CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 3 août 1998
sur le recours interjeté le 2 février 1998 par PLAKATRON AG, représentée par l'avocate Graziella Burnand, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Nyon du 12 janvier 1998 lui refusant une autorisation d'affichage.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le 29 octobre 1997, la société Plakatron AG, dont le siège est à Wallisellen, a requis de la Municipalité de la Commune de Nyon l'autorisation de poser un dispositif de réclame lumineux sur la parcelle 1945, propriété de la société coopérative Migros-Genève, le long de la RC 19 A à l'entrée de Nyon côté Jura. Cette requête expose que ce dispositif a des dimensions hors tout de 291 cm sur 163 cm et une épaisseur de 32 cm, et qu'il repose sur des supports à une hauteur de 80 cm du sol. Il s'agit d'un panneau éclairé bénéficiant d'une alimentation électrique et équipé d'un mécanisme rotatif permettant, grâce à un système de multiprismes, d'afficher de la publicité à raison de trois affiches différentes sur une même surface.
B. Cette requête a été écartée par une décision de la municipalité du 12 janvier 1998, contre laquelle est dirigé le présent recours, déposé le 2 février 1998.
C. La parcelle 1945 est située à l'entrée nord-ouest de la localité de Nyon, sur la route conduisant depuis la sortie de l'autoroute Lausanne-Genève à cette localité. Elle régie par un plan de quartier approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 17 juin 1977. Ce plan prévoit notamment, le long de la RC 19 B, sur la parcelle en question, une bande de terrain d'une largeur de 5 mètres environ qui est incorporée à la "zone de verdure à boiser" sur laquelle le règlement impose une arborisation d'essences à hautes futaies (art. 12). C'est précisément sur cette bande de terrain que doit être implanté le dispositif d'affichage concerné par la demande d'autorisation de la recourante.
D. Par décision du 12 janvier 1998, la Municipalité de Nyon a refusé l'autorisation sollicitée, en invoquant en substance que les directives qu'elle avait adoptées en matière de concept global d'affichage ne prévoyait pas d'emplacement pour des procédés d'affichage multiprismes, et qu'au surplus les dimensions du procédé prévu étaient supérieures aux dimensions maximum établies par ces mêmes directives. A la suite du recours, la municipalité a déposé une réponse en date du 24 avril 1998, concluant au rejet du recours. Le tribunal a entendu les parties à son audience du 3 juin 1998, au cours de laquelle la recourante a produit trois photographies, la municipalité déposant de son côté une note de plaidoirie.
Considérant en droit :
1. Conformément à l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité, l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er al. 1 LPR).
S'agissant de la protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 94/084, du 6 juin 1995).
2. Le refus d'autorisation attaqué est motivé essentiellement par le fait qu'aucun emplacement n'est prévu pour l'affichage mobile multiprismes sur le territoire communal de Nyon et par le non-respect d'un certain nombre de dimensions (hauteur, largeur, etc.). Ces restrictions résultent du concept global pour l'affichage, adopté par les autorités nyonnaises sous la forme de directives du Service de l'urbanisme approuvé par la municipalité le 15 septembre 1997, avec publication sous la forme d'un avis à la population que ce texte peut être consulté par les intéressés auprès du Service de l'urbanisme. La référence au conseil général d'affichage est expressément prévue par l'art. 27 al. 1 du règlement sur les procédés de réclame adopté le 1er juillet 1996 par le Conseil communal et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 17 juillet 1996 (ci-après : le règlement). Ce règlement est lui-même fondé sur l'art. 18 LPR, qui donne aux autorités communales la compétence d'adopter un "règlement communal d'application de la présente loi, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules".
Dans la mesure où la décision attaquée repose sur des normes qui n'ont pas la forme d'un règlement communal, faute d'adoption par le Conseil communal et d'approbation par le Conseil d'Etat, la légalité des mesures imposées par la municipalité de Nyon à l'égard des demandeurs d'emplacements d'affichage a été mis en doute par la recourante.
3. Traditionnellement, le principe de la légalité se compose de deux sous-principes, soit celui de la suprématie de la loi et celui de la réserve de la loi. Selon ce dernier, qui s'est imposé dans tous les domaines de l'activité administrative, y compris dans le domaine de l'administration de prestations, une autorité ne peut agir, notamment par voie de décision, que si une loi valable l'y autorise. Son respect n'implique cependant pas toujours l'adoption d'une loi au sens formel, une norme générale et abstraite étant suffisante, pourvu qu'elle soit édictée conformément à la constitution, le rang et le degré de précision de la norme dépendant de la nature de la matière. Par ailleurs, une délégation de la compétence législative à une autorité exécutive est admissible lorsque le droit cantonal ne l'exclut pas, qu'elle est limité à un domaine déterminé, qu'elle résulte d'une loi formelle et que celle-ci contient elle-même les principes de la réglementation dans la mesure où elle touche de manière importante la situation juridique de l'administré. Le degré de précision que doit atteindre la clause de délégation varie en fonction de la matière à réglementer, mais le contenu doit en tout cas être suffisamment défini pour que son application puisse être prévisible (sur tous ces points, voir PS 94/048 du 11 mai 1994, RDAF 1995 p. 173 ss plus spéc. 175 et 176, ainsi que les nombreuses références citées). En bref, le principe est d'une manière générale que l'introduction d'obligations nouvelles et importantes à la charge du citoyen doit rester dans la compétence du législateur qui ne peut confier cette tâche à l'exécutif sans une délégation de compétence précise fixant expressément l'étendue et le cadre de l'obligation en cause, ce principe étant applicable sans réserve aux simples ordonnances d'exécution, mais aussi en matière d'ordonnances de substitution (ATF 121 II 470, consid. 2d).
4. En l'espèce, les normes opposées à la recourante pour justifier le refus de l'autorisation sollicitée résultent des directives établies par le Service d'urbanisme communal, approuvées par la municipalité et ayant fait l'objet d'une publication dans la FAO et Le Quotidien de La Côte. Faute d'approbation par le Conseil d'Etat, elles n'ont pas force de loi (art. 94 al. 2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (RSV 1.8). Il s'agit d'une ordonnance administrative dite interprétative qui codifie en quelque sorte la pratique, en interprétant les concepts juridiques indéterminés et en orientant l'exercice de la liberté d'appréciation. Ce type d'ordonnance, s'il présente notamment l'avantage d'assurer une certaine égalité de traitement et de faciliter le contrôle juridictionnel, ne peut ni limiter ni restreindre la liberté d'appréciation que la loi réserve à l'autorité (voir une décision du Conseil fédéral du 6 mars 1995, JAAC 60 (1996) 15, et les nombreuses références citées). En particulier, s'agissant de la délivrance d'une autorisation de police, elles ne suffisent pas à exclure une décision positive à d'autres conditions que celles qu'elles prévoient (voir par exemple ATF 119 Ib 33 consid. 3d). Il s'ensuit que le refus municipal opposé dans la présente cause à la recourante, en tant qu'il est fondé sur le non-respect des normes prévues par les directives, est dépourvu de base légale.
5. L'autorité intimée s'est également référée, en cours de procédure, à la réglementation du plan de quartier "En Gravette". Il est vrai que l'endroit prévu pour la publicité litigieuse se situe dans une zone de verdure. Mais la recourante fait observer avec raison (lettre du 29 avril 1998) que cette mesure d'affectation, relativement ancienne, paraît en contradiction avec les directives pour l'affichage, texte plus récent, qui inclut le secteur incriminé dans la zone à densité d'affichage moyenne. De toute manière, le règlement ne paraît pas exclure toute installation en zone de verdure, puisqu'il prévoit notamment que peuvent y être aménagées des places de jeu (art. 13), ce qui implique des installations d'une certaine importance (balançoires, toboggans, etc.) dont l'impact sur le paysage est certainement comparable à celui d'un panneau multiprismes du type de celui qui est envisagé par la recourante. On ne peut donc tirer du plan de quartier Les Gravettes ni du règlement s'y référant qu'une autorisation serait absolument exclue.
6. En revanche, l'autorité intimée a raison lorsqu'elle fait valoir que le procédé de réclame litigieux est une construction au sens de l'art. 103 LATC, parce qu'elle modifie de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation du terrain, et qu'une autorisation à ce titre est nécessaire. Si on se réfère à la casuistique résultant de la jurisprudence (voir Droit vaudois de la construction, 2ème éd. 1994, remarque 2.1 ad 103 LATC), on remarque en effet que la délivrance d'un permis de construire a été exigée pour des ouvrages tels qu'une antenne parabolique individuelle, un barbecue, une cabane à outils, ou encore une étagère à bateaux. Un panneau multiprismes aux dimensions relativement importantes, tel que celui qui est prévu par le projet de la recourante, est comparable à ces ouvrages. C'est en vain que la recourante se réfère, sur ce point, à deux autres installations de publicité existant actuellement à Nyon (lettre du 28 mai 1998, chiffre 2). D'une part, le représentant de l'autorité intimée a expliqué, lors de l'audience du 3 juin 1998, qu'il s'agissait d'installations datant de plusieurs années, qui ne seraient pas autorisées aujourd'hui sans recours aux procédures prévues par la loi; d'autre part, la jurisprudence a toujours affirmé la primauté du principe de la légalité sur celui de l'égalité, parce qu'il ne suffit pas que la loi ait été mal appliquée dans un cas pour prétendre à un droit à l'égalité dans l'illégalité (ATF 124 IV 47, et les réf. cit.), une exception n'entrant en ligne de compte que lorsqu'une autorité persiste dans une pratique illégale, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant retourné à l'autorité municipale pour qu'elle statue à nouveau. L'admission du recours n'implique toutefois pas, en l'espèce, que la recourante obtienne gain de cause, parce qu'il n'est pas évident qu'une autorisation doive être délivrée, et le sera effectivement. Dans ces conditions, l'émolument judiciaire perçu à l'occasion du présent arrêt doit être réparti entre la recourante et l'autorité intimée, les dépens étant par ailleurs compensés (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis;
II. La décision du 12 janvier 1998 de la Municipalité de Nyon refusant une autorisation d'affichage à Plakatron AG est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité municipale pour nouvelle décision au sens des considérants;
III. L'émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante, par 1'000 (mille) francs, et de la Commune de Nyon, par 1'000 (mille) francs.
IV. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 3 août 1998/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.