CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 8 novembre 1999
sur le recours interjeté par Ronald CHAMPIER, Taxis Aba et Oriental, 27 rue d'Italie, à Vevey, représenté par Me Daniel Pache, avocat à Lausanne
contre
une décision de la Municipalité de Vevey communiquée le 19 novembre 1998 (tarif des taxis).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg , président; M. Edmond C. de Braun et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs. Greffier: M. Michel Angéloz.
Vu les faits suivants:
A. Le 26 septembre 1998, Ronald Champier a sollicité de la Direction de la sécurité de Vevey une modification du tarif applicable aux entreprises de taxis titulaires d'une autorisation de type B, au sens du règlement communal du 5 novembre 1992 concernant le service des taxis. En date du 27 octobre 1998, la Direction de la sécurité lui a répondu qu'une procédure préalable de consultation devait être entreprise. Le même jour, elle a demandé aux titulaires d'autorisations de type A et B de se prononcer sur l'adaptation du tarif applicable aux titulaires d'une autorisation de type B. La Direction de la sécurité s'est aussi renseignée auprès d'autres villes pour connaître leurs tarifs dans ce domaine.
B. Le 19 novembre 1998, la Direction de la sécurité a informé Ronald Champier des modifications que la Municipalité de Vevey avait décidé d'apporter au tarif, suite à l'enquête préalable effectuée. Le 25 novembre 1998, Ronald Champier a écrit à la municipalité pour lui demander de revoir le nouveau tarif, considérant l'augmentation comme insuffisante. En date du 27 novembre 1998, la municipalité a rejeté cette requête. A la suite de ce refus, Ronald Champier a demandé, en date du 5 décembre 1998, à la municipalité de l'entendre personnellement sur l'adaptation du tarif. Le 16 décembre 1998, celle-ci a refusé cette audition et a maintenu sa position.
C. Le 11 décembre 1998, Ronald Champier a recouru au Tribunal administratif contre la modification du tarif adoptée par la municipalité. Il conclut à la révision du tarif. La municipalité a répondu au recours le 28 mai 1999, elle conclut à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. Seule une décision, au sens de l'art. 29 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. La notion de décision contenue à l'art. 29 LJPA correspond à celle du droit fédéral (BGC, sept. 1988, ad art. 26 du projet, p. 1967). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet : (a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations. La décision peut aussi se définir comme un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (cf. ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf.). En tant qu'actes individuels et concrets, les décisions se distinguent des règles de droit, soit des normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques et morales, ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure (cf. art. 5 al. 2 de la LF du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils; v. aussi ATF 106 Ia 307).
Au contraire des décisions, les règles de droit, qu'il s'agisse de lois au sens formel, de règlements cantonaux ou communaux, ou d'autres actes semblables, échappent au contrôle direct du Tribunal administratif. Celui-ci ne peut en vérifier la conformité à l'ordre juridique qu'à l'occasion d'un recours contre des décisions appliquant lesdites normes (v. à ce sujet, Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 116 et les réf.; Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, p. 157ss.). Un recours dirigé directement contre un acte normatif, de droit cantonal ou communal, doit être déclaré irrecevable (v. TA, arrêt GE 97/0109 du 29 janvier 1998; GE 93/0099 du 25 février 1994, RDAF 1994 p. 233).
Constituent cependant aussi des décisions sujettes à recours les actes qui, s'adressant à un nombre indéterminé de personnes, ont une portée générale, mais règlent un cas concret (horaire d'ouverture d'un musée, restrictions de trafic routier, interdiction de manifestation, par exemple; sur la notion de décision collective ou de portée générale, voir, outre les ouvrages déjà cités, Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerisches Recht, ZBl 1984 p. 433 ss et ATF 112 Ib 251 c. 2c = JT 1988 I 208).
2. Le tarif que la municipalité est habilitée à édicter en application de l'art. 74 du règlement du 5 novembre 1992 sur le service des taxis (approuvé par le Conseil d'Etat le 12 février 1993) ne constitue manifestement pas une décision individuelle. Il est destiné à s'appliquer à tous les exploitants de taxis et à leurs clients, soit à un nombre indéterminé et indéterminable de personnes et de situations. Le fait que Ronald Champier détienne à l'heure actuelle la quasi-totalité des autorisations de type B n'y change rien. En effet, l'art. 14 du règlement concernant le service de taxis prévoit que les autorisations des types B et C sont accordées sans limitation quant au nombre. Rien ne permet dès lors d'exclure que l'autorité délivre dans un avenir plus ou moins proche d'autres autorisations de type B.
Cela dit, la distinction en acte général et abstrait (règle de droit ou norme) et acte général et concret (décision collective) n'est pas toujours aisée. En particulier les tarifs ne peuvent pas être globalement être qualifiés de règle de droit ou de décision générale. Il faut au contraire distinguer entre les tarifs qui ont pour objet des choses ou des prestations individuellement définis, et sont par conséquent concrets, de ceux qui ne concernent pas des choses ou des prestations individuellement définis, et sont par conséquent abstraits (Tobias Jaag, Die Abgrenzung..., § 13 II 2, p. 188 à 190). Comme exemple des premiers, Jaag mentionne la fixation du prix de médicaments individuellement désignés, le prix d'entrée d'un musée ou d'une piscine communale donnés (que le montant soit unique ou échelonné selon l'âge, la durée de la visite, etc.) ou encore la cotisation unique ou différenciée des membres d'une association de droit public. Comme exemple des seconds, il cite un tarif valable pour l'ensemble des piscines ou des musées d'une commune, un prix fixé pour la vente de n'importe quels comprimés contre le mal de tête ou encore un tarif d'émoluments dans le domaine de la loi sur les toxiques. Il en va de même pour les tarifs d'honoraires d'avocats ou de notaires fixés par l'autorité (pour d'autres exemples, v. l'ouvrage cité; v. aussi l'arrêt du Tribunal administratif de Zürich concernant le tarif des taxes pour les places de parc publiques à l'aéroport de Zürich, ZBl 1992 p. 515). Sans doute la plupart de ces exemples se rapportent-ils au coût de prestations fournies par une collectivité publique. Il sont toutefois parfaitement transposables à l'hypothèse d'une réglementation fixée par la collectivité publique pour la rémunération de prestations privées. En l'occurrence le tarif des taxis n'a pas pour objet de fixer le prix d'une prestation déterminée, mais bien d'arrêter un système de calcul pour la rétribution de l'ensemble des prestations fournies par les taxis à leur clientèle (prise en charge, transport, attente, transport de bagages). Ainsi, à l'instar par exemple du tarif des frais de ramonage obligatoire (v. art. 3 du règlement du 28 septembre 1990 [RSV 6.4 D]), un tarif établi par une municipalité en vertu d'une clause de délégation de compétence contenue dans un règlement communal sur le service des taxis, est un acte normatif, non susceptible de recours au Tribunal administratif.
3. On observera qu'en tant qu'acte "qui confère des droits ou impose des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres", un tel tarif doit préalablement être approuvé par le Conseil d'Etat pour entrer en force. L'art. 94 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC) s'applique en effet à tous les "règlements", qu'ils soient adoptés par le Conseil communal ou général ou qu'il s'agisse "de ceux que le conseil a laissé dans la compétence de la municipalité" (v. art. 4 al. 1 ch. 13 LC). Cette approbation ne paraît pas avoir été requise en l'occurrence. Le recourant pourrait ainsi avoir l'occasion de défendre son point de vue devant le Conseil d'Etat.
4. Le fait que la Direction de la sécurité ait mentionné à tort, dans son courrier du 19 novembre 1998, que le nouveau tarif pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif, ne rend pas pour autant ce recours recevable. L'indication erronée d'une voie de droit ne saurait créer un recours qui n'existe pas (ATF 122 I 61; 117 I a 297 c. 2). Cette indication erronée ne saurait non plus libérer le recourant des frais et dépens. En effet son attention a été attirée sur l'irrecevabilité probable de son recours, et l'occasion lui a été donnée de le retirer sans frais (v. accusé de réception du 16 décembre 1998). Il a néanmoins expressément maintenu ce recours. Dans ces conditions, conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à sa charge un émolument de justice, ainsi que les dépens auxquels a droit la Commune de Vevey, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable
II. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
III. Ronald Champier versera à la Commune de Vevey une indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 8 novembre 1999/ma
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.