CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 25 septembre 2001
sur le recours interjeté par Jean-Francis ROSSAT, Domaine de la Vignarde, 1173 Féchy,
contre
la décision du Département des infrastructures, Service des routes, du 18 novembre 1999 (refus d'autoriser la pose d'indicateurs de direction).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Jean-Claude Maire, assesseurs. Greffier: M. Mathieu Piguet.
Vu les faits suivants:
A. Jean-Francis Rossat exploite depuis 1982 le domaine viticole de la Vignarde, sur le territoire de la Commune de Féchy. Situés dans les vignes, entre les villages de Bougy-Villars et Féchy, les bâtiments d'habitation et d'exploitation sont accessibles depuis la route cantonale Aubonne - Bougy-Villars (RC 53d) suivant deux itinéraires : soit en descendant en direction de Féchy au carrefour dit des Cassivettes, puis en obliquant à droite pour suivre sur environ 600 mètres le chemin d'amélioration foncière (AF) de la Plantaz, parallèle à la RC 53d, soit en quittant cette dernière dans le hameau de Villars pour emprunter un chemin communal rejoignant le chemin AF de la Plantaz à proximité de la propriété de Jean-Francis Rossat. Pour les personnes venant d'Aubonne, ce second parcours est légèrement plus long que le premier, puisqu'il oblige à suivre la RC 53d jusqu'à Villars, puis à repartir dans la direction inverse après avoir tourné deux fois à gauche dans le hameau.
Le chemin AF de la Plantaz, d'une largeur moyenne approximative de deux mètres septante, est bétonné; ses bas-côtés ne sont pas stabilisés; il n'a pas de fondations et sa largeur ne permet pas le croisement de véhicules sans empiéter sur les propriétés privées limitrophes. En quittant ce chemin, les usagers venant du carrefour des Cassivettes doivent effectuer un virage en épingle à cheveu d'environ 60° pour rejoindre le Domaine de la Vignarde.
B. Au cours de l'été 1996, Jean-Francis Rossat a fait poser deux indicateurs de direction "Entreprise" (OSR 4.49) portant la mention "Domaine de la Vignarde", l'un à l'intersection du chemin AF et de la route communale menant du carrefour des Cassivettes à Féchy, l'autre à l'intersection du chemin AF et de celui menant à sa propriété.
La Municipalité de Féchy (ci-après: la municipalité) lui ayant intimé l'ordre d'enlever ces panneaux, Jean-Francis Rossat a porté l'affaire devant le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures, ci-après: département). Après deux visites des lieux sous la direction du Préfet et à laquelle participaient, outre Jean-Francis Rossat, des représentants du Service des routes et des deux communes concernées, le département a autorisé la pose de deux indicateurs de direction "Entreprise" (OSR 4.49) dans le hameau de Villars, permettant de signaler le domaine de la Vignarde suivant le second itinéraire indiqué ci-dessus. Simultanément, il a invité Jean-Francis Rossat à supprimer "les panneaux réclames" mis en place (lettre du 27 février 1998).
Ce dernier a immédiatement réagi (lettre du 9 mars 1998) en prenant note de cette autorisation, mais en précisant que les panneaux qu'il avait installés n'étaient pas des réclames, mais bien des indicateurs de direction, et qu'il n'avait pas l'intention de les supprimer.
C. Par lettre du 3 juillet 1998, Jean-Francis Rossat a demandé à la municipalité de l'autoriser à "placer sur le support des Cassivettes, immédiatement sous l'indicateur FECHY, un indicateur personnel", en précisant que le fléchage approuvé par le département s'avérait impossible en raison du refus d'une riveraine d'accepter la pose d'un panneau sur sa propriété. Le 10 novembre 1998 le département, qui avait eu copie de cette lettre, a indiqué à la municipalité que le choix du parcours à baliser lui était indifférent, mais qu'il n'était pas disposé à accorder deux autorisations. Une abondante correspondance s'est est suivie entre les divers intéressés, au cours de laquelle le département a notamment indiqué que la signalisation du domaine par Bougy-Villars était logique, qu'il convenait en effet d'éviter que des véhicules lourds empruntent le chemin AF, que ce dernier n'était pas déneigé par la commune, qu'un projet de signalisation spécifique pour l'ensemble des domaines viticoles était à l'étude et qu'il se justifiait dès lors de supprimer "la signalisation point rouge" existante (lettre du 19 mai 1999). Jean-Francis Rossat a de nouveau réagi en indiquant qu'il maintenait sa demande pour un panneau supplémentaire au carrefour des Cassivettes et qu'il s'opposait à la suppression de la signalisation existante (lettre du 5 juin 1999). Le département a confirmé que cette nouvelle signalisation remplacerait les indicateurs de direction "Entreprise" actuels et qu'ainsi les panneaux mis en place par Jean-Francis Rossat devraient être enlevés (lettre du 21 juin 1999). L'échange d'écritures s'est poursuivi, étant précisé qu'aucune des lettres du département ou de la municipalité à Jean-Francis Rossat ne revêtait la forme d'une décision, ni ne faisait mention de voie et délai de recours.
Jean-Francis Rossat s'est une dernière fois adressé au département le 20 octobre 1999 en vue d'obtenir l'autorisation de "signaliser [s]on domaine depuis le carrefour des Cassivettes puis comme il l'est actuellement". Le Service des routes a rejeté cette requête par lettre du 18 novembre 1999, motivée comme suit:
"En date du 27 février 1998 nous vous avons autorisé la pose de deux signaux OSR 4.49 "Entreprise" avec le texte "Domaine de la Vignarde".
A ce jour, cette signalisation légalisée n'a pas été posée conformément à la décision qui a été prise d'un commun accord entre les parties concernées.
Le parcours à emprunter par les usagers pour se rendre à votre domaine est plus sécurisant par la RC 53d que par un chemin d'amélioration foncière utilisé principalement par les exploitants viticoles.
Un concept général de la signalisation des exploitations viticoles a été étudié d'un commun accord entre les communes de Féchy et de Bougy-Villars. A ce jour, celui de la commune de Féchy a été agréé par le Services des routes.
Au vu de ce qui précède, nous ne pouvons pas vous accorder l'autorisation de poser un panneau au carrefour des Cassivettes.
Nous vous rappelons notre courrier du 12 octobre 1999 qui vous informe des voies de recours (TA)."
La lettre du 12 octobre 1999, que Jean-Francis Rossat a déclaré ne pas avoir reçue, lui a été envoyée en copie le 29 novembre 1999. Signée du chef du Département des infrastructures, elle était ainsi libellée :
"Par la présente, j'accuse réception de votre courrier du 4 octobre 1999 me faisant part de votre opposition à la mise en place d'une signalisation directionnelle comme le prévoit le concept des communes de Féchy et Bougy-Villars que mon département a approuvé.
En ce qui concerne votre opposition, celle-ci ne peut pas être déposée auprès de mon département étant donné que ce type de signalisation ne fait pas partie des publications dans la Feuille des avis officiels. L'autorité compétente en la matière est le Tribunal administratif."
D. Jean-Francis Rossat a recouru au Tribunal administratif le 3 décembre 1999 contre la décision du Service des routes du 18 novembre 1999. Il conclut à ce "qu'il lui soit reconnu le droit et la permission d'ériger un panneau de signalisation au carrefour dit des Cassivettes - commune de Féchy - ainsi que de garder ses deux panneaux existants au sommet de sa vigne de Rière Féchy ainsi qu'au coin de la maison L. Meylan (comme déjà autorisé)". Il fait en substance valoir qu'il a posé ces indicateurs de direction suite au refus d'une propriétaire de tolérer un panneau sur sa propriété, que le fléchage de l'itinéraire par la commune de Bougy-Villars - plus long de 800 mètres - peut prêter à confusion, son domaine étant entièrement situé sur la commune de Féchy, que le chemin AF n'est grevé d'aucune restriction de circulation, que les arguments des autorités communales et cantonales relatifs aux problèmes de sécurité (absence de déneigement notamment) ne sont donc pas fondés, que le trafic engendré par la clientèle est faible, que les transporteurs professionnels connaissent la région et continueront à passer par Bougy-Villars, que le domaine de la Vignarde peut être atteint exclusivement par des chemins AF, que d'autres vignerons ont été autorisés à poser des indicateurs de direction "Entreprise" selon deux itinéraires et qu'on ne peut valablement refuser la mise en place d'un panneau au carrefour des Cassivettes tout en en acceptant un sur la même route à Bougy-Villars.
Dans sa réponse du 23 décembre 1999, le Service des routes dénie la qualité de décision formelle à sa lettre du 18 novembre 1999 et relève que l'intérêt public de la commune de Féchy à préserver ses chemins AF, en n'y tolérant le trafic général que sur de courts tronçons, l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à favoriser l'accès à son domaine.
La Municipalité de Féchy a adressé ses observations au tribunal le 28 janvier 2000. Elles seront discutées ci-après pour autant que besoin.
Dans sa "réplique" du 28 février 2000, Jean-Francis Rossat reprend, pour l'essentiel, les arguments invoqués dans son mémoire de recours.
E. Le tribunal administratif a procédé à une inspection locale le 13 décembre 2000, en présence du recourant Jean-Francis Rossat; de Joël Volet, adjoint-juriste au Service des routes, de Jacques Pélichet, syndic de Féchy, ainsi que de Francine Billieux, Francis Liard et Jean-Daniel Story, conseillers municipaux à Féchy, assistés de l'avocat Raymond Didisheim. A cette occasion, les parties ont maintenu leurs conclusions et rappelé leurs arguments respectifs.
Considérant en droit:
1. a) Dans l'abondante correspondance échangée entre le recourant et les autorités cantonale et communale, la volonté de ces dernières de refuser l'installation d'un panneau de direction "Entreprise" au carrefour des Cassivettes et d'exiger l'enlèvement des deux panneaux déjà posés par le recourant, a été formulée à maintes reprises, quoique de façon pas toujours très claire. On pourrait dès lors se demander si le recours interjeté contre la lettre du Service des routes du 18 novembre 1999, qui ne fait que répéter la position déjà plusieurs fois exprimée soit par le chef du Département des infrastructures, soit par le Service des routes lui-même, ne se heurte pas à l'autorité de décisions antérieures, qui n'auraient pas été attaquées en temps utile. Il apparaît toutefois qu'aucune des lettres adressées à Jean-Francis Rossat n'était rédigée de telle manière que celui-ci aurait dû penser que l'une ou l'autre d'entre elles marquait la fin de son échange épistolaire avec les autorités cantonale ou communale et qu'elle acquerrait force de chose décidée si elle ne faisait pas l'objet d'un recours. Aucune d'ailleurs ne faisait allusion aux voie et délai de recours avant la lettre du 12 octobre 1999, dont il n'est pas établi que le recourant ait eu connaissance avant que le département lui en envoie copie, le 29 novembre 1999, et dont la manière de signaler la voie de droit est, de toute façon, ni claire ni complète. Dans ces conditions, Jean-Francis Rossat était fondé à ne recourir, pour la première fois, que contre la lettre du Service des routes du 18 novembre 1999.
b) Le Service des routes fait valoir préliminairement que la mise en place d'indicateurs de direction "Entreprise" ne correspond pas à une réglementation locale du trafic (art. 3 al. 3 et 4 LCR) et ne nécessite ni décision formelle ni publication de la part de l'autorité. Si cette affirmation est exacte (v. art. 107 al. 3 lit. n de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière [OSR]), la conclusion qu'en tire le Service des routes, à savoir que, "pour ce type de signaux, la voie du recours administratif paraît fermée aux particuliers", est erronée. Les panneaux "Entreprise" ne peuvent être posés par des particuliers que moyennant le consentement de l'autorité, conformément au principe suivant lequel les signaux et les marques ne peuvent être mis en place ou enlevés que si l'autorité l'ordonne (art. 101 al. 2 et 104 OSR; v. Bussi et Rusconi, Code suisse de la circulation routière, Lausanne 1996, rem. 2 ad art. 54 OSR). Tout intéressé qui estime une telle signalisation nécessaire peut en requérir la pose auprès de l'autorité compétente, et la décision prise sur requête peut faire l'objet d'un recours auprès d'une autorité supérieure désignée par le canton (art. 106 OSR). Il ne fait aucun doute en l'occurrence que la lettre du Service des routes à Jean-Francis Rossat du 18 novembre 1999 constitue bien une telle décision sur requête et qu'elle émane de l'autorité cantonale compétente en matière de signalisation routière (v. art. 4 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière [LVCR] et décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990 approuvant la délégation au chef du Service des routes et des autoroutes des compétences du chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports en matière de signalisation routière). Conformément à l'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), cette décision est susceptible de recours au Tribunal administratif.
c) Interjeté dans les 20 jours suivant la communication de la décision attaquée (art. 31 al. 1 LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Comme le relève à juste titre la municipalité dans ses observations du 28 janvier 2000, le litige porte non seulement sur la pose d'un indicateur de direction "Entreprise" au carrefour des Cassivettes, mais également sur le maintien des panneaux installés aux deux extrémités du chemin AF de la Plantaz. Ceci découle implicitement de la décision attaquée, qui fait état d'un parcours "plus sécurisant par la RC 53d" ainsi que d'un "concept général de la signalisation des exploitations viticoles", et qu'il convient d'interpréter à la lumière de la correspondance échangée entre tous les intéressés.
Par ailleurs, la nécessité pour le recourant de bénéficier d'une signalisation de son domaine n'est pas litigieuse. Seuls le sont le parcours à signaler et le type de panneaux à utiliser.
3. Sur les routes ouvertes à la circulation des véhicules automobiles ou des cycles, ainsi qu'à leurs abords, seuls peuvent être employés les signaux et marques prévus par le Conseil fédéral; ils ne peuvent être placés que par les autorités compétentes ou avec leur approbation (art. 5 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 [LCR]). Cette règle est précisée par l'OSR qui prévoit, à son art. 101, que les signaux et les marques non prévus par ladite ordonnance ne sont pas admis, les signaux et les marques autorisés par le DETEC (art. 54 al. 9, art. 61 et 115) étant réservés (al. 1), et que les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables (al. 3, première phrase).
Conformément à l'art. 54 OSR, l'indicateur de direction "Entreprise" (4.49) montre la direction à suivre pour se rendre à des entreprises industrielles, artisanales, commerciales, à des expositions, etc. Il indique l'itinéraire à prendre pour parvenir à des lieux souvent visités, difficiles à repérer sans indicateur de direction, et qui sont situés à l'écart des routes de grand transit (art. 110 al. 1er) ou des routes secondaires importantes (al. 4). Le DETEC édicte des instructions concernant la signalisation touristique et les indicateurs de direction pour hôtels (al. 9). Le Département fédéral de justice et police avait émis le 8 mai 1990 des "Directives concernant la signalisation, sur les autoroutes et semi-autoroutes, des régions touristiques importantes". Ce sont les seules directives édictées à ce jour sur la base de l'art. 54 al. 9 OSR, du moins en ce qui concerne la signalisation touristique.
4. Il convient tout d'abord d'examiner la conformité des panneaux mis en place par le recourant avec l'OSR et de se demander si l'installation d'un autre type de signaux peut être exigée.
a) L'exploitation viticole "Domaine de la Vignarde" est à l'évidence une entreprise au sens de l'art. 54 al. 4 OSR, puisqu'elle a pour activité la production et la vente de vin et il est admis que sa situation nécessite une signalisation particulière. La pose d'indicateurs de direction "Entreprise" n'est en soi pas litigieuse. Hormis leur couleur blanche - au lieu du gris requis les deux panneaux installés par le recourant correspondent au signal d'indication 4.49 décrit à l'annexe 2 de l'OSR.
b) La municipalité relève dans ses observations que ces panneaux devraient néanmoins être enlevés dès lors qu'ils se situent dans le vignoble protégé de Féchy. L'arrêté du Conseil d'Etat du 26 novembre 1971 classant le vignoble de Féchy (ci-après: arrêté) prévoit une "zone protégée" (art. 1er), dans laquelle sont interdits "les panneaux d'affiches-réclames, publicité, etc." (art. 3 lit. d). La loi vaudoise du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame définit ces procédés comme tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux ou sonores destinés à attirer l'attention du public, à l'extérieur, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d'une idée ou d'une activité ou de propagande politique ou religieuse. Les indicateurs de directions, et notamment ceux d'"Entreprise", ne sont manifestement pas visés par cette définition, ce d'autant plus qu'ils sont exclus du champ d'application de la loi (v. art. 3 al. 3). Ils ne peuvent pas non plus être qualifiés de réclames routières au sens de l'art. 95 OSR. La particularité des indicateurs de direction "Entreprise" est précisément de guider les usagers de la route qui cherchent à atteindre l'entreprise en question, et non de faire la promotion de l'activité qui y est exercée. Par ailleurs, l'art. 3 lit. d de l'arrêté doit être interprété restrictivement au vu du caractère prohibitif de l'arrêté, qui ne contient de surcroît aucune clause dérogatoire. Il y a donc lieu de considérer que le terme "etc." se rapporte uniquement aux panneaux de type publicitaire, et non à toutes les catégories de panneaux. Les signaux "Domaine de la Vignarde" ne tombent dès lors pas sous le coup de l'art. 3 lit. d de l'arrêté; ils ne portent au demeurant pas atteinte à "l'aspect harmonieux du paysage" (art. 3 lit. f de l'arrêté), compte tenu de leurs dimensions réduites. Partant, l'arrêté ne fait pas obstacle à leur maintien.
c) Des vignerons-encaveurs ont élaboré, avec l'accord des communes de Féchy et de Bougy-Villars, une signalisation viticole spécifique, à savoir des indicateurs de direction à fond brun sur lesquels sont inscrits, en blanc, les noms des différents propriétaires et domaines viticoles. Ces signaux sont regroupés sur un seul panneau à chaque carrefour où une indication s'avère nécessaire. On cherche toutefois en vain, dans l'annexe 2 de l'OSR et les directives du DETEC, des indicateurs de direction semblables, et il ne ressort pas du dossier que cette signalisation bénéficie d'une autorisation spéciale de l'Office fédéral des routes, conformément à l'art. 115 OSR. Conçue en marge de la réglementation fédérale (art. 5 al. 3 LCR et 101 al. 1 OSR, ) elle ne saurait être imposée au recourant, même si elle a été approuvée par le Département des infrastructures le 22 novembre 1999.
5. Les motifs invoqués par la municipalité et par l'autorité intimée pour imposer le fléchage du Domaine de la Vignarde par Bougy-Villars plutôt qu'au départ du carrefour des Cassivettes, ont trait aux caractéristiques du chemin AF de la Plantaz. Les autorités communales et cantonales considèrent qu'il n'est nullement destiné à desservir la parcelle du recourant, mais qu'il est conçu pour être strictement limité aux seuls besoins des travaux viticoles des exploitants bordiers. Le fléchage de ce tracé inciterait les camions à l'emprunter. Il serait donc plus logique d'opter pour l'itinéraire depuis Bougy-Villars, plus large et doté d'un meilleur revêtement (goudron), d'autant que la portion de chemin AF à emprunter est nettement plus courte. Enfin, le trajet supplémentaire qu'implique ce parcours est inférieur à 300 mètres.
Comme le relève le recourant, le chemin AF de la Plantaz ne fait l'objet d'aucune restriction de circulation pour quelque véhicule que ce soit. Il n'est donc pas réservé exclusivement aux exploitants viticoles et aux riverains; il n'est pas non plus inadapté à la circulation automobile, même si son étroitesse rend les croisements des véhicules difficiles. Ce chemin ne se prête certes pas à un trafic bidirectionnel important, mais il n'y a pas lieu de craindre que les quelques clients et visiteurs du domaine de la Vignarde engendrent un tel trafic. Quant à la circulation des poids lourds, le recourant a exposé de manière convaincante que les camions qui se rendent chez lui viennent de Rolle et que leurs chauffeurs connaissent généralement les lieux, de sorte qu'il n'y a pas lieu de craindre qu'ils changent d'itinéraire et empruntent le chemin AF la Plantaz plutôt que de passer par Bougy-Villars. On observe au demeurant qu'au moment où le tribunal a procédé à la visite des lieux, les panneaux posés sur ce chemin par le recourant étaient en place depuis plus de trois ans, sans qu'aucun incident ni aucune réclamation de la part d'autres usagers n'aient été signalés. Dans ces conditions, la crainte manifestée par le Service des routes et la municipalité de voir la signalisation litigieuse porter atteinte au "patrimoine du domaine public des chemins d'amélioration foncière", paraît pour le moins exagérée.
Au surplus, pour les visiteurs du domaine de la Vignarde venant d'Aubonne, la pose d'un indicateur de direction à l'entrée de Bougy-Villars seulement apparaît aussi illogique qu'inefficace : au carrefour des Cassivettes, l'automobiliste qui ne connaît pas les lieux suivra naturellement l'indication Féchy et quittera la RC 53d. L'adresse postale du domaine de la Vignarde est en effet Féchy, et le vin qu'on y produit est commercialisé sous l'appellation Féchy. Sans le panneau "Entreprise" placé au début du chemin AF de la Plantaz, quelques 150 mètres en aval du carrefour, les visiteurs se retrouveront immanquablement dans le village de Féchy, où ils ne trouveront plus aucune indication leur permettant de rejoindre facilement le domaine de la Vignarde. C'est par conséquent à tort que l'autorité intimée refuse d'approuver la signalisation déjà mise en place par le recourant.
6. En revanche la pose d'un panneau supplémentaire au carrefour des Cassivettes n'apparaît pas nécessaire, pour le motif qui vient d'être évoqué (les visiteurs empruntant la RC 53d prendront naturellement la direction Féchy à cet endroit). La décision attaquée doit en conséquence être confirmée dans la mesure où elle refuse au recourant l'autorisation de poser un panneau de direction "Entreprise" au carrefour des Cassivettes.
Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement admis, la décision attaquée devant être précisée en ce sens que Jean-Francis Rossat est autorisé à maintenir les deux indicateurs de direction "Entreprise" placés en bordure du chemin AF de la Plantaz, au sommet de sa vigne de Rière Féchy, ainsi qu'au coin de la maison L. Meylan.
7. Bien que le recourant n'obtienne ainsi pas entièrement gain de cause, le tribunal renonce à mettre à sa charge un émolument. Il n'allouera pas non plus de dépens à la Commune de Féchy, dont les conclusions tendaient avant tout à l'enlèvement de la signalisation déjà posée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service des routes du 18 novembre 1999 est réformée en ce sens que Jean-Francis Rossat est autorisé à maintenir les deux indicateurs de direction "Entreprise" existants. Elle est confirmée pour le surplus.
III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2001/gz
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours au Conseil fédéral (art. 106 al. 2 OSR). Le recours s'exerce conformément aux art. 44 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).