CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 juin 1998
sur le recours interjeté le 1er décembre 1997 par Claude PASCHE, à 1525 Seigneux,
contre
les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 12 novembre 1997 (nouvelle mensuration cadastrale).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Olivier Renaud et M. Pierre-Paul Duchoud. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. Claude Pasche est propriétaire de la parcelle n°132, sise au lieu dit "Bois de l'Essert" (bois) à Curtilles, ainsi que de la parcelle n°65, sise dans la même commune au lieu dit "La Chaumière" (prés-champs). Cette dernière avait auparavant été acquise par André Pasche, père du recourant, à la suite d'un échange parcellaire intervenu sans frais le 1er octobre 1980 avec l'Etat de Vaud.
Suite à la révision générale de l'estimation fiscale des immeubles, la parcelle n°65 a fait l'objet d'une nouvelle estimation fiscale fixée à 25'000 fr. (anciennement 100'000 fr.) qui est entrée en vigueur le 31 décembre 1996. L'estimation fiscale de la parcelle n°132, fixée à 500 fr., n'a en revanche subi aucune modification.
B. Les parcelles susmentionnées ont été comprises dans le lot "198 Curtilles" des nouvelles mensurations cadastrales exécutées selon les prescriptions fédérales et cantonales. La mise en service du nouveau plan cadastral a eu lieu le 1er mai 1995 alors que sa mise à l'enquête s'est déroulée du 15 mai 1995 au 16 juin 1995 (publication dans la "Feuille des avis officiels du Canton de Vaud" du 12 mai 1995, ci-après la FAO). Par publication dans la FAO du 5 septembre 1995, le Département des Finances a reconnu officiellement la nouvelle mensuration cadastrale du secteur en cause avec effet au 12 septembre 1995. Le compte de répartition a été établi conformément à l'art. 39 de la Loi vaudoise du 23 mai 1972 sur le registre foncier (ci-après LRF) et a été approuvé par le chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) le 13 octobre 1997. Conformément à cette décision et aux fiches qui y étaient annexées, le montant à répartir entre l'Etat de Vaud (un tiers), la commune (un tiers) et les propriétaires (un tiers) s'élevait 285'123 fr. 05, chaque part représentant ainsi un montant de 95'041 fr. Une fois déduits les montants relatifs aux domaines publics cantonal et communal, au domaine ferroviaire et aux parcelles sans estimation fiscale, le solde à répartir entre les propriétaires privés selon l'estimation fiscale de leurs immeubles s'élevait à 91'022 fr. (sans compter la matérialisation des points limites fixée à 61'108 fr.).
C. Le 12 novembre 1997, le département, par l'intermédiaire du Service du cadastre et de l'information sur le territoire (ci-après : le Service du cadastre), a adressé à Claude Pasche une décision pour la parcelle n°65 (facture n° 8690) dont la teneur est la suivante :
"La nouvelle mensuration cadastrale exécutée selon les prescriptions fédérales et cantonales est terminée.
Le nouveau plan cadastral a été mis à l'enquête du 15.05.95 - 16.06.1995.
Les observations présentées à cette enquête ayant été liquidées, le compte de répartition des frais a été établi sur la base de l'art. 39 de la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier, définissant la part des propriétaires fonciers.
La reconnaissance officielle a pris effet au 12.09.1995.
Le compte de répartition des frais a été approuvé par l'autorité compétente. Votre répartition se présente comme suit pour la parcelle n°65
A. Nouvelle mensuration Fr. 200.00 (au maximum 2 o/oo valeur d'estimation fiscale, mais au minimum Fr. 100.-)
B. Matérialisation des points-limites Fr. 443.00 (entièrement à la charge des propriétaires)
C. Total TVA 6.5% Fr. 41.80
Total à payer dans les trente jours Fr. 684.80
(...)"
La parcelle n°132 a fait l'objet d'une décision-type identique à celle susmentionnée et également datée du 12 novembre 1997 (facture n° 8691), mais pour un montant total de 341 fr. 85, soit 100 fr. (nouvelle mensuration) + 221 fr. (matérialisation des points limites) + 20 fr. 85 (TVA à 6.5 %).
D. Claude Pasche a recouru au Tribunal administratif contre ces décisions le 1er décembre 1997. Il invoque en substance que selon la convention du 1er octobre 1980 conclue entre son père et l'Etat de Vaud, l'échange parcellaire relatif à l'immeuble n°65 devait se faire gratuitement. Il considère dès lors que les frais de mensuration cadastrale liés à cette parcelle ne le concernent pas et relève pour le surplus que l'estimation fiscale retenue par l'autorité intimée est erronée. S'agissant enfin de la facture relative à l'immeuble n°132, il refuse de s'en acquitter en invoquant le fait que dite parcelle est déjà abornée et que sa rentabilité est par ailleurs médiocre. Il conclut implicitement à l'annulation des décisions incriminées. Il a joint à son recours copie de la convention conclue le 1er octobre 1980 et copie de la décision de taxation fiscale des parcelles en cause. La convention précitée mentionne que l'échange de la parcelle mise à disposition par André Pasche (n° 52) avec celle mise à disposition par l'Etat de Vaud (n°65) a lieu gratuitement; elle ne contient en revanche aucune indication sous la rubrique "conditions spéciales".
E. Dans le délai imparti, le recourant s'est acquitté de l'avance de frais requise.
F. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 26 janvier 1998. Elle fait notamment valoir, s'agissant de la parcelle n°65, que l'échange intervenu dans les années 80 entre le père du recourant et l'Etat de Vaud ne concernait pas la nouvelle mensuration liée aux travaux après réunion parcellaire. Elle relève également que la mise en service des nouveaux plans a eu lieu le 1er mai 1995, soit à une époque où l'estimation fiscale de la parcelle en cause s'élevait à 100'000 fr. (la nouvelle estimation fiscale de 25'000 fr. n'étant entrée en vigueur que le 31 décembre 1996). Elle précise enfin, pour la parcelle n°132, que dans la commune de Curtilles où l'ancien plan remontait à 1878, les bornes étaient de simples cailloux et ont été remplacées par des bornes en granit ou synthétiques.
G. Le recourant a renoncé à déposer un mémoire complémentaire.
H. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le recourant ne conteste pas la compétence du Tribunal administratif pour trancher le présent litige. Cependant, le tribunal de céans examine d'office sa compétence, conformément à l'art. 6 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). En l'espèce, l'on pourrait se demander si la décision litigieuse repose bien sur une loi conférant à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Ce n'est que dans cette hypothèse en effet que le Tribunal administratif serait en mesure de reconnaître sa compétence. Comme l'a récemment jugé ledit tribunal, l'art. 42 al. 2 LRF prévoit que le compte approuvé par le département vaut titre exécutoire au sens de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. Ce compte est communiqué indirectement aux administrés par l'intermédiaire des factures qui leur sont adressées ultérieurement. Ces factures fixent de manière obligatoire et définitive leurs parts qui ne pourront plus être contestées devant un juge examinant le fond du litige. La présente cause doit par conséquent être considérée comme relevant de la compétence du Tribunal de céans en application de l'art. 4 LJPA (arrêt TA GE 97/0068 du 17 décembre 1997 + réf. cit.).
2. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
3. S'agissant du fond, force est de constater en premier lieu que la motivation du recourant ne contient pas à proprement parler de critiques précises tenant à l'application de la LRF mais paraît plutôt contenir une protestation globale contre les montants réclamés. En ce qui concerne la parcelle n°65, le recourant fait valoir que cette parcelle a fait l'objet d'un échange intervenu sans frais entre son père et l'Etat de Vaud en 1980 et qu'il n'est dès lors pas tenu des frais de mensuration cadastrale qui y sont liés. Il relève également que la valeur fiscale retenue pour cette parcelle est inexacte. Quant aux frais liés à la parcelle n°132, le recourant refuse de s'en acquitter dans la mesure où la parcelle était déjà abornée avant les opérations effectuées et qu'elle est de surcroît d'une rentabilité médiocre. Ces arguments sont dénués de pertinence pour les raisons suivantes :
a) Si l'on ne connaît certes pas dans le détail les circonstances qui ont prévalu à l'échange parcellaire intervenu entre le père du recourant et l'Etat de Vaud en 1980, il est en revanche incontesté que cet échange n'est en aucune manière lié à la présente mensuration cadastrale. Qu'il se soit effectué sans frais pour le propriétaire d'alors (en l'occurrence le père de l'intéressé) est par conséquent sans incidence dans le cas particulier. Au surplus, le caractère gratuit d'une opération telle que celle intervenue en 1980 ne signifie nullement que les frais futurs engendrés par l'immeuble échangé (taxes, impôt foncier, etc.) ne seront pas assumés par le nouveau propriétaire. A la suite d'une telle opération, chacun des propriétaires doit, sauf convention contraire bien évidemment, prendre à sa charge les frais futurs relatifs à son nouvel immeuble. En l'espèce, le recourant n'apporte aucun élément de nature à prouver que l'Etat de Vaud et son père auraient convenu d'une quelconque répartition des frais engendrés par l'immeuble litigieux au-delà dudit échange. De plus, à supposer que tel fut le cas, il faudrait encore que cet accord soit valable non seulement pour le cocontractant de l'époque (André Pasche), mais également pour tout propriétaire ultérieur. La convention produite ne mentionne d'ailleurs aucune condition spéciale dans ce sens. Cela étant, les frais de mensuration relatifs à la parcelle n°65 ne peuvent être mis qu'à la charge de l'actuel propriétaire de cette parcelle, soit du recourant.
b) La parcelle n°65 a fait l'objet d'une nouvelle estimation fiscale s'élevant à 25'000 fr. (en lieu et place de 100'000 fr.) entrée en vigueur le 31 décembre 1996. Bien que les explications de Claude Pasche ne soient à cet égard guère explicites, il est néanmoins permis de penser qu'il considère ce nouveau montant comme seul décisif pour le calcul des frais de mensuration. L'autorité intimée retient, quant à elle, comme valeur déterminante pour ce calcul l'estimation fiscale en vigueur au moment de la mise en service des plans, soit un montant de 100'000 au 1er mai 1995.
L'art. 39 LRF a la teneur suivante :
"Les frais relatifs à la nouvelle mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour un tiers, de la commune territoriale pour un tiers, et des propriétaires des parcelles mesurées pour un tiers. Ces derniers supportent la totalité des frais de matérialisation des points limite.
Pour la répartition des frais de la nouvelle mensuration, le domaine public et le domaine ferroviaire sont assimilés à des propriétés privées.
La répartition entre les propriétaires privés de la part de frais leur incombant s'effectue selon un barème arrêté par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, prévoyant une quote-part selon l'estimation fiscale, et déterminant un minimum forfaitaire et un maximum de deux pour mille de l'estimation.
Les frais relatifs à la numérisation définitive des plans cadastraux, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour deux tiers et de la commune territoriale pour un tiers."
Ni l'art. 39 al. 3 LRF ni le barème auquel cette disposition renvoie n'indiquent à quelle date l'estimation fiscale servant de base au calcul des frais de mensuration doit être prise en considération. Il faut donc se référer aux travaux préparatoires de 1989 relatifs à la révision de la loi précitée, lesquels précisent notamment que "la nouvelle mensuration produit ses effets plus tôt [qu'au moment du décompte final] : une mise en service dès que les nouveaux documents sont terminés permet d'inscrire les nouvelles surfaces au Registre foncier, surfaces qui entrent en fonction dans la mise à jour annuelle. Il a paru logique de fixer l'état des propriétaires et des estimations à ce stade de la procédure (...)" (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, automne 1989, p.1624). Il résulte de ce qui précède que l'estimation fiscale décisive pour le calcul des frais est celle inscrite au registre foncier au moment de la mise en service des plans. Qu'il s'agisse de la mise en service "technique" des plans, comme semble le prétendre l'autorité intimée en fixant cette date au 1er mai 1995, ou qu'il s'agisse de leur mise en service "officielle", qui intervient précisément par la reconnaissance officielle des plans (entrés en vigueur dans le cas particulier le 12 septembre 1995), ne change rien en l'espèce. En effet, ces deux mises en service sont intervenues bien avant la modification de l'estimation fiscale, puisque celle-ci n'est entrée en vigueur que le 31 décembre 1996, soit plus d'un an plus tard.
Dans ces conditions, c'est l'estimation fiscale de la parcelle n°65 en vigueur le jour de la mise en service technique ou officielle des nouveaux plans, 1er mai 1995 ou 12 septembre 1995, soit 100'000 fr., qui doit être considérée comme décisive pour le calcul des frais dus par le recourant.
c) S'agissant en dernier lieu de la parcelle n°132, s'il est vraisemblable qu'elle était déjà abornée avant les opérations effectuées, il n'en demeure pas moins que les bornes étaient, selon les déclarations de l'autorité intimée (non contestées par l'intéressé et que rien ne permet par ailleurs de mettre en doute), de simples cailloux. Pour la mise en état de l'abornement précédant la mensuration, l'autorité intimée a dû naturellement procéder au remplacement de ces bornes "artisanales" par des bornes en granit ou en matière synthétique. Il paraît au demeurant parfaitement logique, même si les anciennes bornes étaient peut-être encore utilisables, de profiter des travaux de nouvelle mensuration pour installer de nouvelles bornes plus fonctionnelles. L'argument du recourant tendant à démontrer l'inutilité des travaux effectués est dès lors irrelevant et doit par conséquent être rejeté. Il en va de même de ses arguments relatifs à la rentabilité économique de la parcelle n°132 dans la mesure où ce problème est totalement indépendant des opérations liées à la nouvelle mensuration cadastrale.
4. Enfin, le tribunal peut se dispenser de contrôler l'exactitude des montants réclamés, le recourant n'ayant contesté ni le calcul de ces montants ni l'assujettissement des mensurations à la TVA.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que les montants facturés pour les parcelles n°65 et n°132 doivent être confirmés. Le recours doit par conséquent être rejeté. Les frais seront mis à la charge du recourant débouté, conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 12 novembre 1997 sont confirmées.
III. Un émolument de 1000 (mille) fr., somme compensée par le dépôt de garantie versé, est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 17 juin 1998
La présidente: La greffière::
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint