CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 23 juillet 2001
sur le recours interjeté par A.________, à X.________, représenté par l'avocat Jean-Noël Jaton, Pl. Pépinet 1, à Lausanne
contre
les lettres des 26 juin 1998 et 12 avril 1999 émanant conjointement des Services des assurances sociales et de l'hébergement (ci-après : SASH) et de la Santé publique (ci-après : SSP), relatives à un montant à restituer de 87'222 fr. 60.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) A.________ exploite à X.________ l'établissement médico-social (ci-après : EMS) B.________. Ce dernier, qui a été exploité - apparemment - en dessous de sa capacité en 1996, aurait en revanche dépassé le taux d'occupation de 100% des lits autorisés conformément à la planification, soit 32 en 1997.
b) Par lettre du 26 juin 1998 émanant du SASH et du SSP, les autorités précitées ont constaté un dépassement du 100% du taux d'occupation de lits autorisés; ils poursuivent :
"De ce fait, nous avons calculé le montant à restituer de la façon suivante :
Journées de dépassement
Journées d'hospitalisation et absence
Journées à rembourser
Part à charge des assureurs-maladie
Part à charge des pensionnaires
Montant total à rembourser
626
62
564
Fr. 41.85
Fr. 112.80
Fr. 87'222.60
Vous trouverez une facture jointe en annexe dont vous voudrez bien vous acquitter dans le 30 jours."
Ce document, qui n'est pas désigné comme "décision", ne comportait pas non plus l'indication de la voie et du délai de recours éventuel. Cependant, par lettre du 21 juillet 1998, la Coopérative C.________ a indiqué avoir reçu mandat de A.________ dans le cadre de la demande de restitution précitée; elle fait valoir un certain nombre de critiques à cet égard, en invitant les services précités à reconsidérer leur position; à défaut, cette démarche devait être traitée comme un recours.
Dans l'intervalle, le SSP avait en outre évoqué, dans un courrier du 8 juillet 1998, la possibilité d'un retrait de l'autorisation d'exploiter, en application de l'art. 154 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique, au cas où un nouveau dépassement important serait constaté durant l'exercice 1998.
Le problème de la restitution a par la suite fait l'objet d'autres échanges de correspondances entre les parties, sans que celles-ci ne modifient leur position (voir par exemple lettre du 14 janvier 1999 des SASH et SSP). C.________, le 9 février 1999 a demandé aux services concernés de confirmer leur position par le biais d'une décision formelle, avec mention des voie et délai de recours, mais le SSP, dans une lettre du 12 avril 1999, n'y a pas donné suite; il se borne à évoquer l'éventualité d'une amende en application de l'art. 184 LSP. Le 3 mai 1999 le SSP a considéré qu'il n'y avait pas lieu de rendre une décision sur la restitution en question, écartant ainsi la nouvelle requête dans ce sens de A.________, désormais représenté par l'avocat Jean-Noël Jaton (voir la lettre de ce dernier du 23 avril 1999).
c) Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Noël Jaton, A.________ a recouru le 3 mai 1999 au Tribunal administratif contre les lettres des 26 juin 1998 et 12 avril 1999, relatives à la restitution d'une somme de 87'222 fr. 60, qualifiées par lui de décisions. Il conclut avec dépens à l'annulation de celles-ci.
Dans un envoi du 10 juin suivant, le SSP, tout en proposant la suspension de la procédure, a conclu à l'irrecevabilité du recours, en faisant valoir que les correspondances des 26 juin et 12 avril 1999 n'avaient pas de caractère décisionnel.
B. L'instruction de la cause a été reprise en 2001; le magistrat instructeur a alors centré le débat sur la question de l'existence d'un pouvoir de décision des autorités intimées, respectivement sur la question de la compétence pour connaître du recours (voir lettres du magistrat instructeur des 2 mars et 17 mai 2001, notamment, ainsi que les écritures déposées par les parties dès le 28 mars 2001).
Au terme de cette instruction complémentaire, les services intimés ont confirmé une nouvelle fois ne pas avoir rendu de décision sujette à recours (voir notamment lettre du 28 mai 2001, ch. 2); quant au recourant, par lettre des 28 mai et 22 juin 2001, il a en définitive pris le parti de contester la compétence du département pour statuer par voie de décision.
Considérant en droit:
1. a) En l'état, les autorités intimées estiment ne pas avoir rendu de décision, au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), mais avoir exclusivement pris position sur la restitution due par le recourant. D'ailleurs, les courriers de ces autorités des 26 juin 1998 et 12 avril 1999 n'indiquent pas qu'ils constitueraient une décision, ni ne comportaient l'indication des voie et délai de recours éventuels. Quant au recourant, il a d'abord considéré - dans son pourvoi - que les lettres précitées devaient être qualifiées de décisions, tout en s'en remettant à justice ultérieurement sur le point de savoir si le département était compétent pour statuer par voie de décision sur de telles questions (lettre du 3 avril 2001); il a enfin formellement contesté cette compétence dans ces dernières interventions (lettres des 28 mai et 22 juin 2001). Il va cependant de soi que la question de la compétence du département n'a pas lieu de se poser si ce dernier n'a en définitive pas tranché les rapports de droit litigieux par un acte susceptible d'être qualifié de décision. Il convient toutefois d'examiner ces différents points successivement.
b) En premier lieu, le Tribunal administratif connaît, en dernière instance cantonale, de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales, lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1 LJPA). Ainsi, la saisine du Tribunal administratif suppose qu'une décision administrative (cantonale ou communale) ait été préalablement rendue. Or, le département affirme précisément ne pas avoir statué par voie décisionnelle.
L'apparence créée à cet égard par l'autorité elle-même n'est, il est vrai, pas toujours déterminante, mais elle revêt fréquemment néanmoins beaucoup d'importance. Il convient en effet de protéger l'administré dans la confiance éveillée chez lui par les informations que lui adresse l'administration. Ainsi, on admettra en règle générale que l'acte émanant de l'autorité et présenté comme une décision peut être contesté par la voie d'un recours; de surcroît, un tel acte - sous réserve de nullité - est à première vue susceptible, au cas où il ne serait pas contesté, d'entrer en force de chose décidée. Il arrive également - c'est là un autre cas de figure - que l'autorité prenne position dans un acte dont il ne ressort pas clairement qu'il s'agit ou non d'une décision; il faut alors examiner au regard du principe de la bonne foi, si l'administré peut être ou non tenu de l'attaquer par un recours, pour en empêcher l'entrée en force. Par ailleurs, il arrive aussi que l'autorité refuse de rendre une décision (sur une demande ou sur une autre question pour laquelle sa compétence est donnée); le recours est alors clairement ouvert, pour refus de statuer (art. 30 LJPA). Enfin - et c'est le cas en l'espèce -, l'autorité prend position sur une question déterminée, en soulignant que celle-ci ne constitue pas une décision, au sens technique de ce terme (sur cette notion voir notamment art. 29 LJPA). Dans cette dernière configuration, faute de décision, le recours n'est en principe pas ouvert et la prise de position de l'autorité, par définition, ne saurait acquérir force de chose décidée. On pourrait tout au plus réserver à cet égard l'hypothèse des avertissements émis par l'administration; plus exactement, celle-ci, après avoir constaté la violation par un administré de ses obligations, déclare renoncer dans l'immédiat à une sanction, tout en réservant une décision ultérieure; dans de tels cas, il est arrivé au Tribunal fédéral d'entrer en matière sur de tels actes - dont l'administration contestait parfois le caractère décisionnel - au motif que ceux-ci comportaient en quelque sorte la constatation d'une violation de l'ordre juridique (voir à ce propos ATF 103 Ia 426 et 103 Ib 350; v. en outre Pierre Moor, Droit administratif II 107).
Dans le cas d'espèce, les services intimés ont réclamé une somme d'argent au recourant, cela par un acte qu'ils ne considèrent pas comme une décision; cela étant, leur demande de restitution ne saurait entrer en force de chose décidée, ni par conséquent valoir titre de mainlevée définitive au sens des art. 80 LP et 76 LVLP. Cela étant, le recours ne saurait être ouvert contre une telle absence de décision (qui n'a rien d'un refus de statuer); au demeurant, on peut même douter que le recourant bénéficie d'un réel intérêt digne de protection à contester un tel acte. Enfin, les autorités intimées ont, il est vrai, évoqué la possibilité, en cas de non-paiement, de prendre d'autres mesures à l'égard du recourant (référence était faite aux moyens découlant des art. 154 et 184 ss de la loi sur la santé publique). Toutefois, si la menace d'une sanction doit sans doute être qualifiée, dans certains cas, de décision susceptible de recours, tel n'est pas le cas lorsque l'autorité ne fait qu'évoquer l'éventualité d'une application des règles sanctionnatrices du dispositif légal; dans ce second cas en effet on ne saurait considérer que la prise de position de l'autorité préjuge d'ores et déjà du prononcé d'une sanction. Ce point n'est d'ailleurs pas abordé dans les écritures du recourant.
bb) Dès l'instant où l'on constate, comme on vient de le faire, que les autorités intimées n'ont rendu aucune décision, le recours apparaît comme irrecevable. Il en découle que la question soulevée désormais par le recourant, à savoir celle ce savoir si le département dispose ou non d'un pouvoir de décision pour statuer sur le litige en cause, n'a plus à être tranchée. On la laissera dès lors ouverte, tout en formulant ici quelques brèves remarques.
Il n'est tout d'abord pas douteux que le département, s'il y a matière à restitution de subventions versées à des établissements médico-sociaux, est bien l'autorité compétente pour traiter avec le recourant; en d'autres termes, sur le plan matériel, il appartenait bien au département de prendre position sur cette question. Il s'agit cependant au surplus de déterminer s'il pouvait le faire de manière unilatérale, cela par la voie d'une décision.
Selon l'art. 21 LFPES, en vigueur durant l'année 1997, il appartenait au département de fixer, dans le cas d'un retrait ou de l'abandon volontaire du caractère d'intérêt public d'un établissement sanitaire, de demander la restitution de tout ou partie de l'aide financière déjà accordée. En d'autres termes, cette disposition conférait au département un pouvoir de décision pour arrêter le principe, le montant et les modalités d'un tel remboursement. Faute de disposition contraire dans ce texte, le recours était alors ouvert contre une telle décision au Tribunal administratif, en application de la règle générale de l'art. 4 al. 1 LJPA. En l'espèce, l'hypothèse n'est pas exactement celle visée à l'art. 21 LFPES précité; le recourant n'entend très certainement pas abandonner le bénéfice de la reconnaissance du caractère d'intérêt public de son EMS. Il a cependant, si l'on en croit les allégations des services intimés - violé les conditions mises à l'exploitation de celui-ci, en relation notamment avec le nombre de lits autorisés. Au demeurant, certains auteurs suggèrent que l'autorité, compétente pour accorder des subventions par voie de décision, le serait également, de la même manière, pour en demander la restitution en cas de violation des conditions posées à son octroi (voir à ce sujet Moor, op. cit., p. 80; voir également p. 65 et 68). Cela étant, on pourrait imaginer qu'une interprétation quelque peu extensive de l'art. 21 LFPES doive être retenue; le département eût alors été compétent pour statuer par voie de décision en application de la disposition précitée.
La solution est identique, voire même plus claire dans le cadre de l'art. 25b LFPES, dans la teneur que lui a donnée la novelle du 10 novembre 1997, entrée en vigueur au 1er avril 1998. Dans le cadre de cette nouvelle disposition, en effet, le département détient désormais clairement un pouvoir de décision, prévu expressément aussi bien dans l'hypothèse de l'ancien art. 21 LFPES que dans celle d'une inobservation des exigences relevant de la planification cantonale et du financement. Cette compétence, selon le texte clair de la loi, paraît même valoir dans l'hypothèse d'un régime réglé par voie de convention (voir l'art. 25a qui indique que les obligations découlant de la loi et des règlements d'application sont précisés par un contrat de prestations). Cette nouvelle disposition soulève cependant une question encore. Elle a trait à l'application de ces nouvelles règles dans le temps; on se souvient en effet que le premier courrier des services intimés date du 26 juin 1998; à ce moment-là, l'art. 25b LFPES était entré en vigueur; s'agissant d'une règle de compétence, celle-ci pourrait avoir vocation à s'appliquer dès son entrée en vigueur, soit le 1er avril 1998 (v. dans ce sens Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege, Zürich, 2e éd. 1998, no 79; v. en outre TA, arrêts du 15 janvier 1998, PS 97/0130 et du 19 janvier 1999, PS 96/0058, consid. 5, qui retenaient une telle solution dans le cadre de l'art. 26 nouveau, de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales, relatif à la restitution de prestations indues.
Quoi qu'il en soit, les questions qui précèdent, on l'a vu, peuvent demeurer ouvertes, au vu du constat de l'irrecevabilité du pourvoi.
2. Vu l'issue de la présente procédure, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant, qui succombe, celui-ci n'ayant au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA). L'émolument sera toutefois réduit dans sa quotité, le présent arrêt ne portant que sur une question de procédure; celui-ci sera dès lors arrêté à 1'500 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'émolument d'arrêt mis à la charge du recourant A.________ est fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 23 juillet 2001/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.