CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 17 mai 2002
sur le recours interjeté par Evelyne AFFOLTER, à Gland, représentée par Me Eric Golaz, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'économie du 30 octobre 2000 lui retirant sa patente pour l'exploitation d'un débit de boissons alcooliques à l'emporter au détail dans la station-service Migrol de Gland.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Philippe Ogay et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Evelyne Affolter exploite à Gland, au no 45 de la route Suisse, une station-service Migrol comportant un local de vente qui offre à la clientèle, outre les produits habituels d'une station-service, un assortiment de denrées alimentaires.
Le 25 juin 1992, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires lui a délivré une patente (no 1163) pour le débit de boissons alcooliques à l'emporter au détail. Valable du 1er juin 1992 au 31 décembre 2003, cette autorisation comportait les réserves suivantes :
"1. Les jours d'ouverture et l'heure de fermeture, fixés en accord avec la Municipalité, sont les suivants : tous les jours, y compris le dimanche, jusqu'à 19h.00 au plus tard.
2. Un large assortiment de denrées alimentaires comprenant également des boissons sans alcool doit impérativement être offert à la clientèle de l'auto-shop, conformément aux dispositions de l'article 94 de la loi du 11.12.1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB)."
B. Le 11 janvier 1996 le Service de la police administrative du Département de la justice, de la police et des affaires militaires a adressé à la société coopérative Migrol une lettre ainsi libellée :
"Interdiction de la vente de boissons alcooliques au détail à l'emporter dans les stations-service
Madame, Monsieur,
Conformément aux nouvelles dispositions de l'article 5 chiffre 2 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB) entrées en vigueur le 1er octobre 1995,
"La vente de boissons alcooliques dans les stations-service est interdite"
Toutefois, nous vous signalons que nous sommes prêts à examiner toute demande visant au maintien d'une patente existante autorisant la vente de boissons alcooliques à l'emporter au détail pour autant que les conditions cumulatives suivantes soient remplies.
- Une véritable épicerie comportant pratiquement toutes les denrées alimentaires offertes actuellement dans ce genre de commerce est exploitée en annexe de la station-service;
- Cette partie "épicerie" est complètement séparée et indépendante de la partie "kiosque-caisse" de la station-service. Ainsi son exploitation peut être limitée aux heures d'ouverture des magasins de la commune.
Dans le cas où ces critères seraient remplis et que la poursuite de l'exploitation d'une telle patente vous intéresse, nous vous serions reconnaissants de nous le faire savoir par écrit.
Dès janvier 1996, nous procéderons à une inspection de toutes les stations-service concernées du canton de Vaud.
Dans l'attente de vos nouvelles, nous vous présentons, Madame, Monsieur, nos salutations distinguées."
Après avoir procédé en février 1996 à l'inspection locale du commerce d'Evelyne Affolter, le Service de la police administrative a écrit à cette dernière :
"(...) nous avons décidé de vous autoriser à continuer l'exploitation de votre débit d'alcool dans la station-service. Cependant, nous vous précisons qu'en cas de changement de titulaire de patente (si vous renoncez), le nouveau repreneur ne sera plus autorisé à débiter des boissons alcooliques dans ladite station-service, en application de l'article 5 LADB, à moins de séparer complètement la partie «épicerie» de la partie «kiosque-caisse» (travaux à réaliser). En cas de remise de votre commerce, vous êtes donc tenue de renseigner le futur exploitant sur l'interdiction de vendre des boissons alcooliques dans les stations-service, figurant à l'article 5 LADB".
Cette lettre, à laquelle était jointe une copie de celle du 11 janvier 1996 à Migrol, ne comportait pas de mention des voie et délai de recours. Elle n'a apparemment pas suscité de réaction d'Evelyne Affolter.
C. A la suite de la réorganisation de l'administration intervenue le 21 avril 1998 (règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration - RSV 1.5), l'application de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB) a été dévolue au Département de l'économie, Office cantonal de la police du commerce. Ce dernier a rendu le 3 novembre 1998 une nouvelle décision à l'égard d'Evelyne Affolter. Faisant référence à un arrêt du 16 juillet 1998 dans lequel le Tribunal administratif déclarait les dispositions transitoires de l'art. 105 LADB applicables aux titulaires de patentes pour la vente de boissons alcooliques avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 juin 1995 modifiant l'art. 5 LADB et interdisant une telle vente dans les stations-service, l'office a imparti à Evelyne Affolter "(...) un délai de deux ans, à compter de l'arrêt du Tribunal administratif du 16 juillet 1998, soit jusqu'au 16 juillet 2000, pour, soit renoncer au débit d'alcool dans [sa] station-service, soit pour réaliser les travaux de séparation de la partie «épicerie» et de la partie «kiosque-caisse»." Cette décision, qui ne comportait pas de mention des voie et délai de recours, n'a pas été contestée. Tout au plus a-t-elle fait l'objet d'une demande de renseignements, le 24 mars 2000, de la part de l'avocat qu'Evelyne Affolter avait consulté après que l'Office cantonal de la police du commerce lui avait rappelé, par lettre du 23 décembre 1999, le délai qui lui était imparti.
En été 2000, Evelyne Affolter a effectué dans le magasin de sa station-service des transformations qui ont notamment permis de séparer du reste du magasin le local où sont entreposées les boissons alcooliques, ce local pouvant être fermé par une porte.
D. L'Office cantonal de la police du commerce a procédé à une nouvelle inspection des locaux de la station-service exploitée par Mme Affolter le 13 octobre 2000. Il a constaté, en bref, que les boissons alcooliques étaient toujours mises en vente et qu'elles étaient exposées dans un local qui ne disposait d'aucune entrée séparée et faisait partie intégrante du "shop" de la station-service, l'"épicerie" et la partie "kiosque-caisse" formant toujours un ensemble. Sur la base de ces constatations et considérant que l'aménagement réalisé ne correspondait pas aux exigences légales, le département a signifié à Mme Affolter, le 30 octobre 2000, qu'il avait décidé de lui retirer sa patente no 1163 pour l'exploitation d'un débit de boissons alcooliques à l'emporter au détail dans sa station-service Migrol, à Gland, et de lui interdire, sous menace des
peines prévues par l'art. 292 CP, de vendre des boissons alcooliques dans ce commerce.
E. Evelyne Affolter a recouru au Tribunal administratif le 20 novembre 2000 contre cette décision, concluant à son annulation.
Le département intimé a répondu au recours le 21 décembre 2000. Il conclut à son rejet. La recourante a répliqué le 12 février 2001, confirmant ses conclusions. Les arguments respectifs des parties seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. La loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB) soumet à autorisation (patente) du Département de l'économie (précédemment du Département de la justice, de la police et des affaires militaires) la vente de boissons alcooliques à l'emporter (art. 2 et 94 al. 1 LADB). La patente ne peut être accordée qu'en faveur des commerces de vin et de boissons alcooliques distillées ou considérées comme telles, des drogueries et des commerces offrant un large assortiment de denrées alimentaires comprenant également des boissons sans alcool (art. 94 al. 2, première phrase, LADB). Le débit de boissons alcooliques doit être soumis aux mêmes heures de fermeture que les autres commerces de l'agglomération, de la commune, de la localité, du hameau ou du quartier (v. art. 95 LADB). En outre, la vente de boissons alcooliques par distributeurs automatiques, dans les kiosques se trouvant sur la voie publique ou accessibles depuis la voie publique, ainsi que dans les stations-service, est interdite (art. 5 ch. 2 LADB).
L'interdiction de vendre des boissons alcooliques par distributeurs automatiques ou dans les kiosques avait été introduite en 1962 (v. loi du 28 mai 1962 modifiant celle du 3 juin 1947 sur la police des établissements publics et la vente des boissons alcooliques). Il semble qu'elle n'ait pas été jugée applicable aux kiosques des stations-service, puisque la mention des stations-service comme lieux où la vente de boissons alcooliques est prohibée a été introduite dans la LADB par une loi du 19 juin 1995, entrée en vigueur le 1er octobre de la même année (RLV 1995 p. 209) et présentée comme une interdiction nouvelle destinée à prévenir l'alcool au volant (BGC juin 1995 p. 615 à 617). Tout au plus une exception était-elle prévue en faveur des stations-service "disposant d'une patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter
dans un local totalement séparé et fermé aux mêmes heures que les autres magasins de la commune" (ibid.).
2. Dans un arrêt du 16 juillet 1998 où, sous l'empire des dispositions actuellement en vigueur, il a confirmé le refus d'une patente autorisant la vente de boissons alcooliques à l'emporter dans une station-service, le Tribunal administratif a considéré incidemment que le cas des stations-service qui étaient au bénéfice d'une telle patente avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 juin 1995 modifiant l'art. 5 ch. 2 LADB, relevait de l'art. 105 LADB, ainsi libellé :
"Art. 105.- Les titulaires de patentes ou d'autorisations spéciales accordées sous le régime de la loi antérieure recevront de nouvelles patentes et autorisations correspondant à leurs droits actuels. Toutefois, un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la présente loi est imparti aux intéressés pour se conformer à ses dispositions, notamment à l'art. 30 al. 1".
Quoique cette disposition visait à l'origine les modifications apportées par la LADB à la précédente loi du 3 juin 1947 sur les établissements publics, elle instaure un régime transitoire également applicable aux modifications ultérieures de la LADB et tout à fait conforme au principe selon lequel les titulaires d'autorisations de police doivent adapter leur comportement à la nouvelle réglementation (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 2.5.2.3., p. 173).
Certes, dans un premier temps, le Service de la police administrative a expressément autorisé la recourante à continuer de vendre des boissons alcooliques à l'emporter dans sa station-service, se réservant seulement d'imposer la nouvelle réglementation en cas de changement du titulaire de la patente (décision du 14 novembre 1996). La recourante ne peut toutefois pas plus prétendre à l'immutabilité de cette décision qu'à celle de la patente qui lui a été délivrée le 25 juin 1992. Une décision administrative formellement en force peut en effet être révoquée lorsqu'elle ne correspond pas ou ne correspond plus à l'intérêt public ni au droit en vigueur. Dans le cas particulier, comme on vient de le voir, la loi elle-même prévoit l'obligation pour les titulaires de patente ou d'autorisation de se conformer aux nouvelles normes dans un délai de deux ans dès leur entrée en vigueur. C'est donc à bon droit que l'Office cantonal de la police du commerce est revenu sur sa décision du 14 novembre 1996 et a imposé à la recourante un délai de deux ans pour se conformer strictement au nouvel art. 5 LADB. On ne s'attardera pas sur la manière dont il a fixé le point de départ de ce délai dans la mesure où, dans les faits, la recourante a disposé pratiquement d'un délai de
deux ans pour se conformer à la décision du 3 novembre 1998 avant que ne soit prononcé le retrait de sa patente.
3. La recourante met en cause l'obligation qui lui a été faite, si elle entendait continuer à vendre des boissons alcooliques, de séparer entièrement le kiosque et la caisse de la station-service de la partie "épicerie" de ce commerce. On pourrait se demander si elle est encore recevable à invoquer ce moyen, dans la mesure où cette obligation lui a été signifiée par lettre du 3 novembre 1998, sans que cette décision fasse l'objet d'un recours, même après un rappel le 23 décembre 1999. Il est vrai que cette décision ne mentionnait pas les voie et délai de recours, mais cette irrégularité n'a pas pour conséquence qu'elle peut être attaquée indéfiniment; on pouvait au contraire attendre de l'intéressée qu'elle s'informe des moyens de sauvegarder ses droits et, une fois renseignée, qu'elle agisse en temps utile (v. ATF 111 I p. 283 c. 2b et les réf.; RDAF 1986 p. 316 et les arrêts cités). Ce point peut toutefois rester indécis, dans la mesure où, comme on va le voir, l'argumentation de la recourante apparaît de toute manière mal fondée.
4. Selon la recourante, l'exigence jurisprudentielle d'une séparation entre la partie du commerce où se trouvent les boissons alcooliques à l'emporter et le reste de la station-service serait uniquement d'empêcher que de l'alcool soit vendu en-dehors des heures d'ouverture habituelles des magasins de la commune. Le département intimé paraît partager ce point de vue lorsqu'il précise que, "pour respecter les dispositions légales précitées, il convient d'avoir 2 magasins avec caisse, un avec boissons alcooliques, offrant, un large assortiment de denrées alimentaires, et un autre, avec caisse également, constitué du shop-kiosque proprement dit" et qu'il ajoute : "Les 2 commerces doivent donc pouvoir être exploités de manière indépendante l'un de l'autre, avec sortie individuelle sur l'extérieur, ceci afin de permettre un contrôle communal des heures de fermeture et de pouvoir s'adapter aux modifications d'heures d'exploitation communales des magasins." (réponse p. 3, ch. III 4). Cette justification apparaît toutefois peu convaincante, dans la mesure où il serait tout aussi facile, en l'absence de séparation entre la partie épicerie et le kiosque de la station-service, d'exiger et de contrôler que cette dernière, si elle vend de l'alcool, soit fermée aux mêmes heures que les magasins de la commune.
En réalité, la raison d'imposer une séparation rigoureuse est à rechercher ailleurs. Contrairement à l'opinion du département lorsqu'il "rappelle que le débit de boissons alcooliques n'est pas interdit en tant que tel dans une station-service mais qu'il doit dorénavant répondre aux exigences des art. 94 et 95 LADB (constituer un magasin
fermé aux mêmes heures que les autres magasins de la commune)", la vente de boissons alcooliques est bel et bien interdite dans les stations-service, et cela non seulement hors des heures habituelles d'ouverture des magasins, mais à toute heure du jour ou de la nuit. Cette interdiction, à l'instar de celle figurant à l'art. 4 al. 3 de l'ordonnance du 18 décembre 1995 sur les routes nationales (RS 725.111) vise à prévenir l'ivresse au volant, en évitant que les arrêts à la pompe à essence ne fournissent aux automobilistes l'occasion d'acquérir des boissons alcooliques. Cette restriction de la liberté du commerce et de l'industrie répond à un but d'intérêt public et a été jugée conforme au principe de proportionnalité (ATF 109 Ib 285 c. 4a p. 294/295 et c. 5 p. 297; ATF non publié du 18 mai 1999 dans la cause T. c/Tribunal administratif du canton de Vaud, 2P.314/1998).
La seule exception qu'ait envisagée le législateur, et que la jurisprudence a consacrée, est l'hypothèse où un véritable commerce de denrées alimentaires est exploité conjointement à la station-service. A cet égard, la complète séparation qu'exige le département, y compris en ce qui concerne la caisse et les accès, permet seule de distinguer les stations-service, à qui l'interdiction de vendre des boissons alcooliques s'applique même lorsqu'elles comportent une boutique offrant un large assortiment de denrées alimentaires, de la véritable épicerie, qu'il serait excessif de priver de la possibilité de vendre des boissons alcooliques du seul fait que son exploitation est associée à celle d'une station-service. La pratique rigoureuse annoncée par la circulaire du Service de la police administrative du 11 janvier 1996 apparaît ainsi conforme à la loi, dont il convient de rappeler qu'elle ne prévoit pas d'exception au principe de l'interdiction de vendre des boissons alcooliques dans les stations-service.
En l'occurrence la recourante n'exploite pas une épicerie, mais une station-service où l'on peut trouver un assortiment relativement limité de denrées alimentaires (v. procès-verbal d'inspection du Laboratoire cantonal du 22 juillet 1995). Le fait que les locaux aient été aménagés de manière à ce que les boissons alcooliques soient conservées dans un local pouvant être fermé à clé ne saurait suffire à justifier une exception à l'art. 5 LADB.
5. Conformément aux art. 38 et 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante déboutée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'économie du 30 octobre 2000 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 mai 2002/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.