CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 30 mars 1999
sur le recours interjeté par la Municipalité de la Commune de Mathod, 1438 Mathod,
contre
la décision du Département des infrastructures, parue dans la Feuille des avis officiels du 24 novembre 1998 (déclassement de route cantonale 271d au moyen d'un signal "Cédez le passage" à son débouché sur la route cantonale 271b).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Panagiotis Tzieropoulos et M. Philippe Gasser, assesseurs. Greffière : Mme Nathalie Krieger.
Vu les faits suivants:
A. La route cantonale faisant l'objet du déclassement litigieux est la RC 271d, route secondaire qui aboutit depuis Rances dans le village de Mathod, au nord-ouest de celui-ci. Elle débouche sur une route cantonale principale de 2e classe, la RC 271b Montagny - Mathod. La RC 271b rejoint elle-même une autre route cantonale principale de 2e classe, la RC 276b Yverdon-les-Bains - Orbe (par Treycovagnes, Suscévaz), laquelle traverse le village de Mathod.
B. La classification des routes cantonales a fait l'objet de plusieurs modifications ces dernières années. Ainsi, le règlement du 18 juillet 1990 sur la classification des routes cantonales (RSV 7.4) a été abrogé par le règlement du même nom du 17 juillet 1996 [Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) du 20 août 1996], lequel a été à son tour abrogé par un nouveau règlement adopté le 25 mars 1998 et entrant en vigueur immédiatement (FAO du 3 avril 1998). Cette réforme a fait l'objet d'une consultation en juin 1995, à laquelle les communes ont été associées.
La réglementation de 1990 dressait un tableau des routes cantonales d'une part selon l'ordre des catégories et des classes et d'autre part selon l'ordre numérique avec le nom des routes et des itinéraires. Ce règlement opérait ensuite sous le premier ordre une distinction entre les routes cantonales principales (avec priorité de passage) et les routes cantonales secondaires, en prévoyant à l'intérieur de ces deux catégories trois sous-catégories (1ère à 3e classe; dans un ordre dégressif, les lettres a à c pour les routes principales et d à f pour les routes secondaires). Sous l'empire de la réglementation de 1990, l'actuelle RC 271d portait alors la dénomination de RC 271f et correspondait à une route cantonale secondaire de 3ème classe. Quant à l'actuelle RC 271b, elle s'appelait alors RC 271d, soit correspondant à une route secondaire de 1ère classe.
Le règlement de 1996 a repris la classification des routes d'une part selon l'ordre des catégories et des classes et d'autre part selon l'ordre numérique avec les itinéraires. En revanche, il a supprimé sous le premier ordre la distinction entre les routes principales et les routes secondaires, avec des sous-catégories de classes. Il a organisé la collocation des routes cantonales en fonction des quatre catégories suivantes: a) les routes principales de 1ère classe, avec accès latéral limité; b) les routes principales de 2e classe, qui comprennent les autres routes principales; c) les routes secondaires à fort trafic; et d) les autres routes secondaires. Aux termes de ces modifications, l'ancienne RC 271f est devenue une route secondaire de dernière catégorie, portant désormais le nom de RC 271d; quant à l'ancienne RC 271d, elle est devenue une route cantonale principale de 2e classe sous la dénomination de RC 271 b.
Le règlement de 1998 a conservé un tableau des routes cantonales en deux ordres et a maintenu sous le premier ordre une collocation des routes selon les quatre catégories rappelées ci-dessus. La RC 271d et la RC 271 b ont conservé leur appellation. En revanche, la définition de l'itinéraire de la RC 271d a été modifiée. En effet, entre 1990 et 1998, celui-ci était compris entre la RC 271b à la RC 253d (en 1990: RC 253 f) Champ-des-Bois par Rances. Désormais, son parcours s'étend entre la RC 271b et la RC 278d Rances. Quant à la RC 271b, son itinéraire est défini, comme sous l'empire de la législation de 1996, comme étant compris entre la RC 254b La Plantaz à RC 276b Mathod par Grange-Neuve.
C. Le 5 novembre 1998, le Département des infrastructures (ci-après : le département) a donné l'ordre à son Service des routes d'une part de poser le signal OSR 3.02 "Cédez le passage" sur la route cantonale 271d à son débouché sur la route cantonale 271b et d'autre part de procéder au marquage du sol sur la RC 271d. Cette
signalisation a eu pour corollaire la pose du signal "Intersection avec une route sans priorité" (signal OSR 3.05) sur la RC 271b. Ces travaux ont été exécutés le 12 novembre 1998.
Avant la pose de cette nouvelle signalisation, les usagers provenant de la RC 271d étaient prioritaires en raison du signal "intersection comportant la priorité de droite " (signal OSR 3.06) qui était apposé au bord de la RC 271b. Désormais, les usagers, venant de Rances, sont débiteurs de la priorité dans le village de Mathod lorsqu'ils rejoignent la RC 271b.
Par décision du 16 novembre 1998, la département a rendu une décision de légalisation de la signalisation, dans laquelle il indique qu'il s'agit d'une "mise en conformité par rapport à la législation, suite à la nouvelle classification de la route qui est devenue principale". A cette occasion, il a informé la Municipalité de la Commune de Mathod (ci-après : la municipalité) du fait que les mesures comportant une prescription seraient publiées officiellement par ses soins dans la FAO.
Par avis paru dans la FAO le 24 novembre 1998, le département a publié le déclassement dans la localité de Mathod de la route cantonale 271d à son débouché sur la route cantonale 271b au moyen d'un signal "Cédez le passage".
D. Par acte du 3 décembre 1998, la municipalité a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision du département. La municipalité se plaint d'abord du fait que la nouvelle signalisation a été posée de manière anticipée, avant la publication de la décision dans la FAO. Ensuite, elle fait valoir que le déclassement de la RC 271d provoque une vitesse accrue des véhicules dans le village, exposant ainsi les piétons à des risques plus élevés. La municipalité demande qu'en cas de rejet de son recours, le département intimé soit tenu de prendre à ses frais des mesures de ralentissement du trafic venant de la RC 271b.
E. Dans sa réponse au recours du 8 janvier 1999, l'autorité intimée propose le maintien de sa décision.
F. Le tribunal a tenu audience en date du 8 mars 1999 à Mathod en présence de deux représentants de la commune. L'autorité intimée n'était pas représentée. A cette occasion, le tribunal a procédé à une vision locale. A l'issue de celle-ci et après avoir entendu les explications des comparants, il a délibéré hors la présence des parties et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit :
1. Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (ci-après : LCR), les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes et ils peuvent déléguer cette compétence aux communes. Ainsi, les cantons et les communes peuvent interdire complètement la circulation ou restreindre temporairement celle-ci sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit (art. 3 al. 3 LCR). Ils peuvent également édicter d'autres limitations ou prescriptions lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales (art. 3 al. 4 LCR).
L'obligation de céder le passage pour les véhicules provenant de Rances au débouché de la RC 271d sur la RC 271b, décrétée par le département, est une mesure de circulation routière au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Dans les procédures cantonales, les communes ont qualité pour recourir lorsque les mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire (art. 3 al. 4 dernière phrase LCR).
En l'espèce, la mesure litigieuse s'applique sur le territoire de la Commune de Mathod de sorte que la municipalité a qualité pour recourir au regard du droit fédéral. Son pourvoi, déposé dans le délai légal de vingt jours de l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA) s'avère ainsi recevable.
2. En vertu de l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit (lit. c) et le refus de statuer ou le retard important pris par une autorité (lit. d).
Dans un arrêt récent (GE/0080 du 14 février 1997), après avoir fait le tour de la jurisprudence relative à son pouvoir d'examen, le tribunal a laissé cette question ouverte, aboutissant à la conclusion que même lorsque la décision peut être revue librement, il devait faire preuve d'une certaine retenue.
3. a) En vertu de l'art. 101 al. 2 de l'Ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR), les signaux et les marques ne peuvent être mis en place ou enlevés que si l'autorité l'ordonne; il y a lieu de se conformer à la procédure fixée à l'article 107.
L'art. 107 OSR a la teneur suivante :
"1 C'est à l'autorité qu'il incombe d'arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations locales du trafic (art. 3, 3e et 4e al., LCR) qui sont indiquées par des signaux de prescriptions ou de priorité ou par d'autres signaux ayant un caractère de prescription. Ces signaux ne peuvent être mis en place que lorsque la décision est exécutoire. Les 2e, 3e et 4e alinéas sont réservés.
2 Lorsque la sécurité routière l'exige, l'autorité peut mettre en place des signaux indiquant des réglementations locales du trafic au sens du 1er alinéa avant que la décision n'ait été publiée; elle ne peut le faire que pour 60 jours au plus.
2bis (...)
3 Aucune décision formelle ni aucune publication n'est nécessaire pour la mise en place des marques ainsi que des signaux suivants :
a. "Circulation interdite aux véhicules transportant des marchandises dangereuses" (2.10.1);
b. "Circulation interdite aux véhicules dont le chargement peut altérer les eaux" (2.11);
c. "Hauteur maximale" (2.19);
d. "Vitesse maximale" (2.30) prescrivant la limitation générale de vitesse sur les semi-autoroutes;
e. "Vitesse maximale 50, Limite générale" (2.30.1);
f. "Arrêt à proximité d'un poste de douane" (2.51);
g. "Police" (2.52);
h. "Route principale" (3.03);
i. "Autoroute" (4.01);
k. "Semi-autoroute" (4.03);
l. ...
m. Signaux lumineux;
n. Signaux non mentionnés au 1er alinéa;
o. "Largeur maximale" (2.18) sur les routes principales énumérées à l'annexe 2, lettre C, de l'ordonnance du 6 juin 1983 concernant les routes de grand transit.
4 Lorsqu'elles doivent être appliquées pendant plus de huit jours, les mesures temporaires prises par la police (art. 3, 6e al., LCR) doivent être approuvées par l'autorité.
(...)"
b) L'art. 101 al. 2 OSR fait la distinction entre les signaux et les marques dont la mise en place n'exige qu'un ordre de l'autorité et les signaux exigeant une décision formelle.
Le principe posé par l'art. 107 al. 1 OSR est qu'une réglementation locale durable du trafic indiquée par des signaux de prescription, de priorité ou d'autres signaux ayant un caractère de prescription doit faire l'objet d'une décision formelle, d'une
publication indiquant les voies de droit et que les signaux y relatifs ne peuvent être mis en place que lorsque la décision est exécutoire (Bussy & Rusconi, Code suisse de la circulation routière, édition 1996, commentaire ad art. 107 OSR, ch. 1.2).
Cette procédure souffre de trois exceptions au profit de réglementations locales de durée limitée :
- le placement par la police de signaux dans des cas exceptionnels pour une durée maximum de huit jours sans approbation de l'autorité (art. 107 al. 4 OSR);
- la mise en place de signaux indiquant des réglementations locales du trafic lorsque la sécurité de la circulation l'exige (art. 107 al. 2 OSR);
- et la réglementation locale du trafic à titre expérimental (art. 107 al. 2 bis OSR) [à propos de ces trois exceptions, voir Bussy & Rusconi, op. cité, commentaire ad. art. 107 OSR, chiffre 2.1.; 2.2. et 2.3.].
c) L'OSR distingue quatre catégories de signaux : les signaux de danger (art. 1er al. 3; art. 3 à 15), les signaux de prescription (art. 2a; art. 16 à 34; art. 69) , les signaux de priorité (art. 35 à 43, art. 93) et les signaux d'indication (art. 44 à 62, art. 84 à 91). Les signaux de priorité n'ont pas tous un caractère de prescription; néanmoins ils doivent faire l'objet de décision et de publication. Ainsi, le signal OSR 3.02 "Cédez le passage" n'exprime aucune prescription, mais il n'est pas exempté de l'obligation de décision et de publication, contrairement aux signaux OSR 3.03 et 3.04 "Route principale" qui sont soustraits à cette obligation, en vertu de l'art. 107 al. 3 lit. h OSR et 109 al. 2 OSR (Bussy & Rusconi, op. cité, commentaire ad. art. 107 ORS, ch. 1.4.5).
d) En l'espèce, il n'est pas contesté que la signalisation litigieuse est soumise à l'obligation de décision et de publication. La recourante déplore le fait que la nouvelle signalisation a été mise en place avant la publication dans la FAO. L'autorité intimée admet que celle-ci a été exécutée de manière anticipée, quatre jours avant la notification de la décision de légalisation à la recourante.
Selon l'art. 107 al. 2 OSR, mais uniquement pour autant que la sécurité routière l'exige, tous les signaux visés par l'art. 107 al. 1 OSR peuvent être mis en place avant que la décision d'ordonner la mesure n'ait été publiée, pour soixante jours au plus, mais la décision doit avoir été prise. Le but de sécurité routière doit être le but principal et non un simple but accessoire (Bussy & Rusconi, op. cité, commentaire ad art. 107, ch. 2.2).
Le règlement du 7 février 1979 sur la signalisation routière (RSV 7.6) prévoit que sauf cas d'urgence, la signalisation est posée dès que la décision est définitive.
En l'occurrence, depuis le 20 août 1996, la RC 271d est une route secondaire et la RC 271b est une route principale de 2e classe. Dès lors, en novembre 1998, il n'y avait probablement pas urgence à poser la nouvelle signalisation avant de rendre la décision de légalisation et d'ordonner la publication de celle-ci. Il apparaît en effet difficile de soutenir dans ces circonstances qu'un but soudain de sécurité, au sens de l'art. 107 al. 2 OSR, commandait d'agir sans délai. Cette question peut néanmoins rester ouverte pour les motifs qui suivent.
L'annulabilité des actes administratifs viciés est la règle; leur nullité, l'exception (André Grisel, Traité de droit administratif, édition 1984, vol. I, p. 421). En l'espèce, le non-respect de la procédure prévue par l'art. 107 al. 1 OSR avait pour seul effet d'entraîner la caducité de la nouvelle réglementation après le délai de soixante jours prévu par l'art. 107 al. 2 OSR (dans ce sens, Bussy & Rusconi, op. cité, p. 1049). En l'espèce, la décision de légalisation, puis la publication de celle-ci sont intervenues avant l'écoulement de ce délai. L'autorité intimée a satisfait à l'obligation découlant de l'art. 107 al. 1 OSR, si bien qu'on doit constater que le vice a été réparé.
4. Il faut maintenant examiner le bien-fondé de cette nouvelle réglementation.
a) Selon l'art. 36 al. 2 de l'OSR, le signal "Cédez le passage" oblige le conducteur à accorder la priorité aux véhicules circulant sur la route dont il s'approche et il est complété par une ligne d'attente (série de triangles blancs en travers de la chaussée; art. 75 al. 3 à 5 OSR).
b) A l'audience, les représentants de la municipalité ont confirmé que depuis la pose de la nouvelle signalisation, ils avaient constaté une augmentation de vitesse des véhicules dans leur village. Le présent recours a d'ailleurs été déposé à la suite d'interventions à ce propos lors de la tenue du conseil général. A la demande de la commune, la gendarmerie a même procédé récemment à des contrôles de vitesse à Mathod. Les représentants de la commune ont suggéré la production du rapport de la gendarmerie.
La production du rapport précité n'apparaît pas indispensable pour la solution du présent litige. En effet, effectué récemment, le contrôle de vitesse en localité
ne permet pas de comparer la situation actuelle du trafic par rapport à ce qu'elle était avant la pose de cette nouvelle signalisation.
c) Lors de l'audience, les représentants de la commune, qui ne remettent pas en cause la classification des deux routes en question, ont admis que la nouvelle signalisation répondait à une certaine "logique".
Le tribunal remarque que la primauté de la RC 271b sur la RC 271d instaurée par la signalisation litigieuse correspond à leur classification respective. Lors de l'inspection locale, le tribunal a également constaté que la RC 271b canalise un trafic passablement important, largement supérieur à celui en provenance de la RC 271d. Partant, la perte de priorité de la RC 271d au profit de la RC 271b se justifie aussi au regard de l'importance du trafic et du danger potentiel en résultant. Le tribunal a constaté que pour les usagers circulant dans le sens Montagny-Mathod, le débouché de la RC 271d sur la RC 271b n'est visible qu'à faible distance du croisement. Le régime de priorité de droite qui prévalait n'était donc pas sans danger, même si ces conducteurs devaient avoir vu la signalisation correspondante (signal OSR 3.06). On ne peut pas exclure que l'ancien régime de priorité de droite ait eu un certain effet ralentisseur du trafic circulant sur la RC 271b, comme l'affirme la municipalité; cette affirmation était sans doute vraie pour les usagers connaissant les lieux. En revanche, les autres conducteurs pouvaient être surpris malgré la signalisation par l'intersection qui est masquée par la courbe à droite que forme à cet endroit la RC 271b. Dans ces conditions, le maintien d'un régime de priorité de droite en faveur de la RC 271d ne se justifie pas, et le déclassement de la RC 271d au profit de la RC 271b ne relève en tout cas pas d'un abus du pouvoir d'appréciation.
5. Lors de l'audience, la municipalité a souhaité que des mesures de modération du trafic soient prises dans l'hypothèse où le régime actuel de priorité devait être maintenu.
Les éléments portés à la connaissance du tribunal ne permettent pas d'affirmer que la situation actuelle serait aggravée du fait de la nouvelle réglementation. Comme on l'a vu au considérant précédent, en instaurant une priorité en faveur du trafic plus important circulant sur la RC 271b, le département a limité une source d'accidents. Cela étant, il faut néanmoins bien admettre que le déclassement de la RC 271d n'a pas supprimé tous les risques. A cet égard, la limite générale de vitesse en localité (50 km/h) ne constitue pas une protection suffisante. Compte tenu des explications fournies, le tribunal admet qu'une situation de risques demeure, et qu'il y a lieu de prendre en considération la préoccupation de la recourante tendant à ce que des mesures de ralentissement soient ordonnées. Mais, en l'absence d'études à ce propos, il ne lui appartient pas d'indiquer quelles mesures seraient nécessaires, aucune d'elles ne s'imposant d'emblée vu la configuration particulière des lieux. Il incombera dès lors au département de procéder aux études nécessaires et cas échéant d'ordonner les mesures utiles.
6. La recourante a conclu à ce que les frais découlant des mesures de ralentissement du trafic soient mis à la charge du département. Une telle conclusion se heurte toutefois à l'art. 56 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (RSV 7.4), selon lequel dans la traversée des localités, les dépenses de construction, de correction et d'entretien des routes cantonales sont à la charge des communes territoriales, lesquelles peuvent obtenir des subventions pour ces travaux, à l'exclusion des travaux d'entretien. L'art. 16 du règlement du 19 janvier 1994 d'application de cette loi (RSV 7.4) précise que la demande de subvention de la municipalité doit être adressée au département, par l'intermédiaire du voyer. Ce n'est que dans ce cadre qu'une intervention financière de l'Etat est éventuellement possible.
7. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat compte tenu du fait qu'il s'agit d'un litige opposant deux collectivités publiques.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des infrastructures parue dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud le 24 novembre 1998 est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 30 mars 1999
Le président : La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet dans les trente jours dès sa notification d'un recours au Conseil fédéral (art. 3 al. 4 LCR), conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).