CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 16 février 1998 (RECTE 1999)
sur le recours interjeté par la Société coopérative Migrol, représentée par l'avocat Jean-Pierre Bloch, 1001 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne, publiée dans la FAO le 28 avril 1998 (instauration de signaux OSR 2.43 à la rue du Bugnon).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Philippe Gasser et M. Pierre Richard , assesseurs. Greffier: M. Minh Son Nguyen.
Vu les faits suivants:
A. Il est de notoriété que le parc automobile est en constant développement et que le trafic en ville augmente sans cesse. En ce qui concerne la ville de Lausanne, il ressort du rapport-préavis n° 108 établi le 26 juin 1991 (Bulletin du Conseil communal - ci-après: BCC - 1992 I 981) ce qui suit:
"Après une période de stabilité, entre 1975 et 1979, on a enregistré, aux limites du territoire communal, un accroissement du trafic de l'ordre de 14 à 20% de 1980 à 1985 et d'environ de 11% de 1985 à 1990. Cette augmentation s'est essentiellement produite en dehors des heures de pointe. Dans le centre-ville, la croissance a été nettement plus faible de 1980 à 1985 (+ 7%), mais se rapproche de celle relevée aux limites communales de 1985 à 1990 (+ 9%). (...) La voirie urbaine étant inextensible, les deux constats ci-dessus ont pour conséquences:
- une difficulté d'accès au centre-ville par les transports en commun et les transports individuels;
- une saturation des places de stationnement;
- une difficulté de déplacement à pied dans les zones non-piétonnes;
- une dégradation de l'environnement: pollution de l'air et du bruit.
En outre, l'engorgement du centre-ville peut avoir des répercussions économiques négatives dans la mesure où il entraîne un exode des habitants et de certaines entreprises, ainsi qu'une diminution de la vitalité des commerces."
Dans le domaine de la politique de la circulation, le rapport-préavis précité rappelle les objectifs généraux à atteindre, à savoir: assurer la mobilité générale de la population en offrant une bonne accessibilité au centre-ville et contribuer ainsi à sa vitalité, notamment sur le plan économique; assurer la meilleure sécurité possible des usagers; améliorer la qualité de vie en respectant l'environnement.
Pour réaliser ces objectifs, il y a lieu d'entreprendre diverses actions telles que l'amélioration des transports publics, la mise en oeuvre d'un plan général de circulation devant notamment entraîner une diminution du transit par la ville, la gestion informatisée de la circulation, le développement de l'information des usagers des transports en commun, les mesures en faveur des taxis et des deux-roues, le développement des zones piétonnes et la tranquillisation des quartiers d'habitation (BCC 1992 I 983-984).
En ce qui concerne la politique du stationnement, il y a, parmi la variété des mesures préconisées, la création des parkings d'échange dont le rôle est d'accueillir, en périphérie d'une grande ville, les véhicules pendulaires qui se rendent dans le centre et qui auraient l'intention d'y stationner pendant une durée minimale de quatre heures. Il s'agit d'inciter les pendulaires fixes à effectuer un transfert de mode de transport, soit à délaisser leur véhicule privé pour emprunter un transport en commun. Cela permettra, d'une part, la diminution des volumes de trafic sur les voies d'accès et de sortie du centre-ville, essentiellement aux heures de pointe, et, d'autre part, l'utilisation par d'autres usagers des places de stationnement ainsi libérées au centre-ville. Pour atteindre cet objectif il faut offrir de bonnes possibilités de stationnement et des transports en commun attractifs (BCC 1992 I 1006-1007).
Le choix des emplacements pour l'implantation des parkings d'échange s'est fait en fonction des différentes voies d'accès au centre-ville. Il en existe plusieurs, à savoir l'accès est (avenues Général-Guisan, C.F. Ramuz et du Léman), l'accès nord-est (routes d'Oron et de Berne), l'accès nord-ouest (routes du Châtelard et de Romanel) et l'accès sud-ouest (RN1, RC1 et route de Chavannes).
Compte tenu des circonstances du cas d'espèce, on ne s'intéressera qu'à l'accès nord-est et au parking d'échange de Vennes.
B. Sur l'axe nord-est de pénétration en ville, il y a la route de Berne et, plus bas, la rue du Bugnon. C'est un axe routier important, car selon le préavis n° 49 de la Municipalité de Lausanne, la route de Berne dessert la ville avec plus de 35'000 véhicules par jour, comptés au droit de l'accès autoroutier de Vennes-sud (BCC 1995 I 157). La station service de la recourante se trouve sur cet axe. Elle est située au bas de la rue du Bugnon, non loin de la place de l'Ours. En face de la station, on trouve le Gymnase du Bugnon et, plus haut, l'Ecole de médecine. Ces deux établissements possèdent chacun un parking.
C. A l'endroit litigieux, les deux sens de circulation sont séparés par une ligne de direction 6.03 au droit de la station-service de la recourante, ce qui permet tant aux véhicules montants qu'aux véhicules descendants d'y accéder ou d'en sortir, le cas échéant, en coupant la ou les voies réservées aux véhicules circulant en sens inverse. L'inspection locale a montré que pour un véhicule qui vient de l'avenue de La Sallaz, il n'était pas "naturel" de bifurquer ainsi à gauche pour se rendre à la station-service. En effet, à cet endroit, la rue du Bugnon tourne à droite et les véhicules qui veulent se ravitailler auprès de la station de la recourante ne suivent plus la courbe.
D. Les lignes 5, 6, 45, 62 et 65 des transports publics transitent par la rue du Bugnon. A la descente, il existe pour ces derniers une voie réservée jusqu'à la hauteur de l'arrêt de la place de l'Ours, à quelques mètres avant l'entrée du Gymnase du Bugnon.
Actuellement, les bus qui veulent se rendre au centre-ville sont soumis, comme tous les autres véhicules, à un système de feux de signalisation qui fonctionne de manière automatique. Afin d'éviter que les bus attendent inutilement le feu vert, les autorités communales ont décidé de mettre en place un système dans lequel les conducteurs de bus peuvent directement commander le passage. L'autorité intimée a expliqué en audience qu'une telle mesure permettait d'obtenir un gain de temps appréciable, soit 3 à 10 secondes par carrefour, ce qui fait un total de plusieurs minutes pour tout le parcours.
E. Dans le cadre de la réorganisation du trafic à l'endroit litigieux, l'autorité intimée a décidé, le 26 mars 1998, ce qui suit :
- autoriser l'élargissement du trottoir pour permettre l'implantation d'un abri bus "Laurel";
- modifier le balisage routier par le déplacement de la ligne médiane et la suppression de la voie gauche descendante de présélection, sur la longueur de l'élargissement du trottoir;
- baliser une amorce de voie "BUS" d'une longueur de 40 mètres le long du trottoir droit montant de la rue du Bugnon;
- interdire les déplacements à gauche (entrée et sortie) au droit des parcs privés des établissements cantonaux, soit les immeubles n° 5 et 7 et la station-service située entre les immeubles nos 2 et 4.
Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 28 avril 1998.
C'est l'interdiction d'obliquer au droit de la station-service qui est contestée en l'espèce.
F. La recourante ne méconnaît pas que l'interdiction décidée par l'autorité intimée repose sur deux motifs: assurer la fluidité du trafic et supprimer une source de risques d'accidents. Elle conteste le bien fondé de tels motifs en relevant que s'agissant du problème de fluidité, "le trafic descendant est arrêté le plus souvent par les feux situés au droit de la rue Mathurin-Cordier et que, durant les heures de pointes en tout cas, les véhicules autorisés durant la phase verte à descendre pour amorcer la traversée de la place de l'Ours le font au goutte à goutte. Partant, il ne semble pas que la fluidité du trafic pourrait être améliorée par rapport à la situation actuelle en instaurant l'interdiction d'obliquer à gauche prévue." Quant au problème d'accidents, elle soutient qu'un tel argument ne devrait pas être pris en considération, "puisqu'elle n'a pas souvenir d'un seul accident ayant pu être causé par le fait que l'un des usagers se préparait à rentrer ou s'apprêtait à sortir de sa station-service."
G. Dans ses déterminations, l'autorité intimée invoque plusieurs motifs à l'appui de la décision qu'elle a prise. En premier lieu, elle se fonde sur les fréquents accidents signalés par le rectorat de l'Université de Lausanne. Ensuite, elle relève que "l'ouverture d'un parking d'échange de 400 places à Vennes, prévue pour décembre 1998, a conduit la Municipalité à réorganiser le trafic pour favoriser la circulation des bus, dont la cadence va être sensiblement augmentée. (...) De surcroît, les travaux routiers actuellement en cours à la place de l'Ours et la nouvelle régulation récemment mise en service devraient également conduire à une nouvelle distribution des charges de trafic entre les axes Victor-Ruffy/Béthusy/place de l'Ours et rue du Bugnon/place de l'Ours."
Enfin, l'autorité intimée se fonde sur le fait que "la chaussée sera rétrécie et redistribuée entre les divers usagers du bas de la rue du Bugnon, alors que le trottoir sera élargi pour permettre l'implantation d'un abri à l'arrêt existant sur la voie montante peu avant la rue Mathurin-Cordier."
H. Le tribunal s'est rendu sur place le 6 novembre 1998 pour procéder à une inspection locale. Les membres du tribunal ont pu observer l'évolution du trafic durant la matinée et les heures de pointe (11h.-12h.). Il a également examiné plusieurs photos prises par la commune.
Le tribunal a constaté qu'à l'endroit litigieux, un automobiliste qui sort de la station-service pour se rendre au centre-ville doit traverser plusieurs voies de la rue du Bugnon et couper ainsi la circulation qui vient dans les deux sens. En outre, les véhicules qui sortent du parking du Gymnase du Bugnon pour se diriger vers le nord de la ville doivent procéder à des manoeuvres dangereuses en raison d'un manque de visibilité, du fait déjà qu'il se situe à l'intérieur d'une courbe. En outre, lorsqu'un bus se trouve à l'arrêt devant l'entrée du parking précité et qu'un automobiliste tente d'en sortir en se faufilant derrière ce véhicule pour traverser une partie de la rue du Bugnon puis bifurquer à gauche, il lui est plus difficile encore de voir les véhicules qui viennent du centre-ville, cela en raison même de la taille du bus.
Considérant en droit:
1. A titre préliminaire, il convient d'examiner la recevabilité du recours. Selon la jurisprudence, l'art. 48 let. a LPA, identique à l'art. 103, let. a OJF, est une disposition minimale à l'égard des prescriptions cantonales de procédure en matière de recours fondés sur le droit administratif fédéral et soumis en dernière instance au Conseil fédéral (JAAC 1986, p. 325 no 49 = JdT 1987 I 388 no 2), ce qui est le cas en l'espèce dès lors que l'on se trouve dans le cadre de l'article 3, alinéa 4 LCR. La recourante a la qualité pour recourir, car la mesure prise par l'autorité intimée constitue une restriction d'un avantage de fait. En effet, les véhicules descendants ne pourront plus accéder à la station-service en tournant à gauche et ceux qui sortent de dite station ne pourront plus circuler en direction du centre-ville en tournant également à gauche. L'accessibilité à la station étant réduite par l'interdiction, la recourante est atteinte dans ses intérêts dignes de protection. Enfin, le recours a été déposé en temps utile; aussi doit-on entrer en matière sur le fond.
2. Comme l'autorité intimée l'a rappelé à juste titre, sa compétence repose, en l'espèce, sur une délégation de compétence l'habilitant à prendre des mesures du genre de celle attaquée (art. 4, al. 2 LVCR). C'est ce qu'autorise l'art. 2, al. 2 LCR : "Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale". Selon Bussy & Rusconi, "cette délégation comporte non seulement le pouvoir de décision, mais aussi celui de placement et de suppression de signaux et des marques. OSR 104 al. 2 prévoit expressément cette possibilité de délégation, mais cela n'est que la conséquence normale de la délégation fondée sur LCR 3 al. 2, car une mesure de réglementation sans signalisation n'a pas force exécutoire" (Bussy & Rusconi, op. cit., no 4.2 ad art. 3 LCR, pp. 52-53).
3. S'agissant du pouvoir d'examen du Tribunal administratif, on rappelle que selon l'art. 36 LJPA "le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision, sauf si la loi spéciale le prévoit." En l'espèce, il n'y a aucune disposition spéciale qui prévoit un contrôle en opportunité. Dès lors, le Tribunal administratif se limitera à examiner la légalité de la décision attaquée.
4. Quant au fond, compte tenu des moyens soulevés par la recourante, il convient d'examiner, d'une part, si les intérêts invoqués par la commune l'emportent sur ceux du recourants (qui sont essentiellement d'ordre économique) et, d'autre part, si la décision attaquée respecte les exigences du principe de la proportionnalité.
a) L'un des intérêts publics poursuivis par la décision entreprise est la sécurité routière. S'agissant des risques d'accidents, l'inspection locale et les photos montrées par les autorités communales ont permis de constater que le trafic est susceptible d'être perturbé par des véhicules descendants qui bifurquent à gauche pour se rendre à la station-service, et par des véhicules qui quittent dite station pour se diriger en direction du centre-ville. Le trafic montant et descendant peut ainsi être coupé par des véhicules qui entrent et qui sortent de la station-service de la recourante, ce qui est de nature à provoquer des accidents. Le problème est de même nature, voire plus aigu encore pour les véhicules qui sortent du parking du Gymnase du Bugnon pour se rendre au nord de la ville. A cela, il faut encore ajouter le manque de visibilité, qui est un facteur important augmentant les risques d'accident (voir plus haut partie Faits: lettre H).
b) Quant à l'intérêt public de la fluidité du trafic, il ne s'agit pas ici d'un concept vague, sans fondement concret, mais d'un élément important d'une politique d'ensemble de circulation et de stationnement développée par la ville de Lausanne. Comme on l'a vu plus haut (partie Faits: lettres A à C), la création du parking d'échange de Vennes constitue une des mesures nécessaires pour libérer le centre-ville. Pour qu'un tel parking ait un attrait auprès des automobilistes, en particulier les pendulaires, il est impératif que la commune possède un réseau de bus efficace, autrement dit rapide, circulant sur l'axe nord-est. Or, cela n'est possible que si la fluidité du trafic est assurée. De ce point de vue, l'interdiction attaquée doit être comprise comme l'une des nombreuses mesures prises par la commune pour mettre en oeuvre sa politique de circulation et de stationnement. Compte tenu de la légitimité de cette politique, on peut difficilement contester le bien-fondé des objectifs poursuivis par la décision entreprise.
Le maintien du statu quo demandé par la recourante va à l'encontre de la politique poursuivie par l'autorité intimée. En effet, lorsqu'un automobiliste vient d'en haut et veut accéder à la station-service ou lorsqu'il veut en sortir pour se rendre au centre-ville, il doit couper la rue du Bugnon. Sous l'angle de la fluidité, une telle manoeuvre ne pose guère de difficultés s'il y a peu de voitures circulant dans les deux sens de la rue. Toutefois, aux heures de pointe, de tels véhicules, dans le sens descendant occuperont la présélection de gauche jusqu'à ce qu'une brèche apparaisse dans le flot des véhicules montants; de même les voitures quittant la station service pour se rendre au centre-ville auront tendance à mordre sur la voie montante réservée au bus, à l'aval de la station du Bugnon. Il n'y a ainsi guère de doute que cela est de nature à perturber le trafic et à ralentir en particulier la cadence des transports publics. Or c'est précisément durant ces plages horaires que l'efficacité de ces derniers doit être assurée de manière optimale.
En outre, il est exposé plus haut (partie Faits: lettre D) que dans le nouveau système mis en place, les conducteurs de bus peuvent commander les feux à distance, cela afin d'obtenir un gain temps appréciable. Le fonctionnement d'une telle organisation du trafic est sérieusement entravé si des éléments perturbateurs tels que les voitures qui veulent accéder à la station-service ou celles qui en sortent bloquent le passage des bus alors même que ceux-ci ont obtenu la phase verte par télécommande.
On notera enfin que le droit zurichois connaît, en ce qui concerne les stations-service, une réglementation particulière qui répond au mêmes préoccupations que celles exposées plus haut. En effet, Koch relève que selon l'Ordonnance zurichoise sur la sécurité routière, les autorités doivent veiller à ce que les véhicules qui se rendent dans les stations-service n'attendent sur le domaine routier ni ne portent atteinte au trafic (R. A. Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich, Zurich, 1997, p. 151).
c) L'inspection locale a également montré que les véhicules qui sortent du parking du gymnase du Bugnon pour se rendre dans la partie nord de la ville accomplissent une manoeuvre dangereuse et perturbent le trafic existant sur la rue du Bugnon.
La recourante ne soutient à vrai dire pas sérieusement le contraire; elle plaide au demeurant que la mesure incriminée devrait être limitée aux accès au seul parking du gymnase du Bugnon qui apparaît en quelque sorte comme le véritable perturbateur sur ce carrefour. Ce faisant, cette dernière perd toutefois de vue que la signalisation routière doit respecter impérativement un principe de clarté absolue; or ses suggestions ne permettraient pas d'assurer un tel standard minimum. Il faut se rappeler en effet que l'accès au parking précité et la station-service de la recourante se font face de part et d'autre de la rue du Bugnon; pour accéder aux voeux de la recourante tendant à une solution différenciée, il faudrait tout à la fois prévoir une interdiction de tourner à gauche dans le sens montant (pour accéder audit parking) et un marquage au sol 6.03 (pour permettre la sortie du garage en direction du centre-ville), alors même qu'il s'agit là d'une signalisation contradictoire, de nature à créer la confusion chez l'usager (on peut formuler une observation similaire pour le sens descendant). Compte tenu de la configuration des lieux, force est en l'espèce d'adopter une réglementation uniforme prévalant aussi bien pour le parking du gymnase que pour la station-service.
d) On le voit, les exigences de sécurité et de fluidité du trafic, d'une part, l'intérêt privé de la recourante de maintenir l'accessibilité à sa station-service, d'autre part, ne sont guère conciliables. Les développements que l'on vient de faire démontrent que les intérêts poursuivis par l'autorité intimée doivent l'emporter sur ceux de la recourante.
e) Sous l'angle du principe de la proportionnalité, on relève que la mesure attaquée n'a pas pour effet d'empêcher de manière définitive l'accès à la station-service, car les véhicules descendants devront faire un détour de l'ordre de 300 mètres. Une telle exigence n'est pas insurmontable; elle apparaît comme admissible, quand bien même elle réduira quelque peu l'accessibilité de la station-service. On peut d'ailleurs faire des remarques similaires s'agissant des voitures souhaitant regagner le centre-ville après s'être ravitaillées.
Au vu de ce qui précède, la décision attaquée doit être confirmée, le recours étant rejeté, aux frais de la recourante; ses conclusions en dépens seront en outre écartées (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. L'émolument d'arrêt mis à la charge de la recourante est arrêté à 1'500 (mille cinq cents) francs.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 16 février 1999
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 48 ss LPA.