2000
------
L.
x. fr
03.05.2000
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M.
x. fr. </TBODY>
Au demeurant, l'extrait indique qu'aucun acte de défaut de biens n'est ouvert.
Dans son mémoire, la recourante relève qu'elle n'aurait eu aucune raison de cacher ce document à la direction des travaux : 2 parmi les plus importantes des 4 poursuites en cours étaient liquidées; aussi n'avait-elle pas lieu de craindre l'impact négatif de la production de ce document. Si elle n'a pas été en mesure de respecter le délai fixer au 2 novembre 2000 pour s'expliquer, c'est en raison d'une surcharge de travail et du trop court laps de temps à disposition depuis le téléphone du 31 octobre 2000. La recourante soutient en outre que la sanction de l'exclusion est disproportionnée, dès lors que cette mesure se fonde sur un simple soupçon, conçu à partir d'un renseignement incomplet. On aurait pu attendre de la direction des travaux qu'elle confirme le délai consenti par téléphone et, surtout, précise qu'il s'agissait d'une ultime prolongation.
En définitive, la recourante conclut à l'annulation de la décision attaquée et à l'adjudication des travaux précédemment attribués à l'entreprise A. SA, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Au surplus, la recourante a requis l'effet suspensif.
F. Dans ses déterminations du 21 décembre 2000, la Municipalité s'étonne du fait que la recourante n'ait pas donné suite au délai imparti pour apporter les informations requises, alors qu'elle connaissait les délais d'exécution des travaux, soit d'avril à août 2001. Elle rappelle que l'extrait de l'Office des poursuites de H. - mentionnant l'existence de poursuites en cours à l'encontre d'A. SA ne figurait pas dans l'envoi du 13 juin 2000 adressé à la direction des travaux. Elle doute au demeurant que la recourante ait été en droit de se prévaloir d'un extrait de l'Office des poursuites de G., alors qu'elle avait son siège à H.. De surcroît, la production - avec le mémoire de recours - d'un extrait de l'Office des poursuites de H. prétendument adressé mais jamais reçu, inciterait légitimement la municipalité à une certaine méfiance. D'ailleurs, si la recourante avait produit l'extrait litigieux, l'autorité intimée n'aurait eu aucun motif de lui demander des explications. L'autorité intimée conclut en définitive à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. En outre, elle requiert la levée de l'effet suspensif octroyé à titre préprovisionnel ou, en cas de maintien de celui-ci, au dépôt de sûretés pour garantir le dommage résultant du retard dans les travaux.
G. Le 10 janvier 2001, le juge instructeur a invité la recourante à s'expliquer sur le fait qu'elle ait disposé (à ce qu'elle a prétendu) de deux extraits, l'un émanant de l'office de G., l'autre de l'office de H., et qu'elle n'ait produit que celui de G., apparemment caviardé, c'est-à-dire sans adresse, ni signature, ni sceau. En réponse à cette requête, la recourante a précisé en substance qu'elle avait fait l'objet de poursuites à G. en 1998 en relation avec un immeuble dont elle était copropriétaire. L'extrait de l'office de G. était destiné à prouver que l'entreprise n'y avait plus de poursuite en cours. Cet extrait a été obtenu le 29 février 2000. Un deuxième extrait de G. également a été délivré en août 2000. Ces deux extraits ne sont pas des extraits officiels, raison pour laquelle ils ne comportent ni timbre ni signature. Il est toutefois usuel, selon la recourante d'obtenir de tels extraits sous forme de copies afin d'économiser les frais facturés pour un extrait officiel. Cette pratique est généralement admise, à la condition que le contenu soit correct. Quant à l'absence d'indication en haut de page, il proviendrait d'un mauvais positionnement sur la photocopieuse et non pas d'une altération de l'original qui n'a au demeurant pas été retrouvé.
H. Par décision du incidente du 29 janvier 2001, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif accordé au recours et rejeté la requête de la Municipalité tendant au dépôt de sûretés.
I. Sur requête de Me B., l'Office des poursuites de G. lui a fourni les précisions suivantes, dans une lettre du 18 janvier 2001 (pièce 10) :
- "l'Office des poursuites du district de G. a effectivement délivré deux extraits de son registre en février et en août 2000, mais sur la demande expresse et insistante d'un responsable d'A. SA, ceci afin d'avoir la certitude que les poursuites qui avaient été enregistrées avaient bien fait l'objet d'un retrait de la part du créancier, raison pour laquelle il ne s'agit pas d'extraits officiels, car non signés et non munis du timbre de l'office";
- l'Office ne conserve de preuve de l'envoi d'extraits de poursuite par télécopie que s'il s'agit d'extraits certifiés conformes; l'Office n'a dès lors pas conservé de preuve des fax des 29 février et 2 août 2000;
- il est correct d'admettre que l'extrait indiquant l'absence de poursuite du 1er janvier 1993 au 29 février 2000 date précisément du 29 février 2000, car le système informatique indique par défaut la date du jour;
- la société A. SA dépend du district de H., dont l'Office est seul habilité à délivrer des extraits certifiés conformes; les poursuites engagées dans le district de G. sont uniquement des procédures en réalisation de gages immobiliers (art. 51 al. 2 LP);
- il est possible, mais pas certain que pendant une certaine période A. ait été inscrite auprès des deux registres des poursuites, étant rappelé que le canton de H. est divisé en six districts comportant chacun un office des poursuites et faillites totalement indépendant.
La recourante a produit en outre le 22 janvier 2001 diverses pièces, attestant qu'elle est propriétaire de parts de copropriétés constituées sur des immeubles figurant au cadastre de G..
Interpellé par le juge instructeur, le préposé de l'office des poursuites et faillites de G. a produit le 1er février 2001 un extrait du registre des poursuites tel qu'il est délivré en original. Un tel extrait doit comporter :
1) la mention "Office des poursuites, (…) G." en en-tête à gauche,
2) la mention de la date d'impression en en-tête à droite,
3) l'apposition du timbre humide de l'office et
4) normalement, la signature d'un collaborateur de l'office ayant délivré le renseignement.
Selon cette attestation, l'adresse complète de l'office ne figure pas sous la mention "certifié conforme" (car le système informatique ne le permet pas), raison pour laquelle il est apposé un timbre humide de l'office prouvant sa domiciliation.
Le 9 février 2001, l'office des poursuites a encore confirmé au conseil de la recourante les deux points suivants :
1) un extrait officiel de l'office doit obligatoirement être muni de la signature autographe d'un collaborateur de l'office, ainsi que du timbre humide officiel;
2) un extrait qui ne comporte pas ces deux points n'est délivré exceptionnellement au débiteur qu'à titre informatif et n'a aucune valeur officielle.
J. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat O., avocat à P., la Municipalité a complété ses moyens le 9 juin 2001. Elle précise notamment qu'un rapport de constat a été établi par le Ministère public du canton de H. suite à la dénonciation intervenue à l'encontre de la recourante le 21 décembre 2000. La recourante aurait voulu cacher sa situation figurant au registre des poursuites de l'office de H.; c'est pourquoi l'on ne saurait exiger de la Municipalité qu'elle poursuive des relations commerciales avec la recourante.
K. Une audience s'est tenue le 12 février 2001 en présence de l'administrateur Q., du directeur technique R. et de Me B. I. pour l'entreprise recourante, ainsi que du secrétaire municipal S. et de Me O. pour la commune de C..
Il ressort des déclarations de R., directeur technique de la société recourante, qu'il n'a pas vérifié si toutes les pièces figuraient au dossier de soumission, mais seulement signé la lettre d'accompagnement. L'entreprise dispose d'un dossier complet où se trouve un exemplaire de toutes les attestations sensées produites lors de la soumission. R. a expliqué en outre que l'invitation de la poste à retirer l'envoi recommandé du 19 octobre 2000 de l'architecte T. avait vraisemblablement été égarée. Il a encore précisé qu'un premier délai au 2 novembre 2000 lui avait été accordé. En raison de son absence de l'entreprise pour des raisons familiales, il a obtenu un deuxième délai au 22 novembre 2000. Il a indiqué qu'il n'avait pas respecté ce deuxième délai parce que l'entreprise était submergée et que lui-même avait des problèmes personnels. Dès réception de la décision de la municipalité, il a demandé une nouvelle fois du temps par téléphone, ce qu'a confirmé S., secrétaire municipal.
Le tribunal a entendu également l'architecte chargé de la direction des travaux, T.. Ce dernier a déclaré qu'après avoir reçu en retour le courrier adressé en recommandé à la société le 19 octobre 2000 avec la mention "non réclamé", il lui a fait parvenir un courrier électronique le 31 octobre 2000, en y joignant la lettre du 19 octobre 2000. Il a confirmé avoir reçu un téléphone de la société recourante lui indiquant qu'en raison d'une absence à l'étranger, le responsable n'avait pas pris connaissance de la lettre précitée. A cette occasion, il a accordé à la société A. SA un délai fixé d'après ses souvenirs aux environs du 6 ou peut-être plutôt du 22 novembre 2000 - il s'agissait d'un lundi en tout cas - pour produire les pièces demandées. (On notera ici que le lundi en question tombe sur la date du 20 novembre). Le comité directeur de la commune de C. a été informé de l'absence de réponse de la société A. SA lors d'une séance qui s'est tenue le 23 novembre 2000. Il a été décidé à cette occasion que la commune demanderait elle-même l'extrait requis. T. a confirmé que la municipalité avait procédé à cette démarche. C'est lors d'une séance ultérieure que le comité a convenu de ne plus accorder sa confiance à l'entreprise adjudicataire.
L'administrateur de la société, Q. a relevé pour sa part qu'il avait reçu l'extrait litigieux par fax; aussi le haut du texte a-t-il pu disparaître. Me U. I. a fait remarquer que l'extrait de l'office des poursuite de H. du 31 mai était également largement tronqué au sommet de la page. Elle-même n'a pas demandé l'original de l'extrait en cause.
Considérant en droit:
1. Les décisions du pouvoir adjudicateur sont susceptibles de recours, ce dans un délai de dix jours dès leur notification (art. 10 al. 1 de la loi vaudoise du 24 juin 1996 sur les marchés publics, ci-après : LVMP; art. 43 RMP). Lorsque la décision a fait l'objet d'une publication, le délai commence à courir dès la publication. L'exclusion d'une offre figure expressément au nombre des décisions mentionnées comme étant attaquables par le biais d'un pourvoi (art. 43 lettre d RMP). Ainsi, en tant qu'adjudicataire révoquée, la recourante a qualité pour recourir au sens de l'art. 37 LJPA.
Le recours du 11 décembre 2000, interjeté contre la décision du 28 novembre 2000, a été formé par acte écrit et motivé dans le délai légal de dix jours; partant, il est recevable en la forme.
2. Selon l'art. 11 LVMP, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lettre b). En revanche, le Tribunal ne peut pas examiner le grief d'inopportunité.
En matière de marchés publics, le pouvoir adjudicateur dispose d'une grande liberté d'appréciation lors de l'adjudication. L'appréciation de l'autorité judiciaire ne saurait se substituer à celle de l'adjudicateur. Partant, le Tribunal administratif ne peut revoir l'appréciation des prestations offertes sur la base des critères d'adjudication qu'avec une retenue particulière, parce qu'une telle appréciation suppose souvent des connaissances techniques, qu'elle repose nécessairement sur une comparaison des offres soumises par l'ensemble des soumissionnaires et qu'elle comporte aussi, inévitablement, une composante subjective de la part du pouvoir adjudicateur. Ainsi, l'autorité judiciaire se bornera, le plus souvent, à vérifier si les règles de procédure relatives à la passation du marché public en question ont été respectées. En d'autres termes, son pouvoir d'examen est restreint à l'arbitraire (ATF 125 II 98). Les mêmes réserves s'appliquent à la révocation de l'adjudication.
3. L'autorité intimée reproche à la recourante d'avoir transmis des renseignements incorrects à l'appui de sa soumission en ne fournissant pas l'extrait de l'Office des poursuites du siège de l'entreprise, mais un autre extrait établissant l'absence de toute poursuite. La recourante fait valoir qu'il s'agit d'une omission de sa part et qu'elle n'avait aucune raison de cacher l'existence d'un extrait de poursuites portant en définitive sur un montant de x. fr. et sur une créance litigieuse de x. fr. pour une livraison partiellement défectueuse. Selon elle, la Municipalité a abusé de son pouvoir d'appréciation et la révocation de l'adjudication du 28 novembre 2000 est disproportionnée.
a) L'art. 41 RMP prévoit que l'adjudication peut être révoquée aux motifs de l'art. 33 RMP. Aux termes de cette disposition, une offre peut être exclue notamment lorsque le soumissionnaire a fourni de faux renseignements (art. 33 al. 1 lettre b RMP; voir Denis Esseiva, Marchés publics fribourgeois, Réalités pratiques, Fribourg 1998). Cette disposition permet donc à l'autorité adjudicatrice d'exclure une offre lorsqu'elle contient de faux renseignements.
La révocation de l'adjudication doit cependant - comme toute décision administrative - respecter le principe de la proportionnalité. C'est ainsi que "l'autorité doit mettre en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public" (P. Moor, Droit administratif, volume I, 1994, p. 420).
b) On notera - même si cela n'est pas décisif - que les circonstances exposées par les deux représentants de la recourante traduisent d'inquiétantes lacunes dans l'organisation de l'entreprise : les avis d'envois recommandés sont égarés, les tâches administratives du directeur technique ne sont pas suivies en son absence, même si celle-ci se prolonge. Mais ces seuls éléments ne suffiraient pas à justifier une révocation, car il y a plus.
Dans le cas d'espèce, il apparaît clairement que les renseignements produits par la recourante étaient objectivement incomplets. Lors du dépôt de la soumission, les poursuites existantes n'ont pas été signalées et le document destiné à établir l'état de ces poursuites était en lui-même incomplet. En premier lieu, il ne comporte pas d'en-tête. A cela s'ajoute le fait que la recourante n'a pas produit l'extrait du registre du district de H. alors qu'elle y possède son siège. Qu'il s'agisse d'une part d'un mauvais positionnement du document sur la photocopieuse pour l'extrait de G., ou encore dune omission pour l'extrait de H., l'attitude négligente de la recourante est constitutive d'une faute. En outre, les renseignements demandés ne sont pas insignifiants, puisqu'ils permettent d'apprécier la situation financière de la société, et en particulier son aptitude à assumer les coûts liés à l'exécution des travaux. Considéré sous cet angle, un extrait du registre des poursuites ne revêt pas un simple caractère formel. Enfin, la Municipalité n'est pas restée inactive avant de prononcer la décision dont est recours : elle a pris soin d'écrire à la recourante pour lui demander des explications tout d'abord par un envoi sous pli recommandé, ensuite par message électronique; elle lui a enfin accordé une prolongation de délai par téléphone. Avant que l'adjudication ne soit révoquée, plus de vingt jours se sont écoulés depuis les dernières démarches de la Municipalité, sans qu'aucune réponse ne lui parvienne (ni même une nouvelle demande de délai). Ainsi, contrairement à ce que soutient la recourante, l'autorité intimée n'a pas procédé à une appréciation arbitraire des faits et n'a pas violé le principe de la proportionnalité. Les manquements constatés étaient effectivement de nature à justifier la rupture du rapport de confiance. Dans ces circonstances, la Municipalité était fondée à révoquer l'adjudication.
4. En définitive, le recours doit être rejeté aux frais de son auteur (art. 55 LJPA). L'autorité intimée, qui a recouru aux services d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, arrêtés à 2'000 fr., mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 28 novembre 2000 par la Municipalité de C. est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante A. SA.
IV. La recourante A. SA versera à titre de dépens une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à la Commune de C..
gz/Lausanne, le 17 juillet 2001/err
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.