CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 19 mai 1998
sur le recours interjeté le 19 février 1998 par AFFICHAGE VUILLEUMIER SA, représentée par Me Dan Bally, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 9 février 1998 (refus d'une autorisation d'affichage).
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme D. A. Thalmann et M. J.-C. Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le 6 juin 1996, la société Affichage Vuilleumier SA (ci-après : la recourante) a fait parvenir à la municipalité de la Commune de Bussy-Chardonney (ci-après : la municipalité) une demande d'autorisation pour deux panneaux d'affichage pour le compte de tiers sur domaine privé. Par courrier du 27 juin 1996, la municipalité a répondu négativement, en invoquant la nécessité de sauvegarder l'aspect esthétique aux entrées de la localité. La recourante étant revenue à la charge le 3 juillet 1996, la municipalité a maintenu sa décision négative par courrier du 10 juillet 1996 en se référant à sa lettre du 27 juin précédent. Aucun recours n'a été déposé.
B. Le 15 juin 1997, la recourante, admettant le bien-fondé de la position exprimée par la municipalité l'année précédente, a présenté une nouvelle demande concernant l'installation des procédés publicitaires souhaités sur une autre parcelle. La municipalité a purement et simplement confirmé son refus le 24 juin 1997 en invoquant à nouveau les impératifs de l'esthétique, et évoquant l'hypothèse d'inconvénients pour la sécurité routière. Cette décision, qui n'indiquait pas les voies et délais de recours, n'a pas été attaquée. En revanche, la recourante a consulté un avocat qui est intervenu le 16 octobre 1997 auprès de la municipalité pour demander que soit rendue une décision motivée avec indication des voies de recours. Par décision du 15 décembre 1997, communiquée à l'avocat de la recourante, la municipalité a confirmé son refus, toujours sans indiquer les voies de droit. Sur réclamation du conseil de la recourante du 18 décembre 1997, renouvelée le 28 janvier 1998, la municipalité a maintenu sa position le 9 février 1998, en se référant expressément à l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (LPR). C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi déposé le 19 février 1998.
C. La municipalité s'est déterminée en date du 30 avril 1998, par l'intermédiaire de son conseil, en concluant au rejet du recours. Par avis du 1er mai 1998, le juge instructeur a informé les parties que les problèmes soulevés par la présente cause venaient d'être jugés par le Tribunal administratif (arrêt GE 97/1185 du 16 avril 1998) et leur a communiqué un exemplaire de cet arrêt. La recourante ayant déclaré maintenir son pourvoi, le Tribunal administratif a statué à huis clos après en avoir avisé les parties.
Considérant en droit :
1. La décision litigieuse, soit le refus du 9 février 1998, n'est pas une décision autonome mais la confirmation d'une décision négative communiquée plus de six mois auparavant à la recourante. La municipalité intimée soulève dès lors la question de la recevabilité en relevant que la recourante, assistée d'un mandataire professionnel, ne saurait se prévaloir du défaut d'indication des voies et délais de recours mais aurait dû engager immédiatement la procédure et non pas s'adresser à deux reprises à la municipalité pour qu'elle indique des voies de droit connues.
Le défaut d'indication, ou l'indication inexacte, des voies de droit n'est pas un motif de nullité, ni même d'annulabilité, des décisions administratives. En revanche, il ne doit pas en résulter de préjudice pour l'administré diligent selon une règle qui découle du principe de la bonne foi et doit être appréciée avec une plus grand sévérité à l'endroit d'un homme de loi qu'à l'égard d'un simple particulier (ATF 117 Ia 297, consid. 2).
En l'espèce, la recourante est une société commerciale dont les dirigeants connaissent bien les problèmes, notamment sur le plan de la procédure, résultant d'un refus d'autorisation d'affichage (voir GE 94/104 du 27 février 1995). Il est dès lors très douteux que, recevant à fin juin 1997 une décision négative à la suite d'une nouvelle demande, elle puisse de bonne foi invoquer l'application de la règle précitée après avoir attendu plusieurs semaines avant de consulter avocat et de contester la décision en cause.
De même peut-on se demander si son conseil n'aurait pas dû agir déjà lorsque sa cliente lui a remis la décision négative du 24 juin 1997, soit au plus tard le 16 octobre 1997 (date à laquelle il est intervenu auprès de la municipalité). Mais, en tous les cas, à réception de la confirmation du 15 décembre 1997 (qu'il avait en main le 18 décembre 1997), sachant que la municipalité s'en tenait à sa position négative, il devait contester cette décision devant le Tribunal administratif et non pas renouveler une démarche inutile, puisqu'il savait parfaitement qu'en procédure administrative contentieuse vaudoise un recours doit être interjeté dans les vingt jours auprès du Tribunal administratif et que les motifs essentiels fondant la décision étaient également connus de lui et de sa cliente.
Dans ces conditions, le manque de diligence tant des organes dirigeants de la société recourante que du conseil de cette dernière ne permet pas de considérer comme recevable un recours déposé des semaines - si ce n'est même des mois - après la communication d'une première décision qui n'a été ultérieurement que confirmée. Le recours doit dans ces conditions être déclaré irrecevable pour cause de tardiveté.
2. De toute manière, il devrait être rejeté au fond.
2.1 La recourante invoque certes un défaut de motivation de la décision attaquée. Un tel moyen, en l'absence de règles de procédures cantonale expresses, doit être apprécié en fonction des principes dégagés de l'art. 4 de la Cst par la jurisprudence. De cette disposition découle pour les autorités l'obligation fondamentale et de principe de motiver leurs décisions. L'importance de la motivation ne peut cependant pas être fixée de manière uniforme et dépend au contraire des circonstances du cas particulier, et des intérêts des parties concernées. Si elle n'est pas tenue de répondre à tous les arguments présentés ni de se prononcer sur toutes les questions soulevées, l'autorité doit indiquer au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 123 I 31 consid. 2c; 112 Ia 107 consid. 2; voir aussi RDAF 1997 II 621). Ce principe n'est cependant pas sans exception. La doctrine et la jurisprudence réservent ainsi le cas d'urgence, le cas où l'administré connaît ou devait connaître la motivation, le cas où il est fait entièrement droit à sa demande, le cas de non-renouvellement des décisions comportant un terme ne laissant aucune expectative de renouvellement, etc. On doit également admettre que la motivation peut être très sommaire lorsqu'elle est prise par une administration chargée de rendre des décisions de masse identiques (sur tous ces points, Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. No 689).
En l'espèce, la recourante savait parfaitement, et depuis 1996, que la position négative de l'autorité intimée était fondée sur le souci de préserver l'esthétique de la localité (souci que la recourante avait elle-même affirmé parfaitement comprendre) ainsi que, accessoirement, sur l'opportunité de ne pas distraire le cas échéant les conducteurs passant à proximité de la publicité litigieuse. Elle ne pouvait donc pas, de bonne foi, prétendre ignorer les motifs invoqués par la municipalité et n'être pas en mesure de les contester dans une procédure de recours, en tous cas sommairement, en se réservant d'y revenir dans un mémoire complémentaire.
Le moyen tiré du défaut de motivation ne saurait dès lors être accueilli.
2.2 Pour le reste, la recourante conteste que l'esthétique des lieux puisse être compromis par la publicité litigieuse, relève que les panneaux ne sont pas contraires aux règles posées par les art. 6 LCR et 96 OSR et invoque, d'une manière générale, les principes constitutionnels de la garantie de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie.
Tous ces moyens ont été examinés par le Tribunal administratif dans un arrêté récent, communiqué à la recourante et dont on peu extraire les considérants suivants (GE 97/185 du 16 avril 1998) :
"2. (...)
Conformément à l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité, l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er al. 1 LPR).
S'agissant de la protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 94/084, du 6 juin 1995).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'examiner le problème posé par le refus d'une autorité municipale d'autoriser des panneaux d'affichage en invoquant la nécessité d'en éviter la prolifération sur le territoire communal. Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon lequel les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements), et que, une fois cette obligation remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (GE 92/011, du 7 juin 1993, et les références citées, notamment le rappel des travaux préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477 et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit et a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur. Ainsi, une municipalité peut fort bien, dans une vision à plus longue échéance, souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires (ibidem).
3. En l'espèce, le refus opposé à la recourante, qui découle d'une volonté d'empêcher par principe une prolifération excessive de panneaux publicitaires sur le territoire communal, n'est pas contraire à la loi puisque, comme on l'a vu, cette dernière autorise expressément, et d'une manière coordonnée avec la LATC, la prise en compte de motifs d'esthétique. Ce refus ne relève pas davantage d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) compte tenu de la très grande latitude laissée à cet égard par le législateur aux autorités communales. Certes, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire et du déni de justice (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). Mais aucun grief ne peut être fait à cet égard à la municipalité intimée : la restriction qu'elle impose va dans le sens des objectifs voulus par le législateur; elle est raisonnable (24 emplacements sont tout de même autorisés) et s'applique à tous.
On doit il est vrai admettre, avec la recourante, qu'en lui-même aucun des endroits où la recourante entend installer ses panneaux ne peut être caractérisé de site ou de quartier dont l'esthétique mérite particulièrement d'être protégée. Mais la Municipalité de Bussigny a raison lorsqu'elle relève que la question ne doit pas être examinée en fonction de tel ou tel endroit déterminé, mais au contraire en ayant en vue l'ensemble du territoire communal, qu'une multiplication sans limite des procédés d'affichage publicitaires pourrait enlaidir d'une manière inadmissible. En fait, en restreignant à vingt-quatre le nombre maximal des emplacements autorisés, la municipalité a fixé une limite qui a nécessairement, comme toute limite, un certain caractère arbitraire mais qui, tout en respectant l'obligation légale d'autoriser un certain nombre d'emplacements, permet effectivement d'atténuer conformément à ses intentions l'impact des installations de publicité sur le paysage.
4. Les autres griefs formulés par la recourante sont dépourvus de fondement. Affichage Vuilleumier SA, comme le fait remarquer à juste titre l'autorité intimée, ne peut pas se prévaloir de la garantie du droit de propriété, dans la mesure où elle n'est pas propriétaire des parcelles sur lesquelles les panneaux litigieux devraient être placés. De toute manière, le droit de propriété ne s'exerce que dans les limites définies par la loi (art. 641 al. 1 CC), notamment les règles de police, au nombre desquelles figurent les restrictions concernant l'affichage édictées par la LPR. Selon la jurisprudence (voir par exemple ATF 119 I a 353, et les références citées), les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle si elles reposent sur une base légale, si elles sont justifiées par un intérêt public suffisamment important, et si elles respectent le principe de la proportionnalité. La première exigence est manifestement réalisée en l'espèce, puisque la loi habilite expressément les communes à réglementer l'affichage. Les deux autres conditions sont également satisfaites, quoiqu'en dise la recourante, dans la mesure où on doit admettre, comme on l'a vu ci-dessus (considérant 2) qu'une commune est fondée à prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire. Face à cet intérêt public, l'atteinte au droit de propriété, très limitée puisqu'il s'agit uniquement d'empêcher un propriétaire d'utiliser son bien-fonds à des fins publicitaires, respectivement d'en tirer quelques ressources financières en le louant à des tiers pour cela, n'enfreint certainement pas le principe de proportionnalité.
5. Les mêmes considérations valent, mutatis mutandis, à propos du moyen tiré de la violation de la garantie de l'art. 31 de la Constitution fédérale. Cette disposition protège le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de la Constitution fédérale et de la législation qui en découlent (al. 1), ainsi que des prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie (al. 2). Des restrictions à cette liberté doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst. féd. contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la Constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Or, les mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire et elles peuvent suffire à justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.).
6. (...).
2.3 Le Tribunal administratif ne voit aucune raison de s'écarter de sa jurisprudence que l'argumentation de la recourante - qui ne fait pratiquement que répéter les moyens développés dans la cause GE 97/185 - ne suffit pas à remettre en question.
3. Le recours doit dans ces conditions être déclaré irrecevable, aux frais de la recourante qui n'a pas droit à des dépens mais qui versera à la Commune de Bussy-Chardonney une indemnité à ce titre (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Affichage Vuilleumier SA versera à la Commune de Bussy-Chardonney une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 mai 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.