CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 5 juillet 1999
sur le recours interjeté par AFFICHAGE VUILLEUMIER SA, à Lausanne, représentée par Me Dan Bally, avocat au même lieu,
contre
la décision rendue le 21 août 1998 par la Municipalité de Renens (refus d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage publicitaire).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Par demande du 24 juillet 1998, Affichage Vuilleumier SA a sollicité de la Municipalité de la Commune de Renens (ci-après: la municipalité) l'autorisation d'installer, sur le domaine privé du territoire de la commune, 14 panneaux d'affichage comprenant 18 surfaces publicitaires, ceci à 11 endroits différents. A l'appui de cette écriture, la requérante a déposé un dossier technique décrivant de manière précise, photographies à l'appui, chaque panneau et chaque emplacement envisagés.
B. En séance et par décision écrite du 21 août 1998, la municipalité a refusé toutes les autorisations sollicitées. Rendant compte d'un examen détaillé de chacun des cas, l'autorité a dressé l'inventaire des surfaces publicitaires existant déjà dans le périmètre de chaque emplacement et motivé sa décision par son souci de préserver l'esthétique de l'environnement urbain.
C. C'est contre cette décision qu'Affichage Vuilleumier SA a recouru devant l'autorité de céans, par mémoire du 8 septembre 1998. Elle a retiré partiellement ce recours ultérieurement, selon lettre de son conseil du 30 juin 1999, en tant qu'il concernait sept panneaux litigieux.
A l'appui de ses déterminations, prises en séance du 9 octobre 1998, la municipalité a déposé un bordereau de pièces rendant notamment compte, par cartes topographiques, de la densité actuelle de l'affichage publicitaire dans un rayon de 250 mètres autour de chaque panneau envisagé.
D. Au regard des pièces déjà versées au dossier, les arguments des parties, repris ci-dessous dans la mesure utile, ne justifient ni vision locale, ni fixation d'une audience, du reste non requises.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Aux termes de l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR; RSV 8.5.F), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité se doit de prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont en substance, au regard des art. 1 et 4 LPR, d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
Dans le respect et en application de la loi cantonale, la Commune de Renens a édicté son propre règlement sur les procédés de réclame, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 1995.
3. Les moyens soulevés à l'appui du recours procèdent de trois arguments. La réglementation communale en général et la décision entreprise en particulier contreviendraient tout d'abord à la prétendue ratio de la LPR d'assurer un exercice aussi large que possible des libertés individuelles et des droits constitutionnels. L'autorité intimée n'aurait ensuite pas précisé en quoi les objets de la demande porteraient atteinte à l'esthétique de la ville, dégradation au demeurant contestée. Enfin, la recourante se prévaut de la violation des principes constitutionnels de la garantie de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie.
Pour l'autorité intimée, les dispositions cantonales et communales l'autorisent à se montrer restrictive quant à l'octroi des autorisations d'implantation de nouvelles surfaces publicitaires; se prévalant du souci de préserver, voire d'améliorer l'esthétique de son environnement urbain, elle explique avoir opté pour une densification moyenne de l'affichage, précisément en se fondant sur un rayon de 250 mètres autour de chaque nouvelle implantation sollicitée. Elle relève au surplus que l'une des parcelles en cause est propriété de la commune, déniant de ce fait au bénéficiaire d'un seul droit de superficie le pouvoir de disposer du sol en consentant à y implanter un panneau d'affichage.
4. L'art. 4 LPR consacre le principe général d'interdiction de tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle s'inspire directement de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui traite de l'esthétique des bâtiments et de leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. L'application de ces règles relevant avant tout des circonstances locales, l'autorité chargée d'en assurer le respect se trouve dotée d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; Droit vaudois de la construction, Lausanne, 1987, note 3 ad art. 86 LATC). A défaut de base légale l'autorisant à éprouver l'opportunité de ce genre de décision, le Tribunal administratif ne dispose dès lors que d'un pouvoir d'examen limité à la sanction d'un abus ou d'un excès de ce pouvoir d'appréciation, respectivement à la conformité au droit, au déni de justice ou à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (art. 36 LJPA; arrêt du Tribunal administratif du 6 juin 1995, AC 94/084, ).
Le Tribunal de céans a déjà été appelé à connaître de la problématique du cas d'espèce, respectivement à trancher la question du refus d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage motivé par la nécessité d'éviter la prolifération de surfaces publicitaires. La recourante ne l'ignore du reste pas, vu l'arrêt rendu céans le 16 avril 1998 dans une cause similaire l'opposant à la Municipalité de Bussigny (GE 97/0185). Ainsi a-t-il été précisé que si l'art. 17 al. 2 LPR impose effectivement aux communes d'autoriser un ou plusieurs emplacements lorsque la demande leur en est faite, elles n'ont précisément à cet égard qu'une obligation limitée qui, une fois remplie, leur laisse toute latitude de décision, ceci précisément dans un souci d'esthétique (BGC, automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477 et 503; Arrêt du 7 juin 1993, GE 92/011, et les références citées). En d'autres termes, ni la loi, ni, en l'espèce, le règlement communal d'application de celle-ci, ne confèrent à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation pour emplacement d'affichage.
C'est donc à tort que le recourant considère que la décision entreprise ne peut se fonder sur le critère de l'esthétique tel que reconnu par le législateur, ou que l'autorité intimée, à défaut de base réglementaire expresse, ne disposait pas du pouvoir de refuser de telles autorisations aux motifs qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur.
5. Certes, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
En l'espèce, la politique globale restrictive adoptée par la Municipalité s'est cristallisée dans une décision de principe rendue le 9 juillet 1990 déjà, et l'examen précis de chacun des objets de la demande auquel l'autorité intimée s'est livrée démontre bien que rien ne permet de considérer qu'elle ne soit pas appliquée de manière constante et rigoureuse à l'égard de tous les administrés, dans le respect du principe de l'égalité de traitement. De même, conformément au principe de la proportionnalité, le critère du rayon de 250 mètres apparaît non seulement apte à recenser de manière objective le nombre de surfaces publicitaires dans un périmètre donné, mais également propre à atteindre le but reconnu légitime d'éviter une concentration ou une prolifération de tels panneaux. Enfin, au regard des pièces produites et de la ratio legis exposée ci-dessus, le souci de préserver l'esthétique des endroits dont il est question résiste assurément au grief de l'arbitraire, compte tenu du nombre de panneaux déjà autorisés dans ces secteurs.
5. Les deux derniers griefs formulés par la recourante apparaissent également dépourvus de fondement.
a) Outre le fait qu'Affichage Vuilleumier SA ne puisse se prévaloir de la garantie du droit de propriété dans la mesure où elle n'est pas propriétaire des parcelles en cause, il convient de relever que de toute manière, ce droit de propriété ne peut s'exercer que dans les limites définies par la loi (art. 641 al. 1 CC), notamment celles des règles de police au nombre desquelles figurent précisément les restrictions concernant l'affichage édictées par la LPR. A ce titre, la jurisprudence précise que les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisamment important, et respectent le principe de la proportionnalité (ATF 119 I a 353, et les références citées). La première exigence est manifestement réalisée en l'espèce dans la mesure où les communes sont expressément habilitées à réglementer l'affichage. La loi reconnaît en outre un intérêt public à prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire. Enfin, dans le respect du principe de la proportionnalité, la mesure, comme précisé plus haut, apparaît propre à atteindre le but légitime fixé et reste dans un rapport raisonnable avec le but fixé. En effet, dans la pesée des intérêts en présence, l'atteinte au droit de propriété ne vide pas celui-ci de sa substance, mais se révèle limitée, s'agissant uniquement d'empêcher un propriétaire d'utiliser son bien-fonds à des fins publicitaires, respectivement d'en tirer quelques ressources financières en le louant à des tiers pour ce faire.
b) Les mêmes considérations valent, mutatis mutandis, s'agissant du moyen tiré de la violation de la garantie de l'art. 31 de la Constitution fédérale. Cette disposition protège le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de la Constitution fédérale et de la législation qui en découle (al. 1), ainsi que des prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie (al. 2). Des restrictions à cette liberté doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie, seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent être retenus. L'art. 31 Cst. interdit ainsi aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont par contre tenues pour conformes à la Constitution fédérale lorsqu'elles se fondent sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Or, les mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire et peuvent précisément justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.; arrêt du Tribunal administratif du 8 mars 1993, GE 92/100, cons. 2d).
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision entreprise maintenue. Les frais, arrêtés à fr. 1'500.-, doivent être mis à la charge de la recourante déboutée, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 21 août 1998 par la Municipalité de Renens est maintenue.
III. Un émolument de fr. 1'500.- (mille cinq cent francs) est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 5 juillet 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint