CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 31 janvier 2002
sur le recours interjeté par Cornaz & Fils SA, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay à Lausanne
contre
la décision du Département des infrastructures publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 novembre 1999 (modification de la signalisation à Allaman: circulation interdite aux camions, livreurs autorisés, entre la RC 1a et l'accès à l'entreprise Cornaz, côté aval).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Philippe Gasser et M. Panagiotis Tzieropoulos, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante exploite une entreprise de fabrication et de vente de produits en béton. Elle possède à cet effet deux usines, l'une à la sortie nord du village d'Allaman, au sud de la voie CFF à proximité de la gare (usine du Clos, parcelle 92), et l'autre (usine de Chaney) à la sortie sud-est du village le long de la "Route Suisse".
Le village d'Allaman est bordé au sud par la route cantonale Lausanne-Genève (RC 1, "Route Suisse"). Il est traversé dans l'axe nord-sud par la RC 54, dont la tracé à l'intérieur du village est sinueux. Au sortir du village du côté nord, la RC 54 longe le Château d'Allaman puis rejoint le débouché du chemin qui mène à l'usine du Clos de la recourante. Au-delà en direction du nord, la RC 54 relie le village, en passant sous la voie CFF, à l'autoroute Lausanne-Genève, par la jonction autoroutière Aubonne-Allaman. La RC 54 se poursuit vers le nord est pour rejoindre la RC 55, qui assure la liaison directe entre Aubonne au nord et la "Route Suisse" au sud.
Les terrains situés au sud de l'autoroute, de part et d'autre de la voie CFF, sur les territoires d'Allaman, Aubonne, Etoy et Saint-Prex, sont inclus dans le plan d'affectation cantonal 299 "Littoral Parc". Entre la jonction autoroutière Aubonne-Allaman et le village d'Allaman, on y trouve notamment le centre commercial Ikea et celui, en construction, de Coop. Le PAC 299 a fait l'objet d'un rapport d'impact sur l'environnement (et rapport 26 OAT) du 31 mai 1996 dont il résulte qu'il doit s'inscrire dans les grandes lignes du plan directeur cantonal et des pôles de développement économique et répondre aux souhaits des quatre communes concernées (Rapport du 31.5.96, ch. 7.1). Ce rapport montre que la traversée du village d'Allaman par la RC 54 constitue l'un des problèmes liés au respect de l'OPB: le trafic journalier moyen y atteint 2000 véhicules/jour (chiffres 1993) et elle ne pourra pas absorber, pour respecter l'OPB, plus de 1'000 véhicules/jour supplémentaires (Rapport du 31.5.1996, ch. 1.3). Avec le développement complet du pôle d'intérêt cantonal impliquant la construction d'une demi-jonction autoroutière à Saint-Prex, l'augmentation de trafic en traversée d'Allaman sur la RC 54 sera de l'ordre de 500 véhicules/jour (Rapport du 31.5.1996, ch. 6.3).
Ce rapport précise encore (ch. 5.2) que parmi les mesures d'aménagement proposées par le plan d'affectation figure la suppression de la RC 54 dans la traversée d'Allaman par création d'une place de retournement au nord du Château et la création d'une zone 30 km/h dans la localité. Le giratoire de retournement a fait l'objet d'un préavis municipal du 14 juin 2001, qui précise que cet ouvrage est "pris en charge par le PAC". Quant à l'instauration de la zone 30 km/h, elle aurait été refusée, apparemment par l'autorité cantonale, selon les indications fournies par la commune en audience.
Un second rapport (Littoral Parc PAC 299, planification des circulations, Transitec juillet 2000) indique que les charges de trafic ont évolué entre 1993 et 1999. L'augmentation a été très sensible sur l'autoroute et la jonction d'Aubonne mais moins forte sur le réseau cantonal où les charges de trafic sont restées relativement stables, sauf sur le réseau convergeant vers la jonction d'Aubonne (RC 54 et RC 55 et RC 1). Le transit à travers le village d'Allaman (RC 54) atteint 2400 véhicules/jour (valeur 1999).
B. Par lettre du 16 février 1999 et au cours de divers entretiens, la Municipalité d'Allaman est intervenue auprès du Service des routes du Département des infrastructures pour faire interdire la traversée du village d'Allaman aux poids lourds.
Par lettre du 11 mars 1999, le Service des routes a informé la municipalité que le Département des infrastructures approuvait la mesure décidée par la municipalité, à savoir la pose, entre la RC 1a et la Place de la Gare (côté aval), de signaux OSR 2.07 "circulation interdite aux camions", avec plaque complémentaire "livreurs autorisés" et "plaque de distance". Cette décision est motivée ainsi : "Depuis que le gabarit sous le pont de la RC 55d a été modifié, le trafic lourd de transit peut être évité dans la traversée du village d'Allaman".
La décision du Département des infrastructures a été publiée dans la Feuille des avis officiels des vendredi 2 et mardi 6 avril 1999 avec l'indication qu'un recours au Tribunal administratif pouvait être interjeté dans les vingt jours suivant la publication. Il résulte du plan accompagnant cette décision que les nouveaux panneaux d'interdiction sont implantés de la manière suivante :
- Au sud, le signal d'interdiction se trouve à l'entrée du village d'Allaman au débouché de la RC 54 sur la RC 1 ("Route suisse").
- Pour les usagers venant du nord, le signal d'interdiction, annoncé par une "plaque de distance" (art. 16 al. 3 OSR) à l'entrée du tunnel passant sous la voie CFF, est implanté sur la RC 54 100 mètres environ après la sortie de ce tunnel. Compte tenu de cet emplacement, le débouché du chemin conduisant à l'usine du Clos de la recourante se trouve à l'intérieur du tronçon interdit à la circulation des camions mais autorisés aux livreurs, ce qui permet aux livreurs arrivant du sud de gagner l'usine du Clos au nord en traversant le village.
La recourante est intervenue par téléphone et par lettre auprès du Service des routes pour se faire confirmer que l'interdiction de circulation des poids lourds sur la RC 54 ne limiterait pas l'accès de ses camions et de ceux de ses clients et fournisseurs à son usine du Clos (parcelle 92). Par lettre du 23 avril 1999, le Service des routes a confirmé "que l'accès à votre entreprise (parcelle No 92) par les véhicules lourds, y compris vos livreurs ou clients, sera légal avec la signalisation qui sera mise en place". Cet échange de correspondances n'a pas été communiqué à la Commune d'Allaman.
Après la pose de la signalisation, la Municipalité d'Allaman est intervenue auprès de la recourante par lettre du 6 juillet 1999 en lui faisant grief de ce que les camions de son entreprise ne respectaient pas la signalisation interdisant la traversée du village par les poids lourds. La recourante a répondu par lettre du 9 juillet 1999, en se référant à la confirmation du Service des routes, que la signalisation mise en place autorisait l'accès à son usine du Clos puisque celle-ci se trouve à l'intérieur du périmètre interdit. La recourante précisait cependant que ses chauffeurs évitaient désormais le village lorsqu'ils se rendaient de son usine de Chaney à l'autoroute. La recourante ajoutait que depuis quelques années, elle orientait ses clients sur l'itinéraire de détournement par la RC 55 afin de limiter les nuisances au village. Cette recommandation est affichée à la sortie du bureau et un plan correspondant est reproduit dans la liste des prix de l'entreprise. La recourante a écrit encore le 26 juillet 1999 pour préciser notamment qu'elle avait compté sur une semaine le nombre de passages de ses camions à travers le village: il s'élève à 53, ce qui représente en moyenne 10,6 passages par jour, ce qui est vraiment peu selon la recourante par rapport aux 2'000 véhicules mentionnés par Transitec dans l'étude Littoral Parc. Après avoir annoncé à la recourante qu'elle ferait le point en septembre après un temps d'essai, la municipalité s'est adressée par lettre du 28 septembre 1999 à l'autorité cantonale pour demander l'interdiction de tout trafic de poids lourds en traversée du village, exposant que la signalisation actuelle permettait encore à une entreprise du lieu de transiter avec ses camions.
C. Par décision du 19 octobre 1999 communiquée à la municipalité, le Service des routes a informé cette dernière que le Département des infrastructures approuvait la mesure décidée par la municipalité, à savoir l'interdiction de circulation des camions entre la RC 1a et l'accès à l'entreprise Cornaz (côté aval). Il résulte du plan annexé à cette décision que le signal d'interdiction nord serait déplacé le long de la RC 54 pour prendre place au sud du débouché conduisant à l'usine du Clos de la recourante. Cette usine se trouverait ainsi en dehors du tronçon soumis à l'interdiction mais autorisé aux livreurs.
Cette mesure a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 novembre 1999.
D. Par acte du 17 décembre 1999, la recourante s'est pourvue contre cette décision en demandant que la décision du Département des infrastructures déplaçant le signal "circulation interdite aux camions" "livreurs autorisés" soit annulée.
La Municipalité d'Allaman a conclu au rejet du recours par acte du 18 janvier 2000. Elle expose notamment qu'elle a été interpellée par de nombreux citoyens au sujet du passage des camions de la recourante. Elle ajoute qu'elle a décidé récemment de limiter également le transit des voitures en faisant poser des modérateurs de trafic au sol et en bordure de route.
Le Service des routes a également conclu au rejet du recours le 20 mars 2000.
L'effet suspensif accordé lors de l'enregistrement du recours a été confirmé par décision du 23 mars 2000.
Les parties se sont enquises de l'aboutissement de la procédure.
E. Après circulation des dossiers auprès des assesseurs, le tribunal a encore demandé à la commune de le renseigner sur le PAC "Littoral Parc" en produisant notamment les éventuelles études de circulation accompagnant ce plan. Les documents que la commune a produits sont mentionnés sous lettre A du présent état de fait. En transmettant ces documents, la municipalité a souligné que le bâtiment Neinver situé entre le Château et la gare (soit à proximité de l'usine du Clos de la recourante) allait prochainement être aménagé en surfaces commerciales avec parking intérieur de 600 places.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 20 juin 2001 à Allaman. Ont participé à cette audience Michel Cornaz, assisté de l'avocat Benoît Bovay, pour la recourante, MM. Volet et Baudois, du Service des routes, ainsi que les conseillers municipaux Neukomm, Luini et Trottet.
Au cours de l'audience, les parties ont évoqué les divers aménagements routiers prévus sous forme de giratoires aux différents carrefours évoqués ci-dessus (RC 1, 54 et 55). Le représentant du Service des routes a exposé que selon lui, le trajet permettant de relier entre elles les deux usines de la recourante en passant par le village mesure 900 mètres et dure 3 minutes tandis que le trajet passant par la RC 55 atteint 2800 mètres et dure 5 minutes mais le représentant de la recourante a précisé que la durée du trajet varie suivant l'heure et les conditions de trafic. Le représentant de la recourante a précisé que beaucoup de ses clients viennent avec des camionnettes non visées par l'interdiction. Ce sont principalement ses propres camions qui, chargeant d'abord à l'usine de Chaney où ils sont stationnés, montent à l'usine du Clos pour achever leur chargement avant de partir vers l'autoroute. S'agissant des installations provisoires de ralentissement envisagées par la commune à l'intérieur du village, le conseil de la recourante a contesté qu'elles puissent être mises en place sans publication. Les représentants de la municipalité ont rappelé qu'ils ont été interpellés à de nombreuses reprises par le conseil communal et par des administrés au sujet de la circulation des camions dans le village. Ils ont souligné que lorsqu'un camion passe aux endroits les plus étroits du village, il est impossible d'y croiser.
Considérant en droit:
1. L'art. 3 al. 1 à 4 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR) prévoit ce qui suit:
Art. 3 Compétence des cantons et des communes
1 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
2 Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
3 La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. Est réservé le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits constitutionnels des citoyens.
4 D’autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation. La décision cantonale de dernière instance concernant de telles mesures peut être portée devant le Conseil fédéral dans les trente jours dès sa publication ou sa notification. Dans les procédures cantonales et devant le Conseil fédéral, les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
Les mesures prévues par l'art. 3 al. 4 LCR concernent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic, telles que la création de rues résidentielles (JAAC 1990/54 p. 41 N° 8). Les interdictions de parquer comme les autorisations de parcage limité entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles peuvent être adoptées pour des raisons relevant de la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales". Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation qui leur permet de prendre en considération les objectifs de la planification.
L'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR, RS 741.21) contient en outre les dispositions suivantes:
Art. 101 al. 3 OSR
Les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. Ils seront disposés d’une manière uniforme, particulièrement sur une même artère.
Art. 107 al. 5 OSR:
S’il est nécessaire d’ordonner une réglementation locale du trafic, on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l’autorité.
2. Invoquant l'art. 107 al. 5 OSR, la recourante fait valoir que les circonstances n'ont pas changé depuis la première mesure adoptée au printemps 1999, si bien qu'il n'y a pas lieu selon elle de modifier la signalisation en place dans le seul but de faire obstacle aux camions de son entreprise.
Il est exact que les circonstances n'ont pas changé depuis la décision du 11 mars 1999 dans laquelle le Département des infrastructures, par son Service des routes, a "approuvé" la signalisation actuellement en place. On observera au passage que même si la signalisation actuellement en place a été arrêtée d'entente avec la municipalité, c'est bien, malgré les termes de cette décision, le Département des infrastructures qui détient la compétence de décider de la mesure litigieuse puisque la commune n'est pas au bénéfice d'une délégation au sens de l'art. 4 LVCR. La signalisation en place ne procède pas d'une erreur et le Service des routes du Département des infrastructures ne s'est pas mépris sur sa portée, ainsi qu'en atteste sa lettre du 23 avril 1999 qui confirmait à la recourante que l'interdiction instaurée ne visait pas les camions ralliant l'usine du Clos sur sa parcelle 92. Le fait que les autorités communales aient été interpellées au sujet du passage des camions de la recourante dans le village n'est au demeurant pas une circonstance nouvelle susceptible de justifier une modification de la décision initiale du département. On peut donc douter qu'il y ait lieu de modifier la signalisation mise en place quelques mois seulement avant la décision attaquée.
3. A supposer qu'il y ait lieu d'entrer en matière sur une telle modification, la décision attaquée devrait être réexaminée en regard de sa motivation, qui est de supprimer tout trafic de transit lourd dans la localité, d'après la lettre du Service des routes du 19 octobre 1999. Comme l'indique la lettre de la municipalité du 28 septembre 1999, le but de la décision attaquée est d'empêcher le passage dans le village des camions de la recourante: alors qu'à son emplacement actuel, le signal d'interdiction de circuler pour les camions inclut l'usine du Clos de la recourante dans le périmètre interdit mais autorisé pour les livreurs, le déplacement de ce signal au sud du débouché conduisant à cette usine aurait pour effet de placer cette dernière en dehors du périmètre interdit et serait censé priver les camions de la recourante du bénéfice du statut de livreurs qui leur permet actuellement, depuis l'usine de Chaney au sud, de gagner l'usine du Clos à travers le village. On observera au passage que la mesure litigieuse paraît ambiguë car aucune modification n'est prévue pour le signal d'interdiction situé à l'entrée sud du village: les utilisateurs arrivant de ce côté ne peuvent pas savoir si l'accès autorisé pour les livreurs leur permet d'atteindre l'usine du Clos située à l'autre extrémité du village. Quoi qu'il en soit, il faut prendre en compte le fait qu'à défaut de pouvoir emprunter le trajet le plus direct entre les deux usines de la recourante, les camions de celle-ci devront, à partir de l'usine de Chaney par exemple (c'est le trajet accompli en général avant de gagner l'autoroute), emprunter la RC 1 dans la direction opposée de celle d'Allaman jusqu'à l'embranchement de la RC 55, puis remonter celle-ci jusqu'au-dessus de l'autoroute, redescendre vers le sud par la RC 54 jusqu'à la jonction autoroutière, passer sous l'autoroute et la voie CFF avant de gagner l'embranchement du chemin conduisant jusqu'à l'usine du Clos. Ce trajet, d'un peu plus de 3 km d'après ce qu'on peut mesurer sur la carte au 1:25'000e, est environ trois fois plus long que le trajet actuellement pratiqué. Ce détour n'étant pas négligeable pour l'exploitation de la recourante, c'est du point de vue du principe de la proportionnalité que la décision attaquée prête le flanc à la critique. En effet, le trafic qu'il s'agirait d'interdire concerne une dizaine de passages de camions par jour. Ce chiffre n'est pas contesté par la municipalité, qui est le mieux placée pour en juger. Or ce trafic paraît dérisoire en regard du trafic auquel est confronté le village d'Allaman en raison des installations existantes ou prévues dans le périmètre du plan d'affection cantonal "Littoral Parc". Il faut rappeler à cet égard que l'étude d'impact de 1996 prévoyait une augmentation de trafic de 500 véhicules/jour dans le village d'Allaman même avec la réalisation - considérée comme indispensable - d'une semi-jonction autoroutière supplémentaire à Saint-Prex. Le trafic interne du village, évalué à 2000 véhicules/jour en 1993, atteignait déjà 2400 véhicules/jour en 1999 si bien qu'avec l'augmentation encore prévisible du trafic, le village d'Allaman ne paraît pas pouvoir échapper à des mesures beaucoup plus restrictives dont la municipalité semble d'ailleurs avoir d'ores et déjà entrepris l'étude, voire la réalisation provisoire d'après ce qui a été dit à l'audience. On rappellera à cet égard que l'étude d'impact prévoyait de mettre le village en zone 30 km/h. En regard de l'ampleur du trafic à juguler, le passage des camions de la recourante, qui prend par ailleurs des mesures pour détourner du village ses livreurs et ses clients, paraît tout à fait insignifiant. Il est en tout cas insuffisant pour justifier que l'on impose à l'exploitation de la recourante un détour aussi important sur le trajet permettant à ses camions de relier ses deux sites de production.
Passant sous silence l'essentiel du problème de circulation auquel est confronté le village d'Allaman, la décision du département intimé néglige de prendre en compte l'intérêt tout relatif que présente la restriction de circulation litigieuse. Constitutive d'une appréciation incomplète de la situation, elle doit être annulée.
Le recours étant ainsi admis, l'arrêt sera rendu sans frais pour la recourante, qui a droit à des dépens à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des infrastructures publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 novembre 1999 (modification de la signalisation à Allaman : circulation interdite aux camions, livreurs autorisés, entre la RC 1a et l'accès à l'entreprise Cornaz, côté aval) est annulée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la recourante à la charge de l'Etat, Département des infrastructures, Service des routes.
gz/Lausanne, le 31 janvier 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif au Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).