CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 12 octobre 2000
sur le recours interjeté par A.________, à ********, dont le conseil est l'avocate Irène Wettstein Martin, case postale 33, 1800 Vevey 2,
contre
la décision de licenciement du 30 mai 2000 et les décisions de résiliation du contrat de bail à loyer des 30 mai et 7 juin 2000 rendues par la Municipalité de Blonay (ci-après : la municipalité), représentée par l'avocate Sabine Derisbourg, à 1800 Vevey.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Henriette Denéréaz Luisier et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière : Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1943, jardinier de formation, est entré au service de la municipalité le 1er septembre 1993, en qualité de concierge responsable du B.________. La lettre d'engagement du 9 août 1993 stipule entre autre que "...le loyer de l'appartement de service a été fixé à Fr. 1'000.-- par mois. M. C.________, boursier communal, vous adressera prochainement un bail à loyer." A.________ a été nommé à titre définitif à ce poste le 23 juin 1994.
Le 1er octobre 1993, la Commune de Blonay et A.________ ont conclu un bail à loyer pour un appartement de 4,5 pièces situé au chemin de ********, bail renouvelable d'année en année. Sous la rubrique "Dispositions complémentaires", les parties ont convenu que le loyer mensuel serait retenu chaque fin de mois sur le salaire de A.________.
B. Le 1er février 2000, la municipalité a résilié les rapports de service la liant à A.________ pour le 31 mai suivant sur la base de l'art. 19 du statut du personnel communal (renvoi pour motifs justifiés).
Cette décision a fait l'objet d'un recours déposé le 21 février 2000 devant le Tribunal administratif (ci-après : le tribunal). Alors que la procédure de recours était pendante et que le tribunal avait tenu audience le 16 mai 2000, la municipalité a décidé le 23 mai 2000 d'ordonner "la mise à pied avec effet immédiat" de A.________ (avec versement du traitement jusqu'à fin août 2000 au vu des certificats médicaux) pour manque de conscience professionnelle et de motivation dans l'exécution de ses tâches, ainsi que des absences régulières de sa place de travail, sans justification particulière.
La lettre du 23 mai 2000 a été apposée sur le tableau d'affichage du corps enseignant du collège de ********. Le 26 mai 2000, la municipalité a précisé que ni elle-même ni la Direction des Ecoles n'avait donné l'ordre d'afficher cette décision.
Puis, le 30 mai 2000, la municipalité a résilié les rapports de travail entre l'intéressé et elle-même au 31 août 2000, sur la base de l'art. 20 du statut du personnel communal, pour le motif en bref qu'aucune amélioration de la situation n'avait été constatée au regard des divers manquements précédemment signifiés et que la situation s'était même dégradée. Cette décision a été remise en mains propres à l'intéressé. Le même jour, la municipalité a résilié par lettre recommandée le bail à loyer du "logement de service" pour sa prochaine échéance, soit pour le 30 septembre 2000.
C. Le 8 juin 2000, le Tribunal a communiqué aux parties le dispositif de son arrêt admettant le recours formé par A.________ contre la décision dirigée contre la décision de la municipalité du 1er février 200 et annulant celle-ci.
D. Le 20 juin 2000, A.________ a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre les décisions de licenciement et de résiliation du contrat de bail rendues le 30 mai 2000 par la municipalité.
Il conclut avec dépens principalement à la nullité des deux décisions précitées, subsidiairement à leur annulation et à la réintégration de A.________ à son poste (voire à son reclassement dans une autre fonction) et à la constatation qu'il reste locataire de son appartement, plus subsidiairement au paiement par la Commune de Blonay de la somme de 135'722,40 francs, valeur échue avec intérêts à 5 % dès le 1er février 2000.
E. Le 29 juin 2000, ayant reçu dans l'intervalle au moyen de la formule officielle une notification de résiliation de bail datée du 7 juin 2000, A.________ a saisi la Commission de conciliation en matière de bail à loyer de la préfecture de Vevey. Il conclut devant cette autorité principalement à la constatation de nullité des résiliations de son bail à loyer signifiées les 30 mai et 7 juin 2000, subsidiairement à l'annulation de la résiliation signifiée le 7 juin 2000, plus subsidiairement à l'octroi d'une prolongation de son bail de quatre ans, à partir du 1er octobre 2000.
Le même jour, A.________ a modifié les conclusions prises dans le cadre de son pourvoi déposé devant le Tribunal administratif, en y incluant la décision d'avis de résiliation de bail du 7 juin 2000, ses conclusions demeurant inchangées pour le reste et tendant, comme précédemment mentionné principalement, à la nullité des décisions de la municipalité.
F. Le 3 août 2000, les considérants de l'arrêt fondant le dispositif du 8 juin 2000 ont été communiqués aux parties.
Il résulte de cet arrêt que la décision du 1er février 2000 de la municipalité viole en résumé les exigences de forme du règlement communal sur le statut du personnel faute d'opérations d'enquête, que les garanties découlant du droit d'être entendu n'ont pas été respectées (refus de transmettre une pièce) et que la décision de licenciement aurait dû être précédée d'un avertissement. Sur le fond, le tribunal a considéré qu'on ne pouvait reprocher au recourant de ne pas s'acquitter correctement de certaines tâches (les questions budgétaires notamment) en rappelant d'une part que celui-ci était jardinier de profession et que ces tâches avaient été confiées depuis 1997 à du personnel plus qualifié. Il a mis en doute le fait qu'un manque de disponibilité puisse être reproché à A.________ compte tenu des qualités de serviabilité relevées par son supérieur direct. Enfin, le tribunal a constaté qu'en l'état, le dossier ne permettait pas de se prononcer faute d'éléments suffisants si le motif tiré de l'art. 19 al. 2 du statut du personnel communal était réalisé.
G. Dans sa réponse au recours du 27 juillet 2000, la municipalité conclut avec dépens au rejet du recours formé par A.________.
H. Le 4 août 2000, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours de sorte que A.________ a été maintenu dans ses fonctions de concierge et a conservé la jouissance de son appartement pendant la durée de la procédure cantonale de recours.
I. Le recourant n'a pas déposé de mémoire complémentaire et le tribunal a statué sans organiser de débats dans la même composition que celle qui a rendu l'arrêt du 3 août 2000.
Considérant en droit:
1. Les parties sont divisées sur la compétence du tribunal de céans pour ce qui concerne la résiliation du bail à loyer de l'appartement du Chemin de ********.
a) Le recourant soutient que le contrat de travail et celui de bail à loyer pour habitation constituent des contrats composés et que leur interdépendance résulte de leur date de conclusion et du lieu de situation de l'appartement. Il se prévaut notamment de la teneur d'une lettre que la municipalité lui a adressé le 5 octobre 1999 et selon laquelle l'appartement de service est "lié à la charge de concierge titulaire du B.________,...". Selon lui, il s'agit non seulement d'un contrat complexe, mais il est indéniable que le contrat de travail est prédominant, l'intérêt des parties étant principalement que la tâche de conciergerie soit exécutée. Le recourant en conclut que le tribunal, dont la compétence n'est pas contestée en matière de contentieux des fonctionnaires communaux, est habilité à trancher le litige le divisant d'avec la municipalité pour ce qui concerne le bail à loyer.
En revanche, la municipalité exclut la compétence du tribunal pour trancher le litige portant sur le bail pour le motif que ce contrat n'est pas lié avec celui du travail. Elle expose que la jurisprudence citée par le recourant se réfère à un contrat de bail portant sur des locaux commerciaux et dans lesquels le locataire exerçait par ailleurs son activité lucrative, soit une hypothèse différente de celle du recourant. Elle relève aussi que les parties n'ont pas adopté dans le contrat de travail une clause stipulant expressément que la fin de ce contrat mettrait un terme au bail, hypothèse dans laquelle il est admis que les règles du contrat de travail l'emportent sur celles du bail. La municipalité relève que le recourant a été engagé le 9 août 1993, qu'il a été nommé à titre définitif le 23 juin 1994 et que le bail à loyer, quant à lui a pris effet à compter du 1er octobre 1993. Elle en déduit que les deux contrats ne sont pas liés. Elle rappelle au surplus que le recourant lui-même a saisi la Commission de conciliation en matière de baux à loyer et qu'elle-même a fait usage de la formule officielle pour résilier le bail.
b) Selon l'art. 4 al. 1 de la Loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
La Loi vaudoise du 13 décembre 1981 sur le Tribunal des baux prévoit, quant à elle, ce qui suit :
"Article premier.- Le Tribunal des baux (ci-après : le tribunal) connaît, à l'exclusion des autres tribunaux, de tout litige entre bailleurs et locataires ou leurs ayants-droit relatif aux baux à loyer portant sur des choses immobilières, quelle que soit la valeur litigieuse.
Il est également compétent en matière de baux à ferme non agricoles.
Le Tribunal n'est en revanche pas compétent en matière :
- de procédures d'expulsion dans le cas où le bail est résilié en raison d'un retard dans le paiement du loyer;
- de procédures qui relèvent des autorités chargées de l'application dans le canton de Vaud de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et faillite notamment des mainlevées d'opposition.
Les commissions de conciliation et commissions paritaires instituées ou reconnues par le droit fédéral ou cantonal conservent toutes les compétences qui leur sont conférées.
Toute juridiction autre que le tribunal doit décliner d'office sa compétence dans les contestations relevant des alinéas 1 et 2."
La compétence du tribunal de céans est subordonnée au droit matériel applicable. Vu les rapports de travail et le contrat de bail liant les parties, elle dépend en l'espèce de la question de savoir si l'on est en présence de deux actes indépendants l'un de l'autre, régi chacun par les dispositions légales qui le concernent, y compris leur résiliation, ou au contraire sont des actes juridiques liés, couplés ou composés, auquel cas les règles du contrat qui présente un aspect prépondérant doivent être appliquées seules (David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 1997, p. 58 et 59; ATF 118 II 157 et ss; SJ 1998 p.320).
c) En l'occurrence, très clairement les parties n'ont pas dissocié les rapports de travail de leurs relations contractuelles de bail à loyer, bien au contraire. En effet, au moment de l'engagement du recourant, la municipalité a fait référence expressément à la prochaine conclusion du bail à loyer pour l'appartement situé dans le collège de ******** (lettre du 9 août 1993). Le contrat de bail conclu un mois après l'entrée en service du recourant prévoit en outre une modalité d'exécution en rapport directement avec les relations de travail (paiement du loyer par retenue sur le traitement du recourant). La municipalité a encore qualifié elle-même à plusieurs reprises l'appartement de "logement de service" (notamment dans ses lettres du 26 août 1999 et du 5 octobre 1999). Enfin, la municipalité a signifié de surcroît le même jour d'une part le licenciement du recourant et d'autre part le congé pour l'appartement.
Le fait que le recourant ait saisi une autorité de conciliation en matière de bail n'y change rien. En effet, il apparaît qu'il a agi ainsi pour préserver ses intérêts légitimes. Il invoque dans le cadre de cette législation deux motifs pertinents de nullité du congé, dans l'attente au demeurant de l'issue de la présente procédure à laquelle il est fait référence et où se pose la question de la qualification des contrats passés par les parties. Il s'agissait dans ces circonstances d'une utile précaution et répondait ainsi à une exigence requise selon une partie de la doctrine (minoritaire) en matière de contrat de conciergerie (David Lachat, op. cit. , p. 59).
En résumé, le tribunal de céans tient pour donnée sa compétence en l'espèce. Les circonstances rappelées ci-dessus démontrent en effet que le contrat de bail à loyer a découlé des rapports de travail, lesquels ont revêtu pour les parties une importance prépondérante.
Cela étant, la question de la validité du congé donné pour le logement de service dépend de celle de savoir si la nouvelle décision de licenciement de la municipalité était fondée.
2. Le tribunal se dispensera de trancher le point de savoir si le renvoi, qui n'a pas été notifié par lettre recommandée conformément à l'art. 20 du statut du personnel communal, est entaché d'un vice dès lors que cette décision doit déjà être annulée en tous cas pour d'autres motifs.
En effet, sur la forme, la municipalité n'établit pas plus que dans la précédente procédure qu'elle aurait introduit un processus, pouvant être assimilé à une enquête, ayant établi des faits de nature à motiver le licenciement et sur lesquels le recourant aurait pu se déterminer A cet égard, c'est manifestement en vain que la municipalité se prévaut des entretiens qu'elle a eus avec le recourant et des reproches qui ont été formulés au cours de l'année 1999 pour justifier sa nouvelle décision. Comme le tribunal l'a déjà constaté, les griefs avancés à cette occasion ne l'ont pas été de manière conforme aux garanties de procédures protégeant le justiciable. Cette considération est également valable pour les nouveaux reproches formulés par la municipalité (si tant est qu'ils soient nouveaux) et qui sont contestés. Au surplus, et comme l'a déjà constaté le tribunal, la lettre de la municipalité du 26 août 1999 ne peut être considérée comme un avertissement dès lors qu'il s'agissait d'une menace de déplacement de fonction.
Sur le fond, même si l'audience du 16 mai 2000 a établi certains manquements de la part du recourant (en particulier en ce qui concerne les feuilles d'heure), ceux-ci n'étaient pas suffisants pour justifier un renvoi, en l'absence d'avertissement.
Les considérations qui précèdent conduisent à l'annulation des décisions rendues le 30 mai et 7 juin 2000 par la municipalité.
3. Le recours étant admis, les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui a procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions rendues les 30 mai et le 7 juin 2000 par la Municipalité de Blonay, licenciant A.________ et résiliant le bail de son appartement de service, sont annulées.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une somme de 1'000 (mille) francs est allouée à A.________ à titre de dépens à la charge de la Commune de Blonay.
Lausanne, le 12 octobre 2000/gz
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.