CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 21 juillet 1999
sur le recours interjeté par A.________, représenté par l'avocat Jacques-Henri Bron, 20, av. des Mousquines, 1000 Lausanne 5
contre
la décision de l'Office cantonal de la police du commerce du 12 octobre 1998 (interdiction d'exploiter une entreprise de démolition de voitures à X.________).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant A.________ a exploité, depuis 1975, un commerce de vente de pièces d'occasion pour voitures et réparation de véhicules automobiles et autres déchets métalliques encombrants, au bénéfice d'une patente de "marchand fripier" délivrée le 12 décembre 1975 par le Service de la police administrative (Département de la justice, de la police et des affaires militaires) remplacée ensuite par plusieurs autorisations d'exercer le commerce d'occasion, la dernière délivrée le 1er janvier 1993 (avec échéance au 31 décembre 2000).
B. En 1996, le recourant a remis son commerce à B.________, et il en a informé le 5 décembre 1996 le département qui a procédé le 6 février 1997 à l'annulation de la patente.
C. Un litige s'étant élevé entre le recourant et B.________ (entre-temps décédé), au sujet de la reprise du commerce, les parties ont convenu dans le cadre d'une procédure judiciaire (mesures provisionnelles) que A.________ reprendrait son commerce. Ce dernier a présenté le 4 mai 1998 une demande d'exercer le commerce d'occasion. Il n'a obtenu qu'une réponse téléphonique (du 6 mai 1998) l'invitant à déposer une demande en bonne et due forme accompagnée des pièces nécessaires auprès de la commune. Ces démarches n'ayant pas été entreprises, aucune autorisation n'a été délivrée. Aussi, par décision du 12 octobre 1998, la Police cantonale du commerce (entre-temps rattachée au Département de l'économie à la suite d'une réforme de l'administration) a interdit toute activité de marchand d'occasion au recourant, se fondant notamment sur l'avis du Service des eaux et de la protection de l'environnement (du 27 octobre 1997) selon lequel les installations n'étaient pas conformes aux exigences légales. L'Office a également dénoncé le recourant à la préfecture du district d'Aigle.
D. Communiquée contre remboursement postal, la décision de l'office a été refusée par le recourant qui n'en a pris connaissance, à la suite d'une nouvelle expédition du 26 novembre 1998, le 30 novembre 1998. Il a alors recouru le 17 décembre 1998.
E. Enregistré le 21 décembre 1998, le recours a fait l'objet d'une décision de mesures provisionnelles autorisant la poursuite de l'activité commerciale du recourant pendant la durée de la procédure cantonale de recours. L'autorité intimée ainsi que les services cantonaux intéressés se sont déterminés respectivement les 12 et 28 janvier pour le Service des automobiles et le SESA, le 19 février 1999 pour la Police cantonale du commerce. Le recourant a encore déposé un mémoire complémentaire le 31 mars 1999 à la suite duquel le juge instructeur a interpellé la Municipalité de X.________ qui a répondu le 16 avril 1999 qu'elle n'était pas en mesure d'émettre son préavis n'ayant pas obtenu la prise de position de l'ECA. Interpellé par le juge instructeur, celui-ci a finalement répondu le 7 mai 1999 en indiquant que, dans la mesure où les conditions posées par lui étaient réalisées, rien ne s'opposait à l'affectation des locaux utilisés par le recourant à une activité d'auto-démolition. Entre-temps, tant le recourant (le 20 avril 1999) que le SESA (le 6 mai 1999) avaient encore pris position. Finalement, le 21 mai 1999, la Municipalité de X.________ a transmis à la Police cantonale du commerce le dossier constitué, en indiquant qu'elle ne pouvait pas émettre un préavis favorable. Elle s'est référée notamment à un procès-verbal d'une séance du 17 mai 1999 dont il résulte que doivent encore être réglés les points suivants :
a) Non conformité du canal d'amenée d'air frais et câbles électriques non fixés ni mis sous tube (ECA);
b) Liquides stockés dans un local non sécurisé, véhicules hors d'usage en surnombre par rapport aux places sécurisées, vidange du séparateur par effectuée (SESA).
F. Le Tribunal administratif a statué le 16 juillet 1999, ainsi qu'il en a informé les parties, après avoir écarté une demande d'inspection locale.
G. A la suite du préavis municipal du 21 mai 1999, l'autorité intimée a statué le 14 juin 1999 sur la demande d'autorisation présentée par le recourant, qu'elle a écartée en se référant aux points non réglés. Un recours a été déposé le 5 juillet 1999 contre cette nouvelle décision (GE 99/086).
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, du 12 octobre 1998, a été immédiatement communiquée au recourant qui n'en a pas pris connaissance parce que, accompagnée d'une demande de remboursement, il a cru qu'on lui réclamait une taxe déjà payée. Dans la mesure où le recours a été déposé largement au-delà du délai légal (vingt jours), se pose la question de la tardiveté du pourvoi.
Conformément au principe de la réception, une décision est considérée comme notifiée dès l'instant où elle arrive dans la sphère d'influence de son destinataire et où celui-ci peut en prendre connaissance en organisant normalement ses affaires. Ainsi, pour le destinataire, l'acte est réputé notifié quand il est juridiquement reçu, le délai de recours devant dès lors être calculé dès cette date (sur tous ces points, voir JAAC 63 (1999) No 10 et les réf. cit.; voir aussi ATF 122 III 320). Normalement, une deuxième communication, par exemple sous pli simple, n'a pas pour effet de faire partir un nouveau délai de recours (SJ 1999 p. 146). En l'espèce toutefois ces principes ne peuvent pas s'appliquer tels quels, parce que la décision du 12 octobre 1998 a fait l'objet d'un envoi contre remboursement, qui a induit le destinataire en erreur dans la mesure où il a cru qu'on lui réclamait à nouveau une taxe déjà payée. Même s'il faut souligner que, pour un administré qui sait qu'une procédure est en cours à la suite d'une demande d'autorisation qu'il a présentée, le fait de ne pas prendre connaissance d'un pli provenant de l'autorité témoigne d'une imprudence certaine, on peut admettre au vu des circonstances particulières du cas que le recourant n'a reçu la décision litigieuse que le 30 novembre 1998, le recours ayant ainsi été déposé en temps utile.
2. Les voies de recours en procédure administrative sont ouvertes à l'encontre de décisions (art. 29 LJPA; art. 5 PA) c'est-à-dire d'actes étatiques individuels concernant un particulier, par lesquels un rapport juridique concret, relevant du droit administratif, est réglé de manière contraignante, ces actes pouvant avoir des effets constitutifs ou constatatoires (voir notamment ATF 121 II 473). Tel n'est pas le cas de simples renseignements donnés par l'administration ou de la communication d'un avis sur une question juridique (ibidem). Le Tribunal administratif a aussi jugé que la sommation faite à un administré de se conformer à une obligation assumée par convention ou résultant d'une décision antérieure en force ne revêtait pas le caractère d'une décision attaquable par recours, dans la mesure où elle ne créait pas de droit ni d'obligation ni n'en constatait l'existence, mais se bornait à rappeler quelle était la situation juridique (AC 96/218 du 21 novembre 19996 et les réf. citées, notamment RDAF 1986, p. 316).
En l'espèce, la décision attaquée interdit au recourant de poursuivre l'exploitation de son entreprise, au motif que ni l'autorisation prévue par la loi sur le commerce d'occasion, ni les autorisations spéciales découlant d'autres réglementation (loi sur les déchets; ordonnance sur le mouvement des déchets spéciaux), n'avaient été délivrées. Comme il s'agit là typiquement d'autorisations de police, levant l'interdiction de principe statuée par la loi, la simple constatation de leur absence par l'autorité, avec la conséquence nécessaire que l'activité en cause est interdite, ne modifie en rien la situation juridique de l'administré et ne peut donc revêtir le caractère de décision, conformément aux définitions rappelées ci-dessus. In casu, que la Police cantonale du commerce interdise expressément ou non au recourant d'exploiter son entreprise ne change rien au fait que l'exercice de cette activité est interdite aussi longtemps que les autorisations nécessaires n'ont pas été délivrées, et l'annulation, par hypothèse, de cette injonction par le Tribunal administratif, comme le recourant le demande dans ses conclusions, ne modifierait pas la situation juridique d'un iota (il en irait différemment si cette interdiction était assortie de la menace des peines d'arrêt ou d'amende prévues par l'art. 292 CP). Il ne s'agit pas davantage d'une décision en constatation de droit (v. art. 5 et 25 PA) parce qu'aucun droit d'action de l'administration ne lui est lié, ni aucune obligation à l'égard de l'administré. On est loin de la situation où il s'agit de prononcer si une société est un commerçant suisse de titre, avec l'obligation fiscale qui lui est liée (ATF 108 I b 23) ou de définir si une personne est un assuré AVS avec l'obligation de cotiser (ATF 119 V 13). En fait, dans le domaine des autorisations de police, c'est l'autorisation elle-même qui est déclarative (Moor, Droit administratif, vol. II, 2.1.2.2).
3. S'agissant de la dénonciation de l'intéressé à la Préfecture du district d'Aigle (qui a du reste déjà statué le 2 février 1999 par un prononcé d'amende qui a été frappé d'opposition), le recours est irrecevable, parce qu'une dénonciation à une autorité pénale n'est pas une décision au sens de l'art. 29 LJPA. Comme on l'a vu ci-dessus, la décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent ni les droits ni les obligations d'un administré (renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques, par exemple) ou des actes n'ayant un caractère obligatoire que pour les organes étatiques (refus d'ouverture d'une enquête disciplinaire ou dépôt d'une plainte pénale, par exemple). Le Tribunal administratif a déjà jugé que de tels actes n'ouvraient pas la voie du recours (PS 92/058 du 26 février 1993; GE 96/024 du 26 octobre 1996, RDAF 1997 I 76).
4. Il est vrai que, en agissant comme elle l'a fait le 12 octobre 1998, l'autorité intimée a implicitement refusé de délivrer l'autorisation qui lui avait été demandée au début du mois de mai précédent. Mais le dossier ne permettait pas à l'époque de statuer. En effet, indépendamment de l'autorisation spéciale exigée par l'art. 3 de la loi du 22 mai 1984 sur le commerce d'occasion (RSV 8.5.H) et qui relève de la compétence non plus du département de la justice, de la police et des affaires militaires mais du Département de l'économie), le commerce d'occasion de véhicules usagés, de pièces détachées et d'autres déchets métalliques suppose l'obtention d'autres autorisations spéciales. Une autorisation est nécessaire pour les installations d'une place de dépôt pour véhicules hors d'usage, conformément à l'art. 22 de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets et à l'art. 24 du règlement d'application du 3 décembre 1993 (RSV 6.8.C et D). S'y ajoute une autorisation de preneur au sens de l'art. 16 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 12 novembre 1986 sur le mouvement des déchets spéciaux (RS 814.014). D'autres services de l'Etat sont également amenés à intervenir, notamment le Service de l'emploi (prévention des maladies et accidents professionnels) et l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA) qui doit vérifier que les mesures de défense contre l'incendie sont suffisantes. Enfin, tant la municipalité que le préfet doivent délivrer un préavis (art. 3 et 4 du règlement d'application).
Cela signifie que l'exploitation d'un commerce comme celui du recourant suppose des autorisations et des préavis de plusieurs autorités. Dans un tel cas et conformément à la jurisprudence, il y a une obligation constitutionnelle de coordination matérielle et formelle de l'application du droit parce que différentes dispositions de droit matériel doivent être appliquées et qu'il existe entre ces dispositions un rapport si étroit qu'elles ne peuvent pas être appliquées de façon séparée et indépendante les unes des autres (ATF 118 Ib 433, consid. 3a, et les réf. cit.). Ce principe est parfois expressément rappelé par la législation (voir par exemple art. 25a LAT). Dans le domaine de la protection de l'environnement et du traitement des déchets, cette coordination est expressément prévue à l'art. 20 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur le traitement des déchets, du 10 décembre 1990 (RS 814.015) qui l'impose "en ce qui concerne les autorisations en matière d'aménagement du territoire, de défrichement et de protection des eaux, les autorisations au sens de la loi sur le travail et de l'ordonnance du 12 novembre 1986 sur les mouvements de déchets spéciaux...". La jurisprudence du Tribunal administratif a aussi rappelé que lorsque l'exercice d'une activité supposant la délivrance de plusieurs autorisations impliquant une pesée générale des intérêts en présence, et que lorsque les dispositions légales y-relatives ne pouvaient être appliquées indépendamment les unes des autres, le principe de coordination imposait qu'une autorité procède à l'examen de l'ensemble des intérêts en jeu et prenne une seule décision réalisant la synthèse de toutes les autorisations nécessaires (RDAF 1995, p. 168, et les réf. citées).
En l'espèce, il résulte du dossier que l'Office cantonal de la police du commerce ne s'est guère préoccupé d'assurer la coordination nécessaire en la matière. A la réception de la lettre du 4 mai 1998 du recourant, qui comportait une demande expresse de nouvelle autorisation d'exercer le commerce d'occasion, l'office s'est borné - par téléphone - à le renvoyer à agir auprès de la commune, ce que le recourant a incontestablement tardé à faire puisque ce n'est qu'en fin d'année qu'il a entrepris les démarches nécessaires, et alors même que la décision litigieuse était prise. En revanche la Municipalité de X.________, allant ainsi au-delà des obligations strictes que lui impose le règlement d'application de la loi sur les déchets (soit vérifier que les pièces exigées par l'art. 2 aient été produites et que les indications données soient exactes) s'est adressée aux services cantonaux concernés (lettre de la municipalité du 15 janvier 1999). Elle a ainsi obtenu l'avis de l'Inspection cantonale du travail dont il résulte (lettres des 9 juillet 1998 et 18 décembre 1998) que les exigences posées en 1997 (à l'endroit de C.________) étaient satisfaites et que l'autorisation de preneur pouvait être délivrée, les locaux étant conformes. De même a-t-elle reçu un rapport du 21 janvier 1999 du SESA rappelant les exigences notamment quant au stockage des liquides pouvant altérer les eaux et des déchets métalliques ainsi que le stationnement des véhicules hors d'usage. L'ECA n'a en revanche pas donné suite si ce n'est que pendant la procédure de recours, il s'est référé aux conditions posées le 24 juillet 1997 (concernant l'exploitation par C.________). Enfin, la municipalité a organisé une séance sur place le 17 mai 1999, en présence du recourant, de manière à faire la liste des problèmes non résolus (qui sont au nombre de cinq).
Dans ces conditions, et même si les griefs formulés en ce qui concerne la coordination par le recourant (mémoire complémentaire du 31 mars 1999, p. 4 et 5) sont fondés, le Tribunal administratif considère que le vice doit être considéré comme réparé au bénéfice du travail effectué par l'administration de X.________. L'autorité compétente ayant statué sur la demande d'autorisation, provoquant un nouveau recours, les questions de fond seront examinées dans cette nouvelle procédure après instruction.
5. En l'état, le recours doit être déclaré irrecevable. En raison des circonstances particulières caractérisant cette affaire, compliquée par les lacunes et omissions tant du recourant lui-même que de l'autorité intimée, l'arrêt sera rendu sans frais ni dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 juillet 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.