CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 5 octobre 1998
sur les recours interjetés par X.________, représenté par l'avocat Olivier Carré, à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de Bex des 21 novembre 1997 et 31 janvier 1998 (retrait d'une fonction de quartier-maître et licenciement)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; M. Edmond C. de Braun et M. Victor Epiney, assesseurs. Greffier: M. Jérôme Piguet
Vu les faits suivants:
A. X.________ a travaillé au service de la Commune de Bex (ci-après la commune) depuis 1982. Nommé fonctionnaire à plein temps à compter du 1er janvier 1986, il a assumé les tâches d'intendant-gardien du matériel de la protection civile, de "quartier-maître de la place" et, depuis 1995, de concierge de la grande salle de Bex.
Par décision du 19 juin 1997, la Municipalité de Bex (ci-après la municipalité) a licencié X.________ avec effet au 30 juin 1998 en invoquant un transfert de ses tâches en matière de protection civile à un organisme régional. Cette décision a fait l'objet d'un recours de l'intéressé au Tribunal administratif le 27 juin 1997.
Par lettre du 21 novembre 1997, la municipalité a fait savoir a X.________ qu'elle le démettait avec effet immédiat sa fonction de quartier-maître, ses autres tâches lui demeurant assignées "jusqu'au terme de (son) engagement".
X.________ a contesté cette mesure par recours au Tribunal administratif du 4 décembre 1997.
Par arrêt du 9 décembre 1997, le Tribunal administratif a annulé la décision de licenciement du 17 juin 1997 et a renvoyé la cause à la municipalité. Il a considéré en substance que le transfert de la plupart des tâches communales en matière de protection civile à un organisme régional ne justifiait pas le licenciement complet de l'intéressé, lequel conservait d'autres attributions.
Par décision du 30 janvier 1998, notifiée le 2 février suivant, la municipalité a licencié X.________ avec effet au 31 juillet 1998 en exposant notamment ce qui suit:
"votre activité dans la protection civile communale (...) devient inutile dès la mise en place des organisations régionales de la protection civile en application de la loi du 11 septembre 1995. Cette fonction est donc supprimée comme superflue si bien qu'elle justifie un licenciement au sens de l'art. 70 du statut du personnel communal;
(...) Sous réserve du recours que vous avez déposé contre notre décision du 21 novembre dernier de vous démettre de cette fonction (de quartier-maître, ndr), nous confirmons cette décision, prise en raison de votre incompétence de l'exercer et d'une incompatibilité fondamentale avec les responsables militaires (...);
enfin la Municipalité, nullement satisfaite de vos prestations pour la conciergerie de la Grande Salle (...) a décidé de confier ce travail à son service des travaux."
Par courrier du 23 février 1998, X.________ s'est pourvu contre cette décision au Tribunal administratif. Ce recours a été joint à celui qui avait été déposé le 4 décembre 1997.
Dans un mémoire du 27 mai 1998 au Tribunal administratif, la municipalité a conclu au rejet des deux recours.
Le Tribunal administratif a tenu une audience en date du 10 septembre 1998 en présence du recourant et d'un représentant de la municipalité et a entendu sept témoins.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Le recourant conteste tout d'abord le bien fondé de la mesure par laquelle la municipalité l'a dessaisi de sa fonction de quartier-maître.
Opérée avec effet immédiat le 21 novembre 1997, cette mesure est intervenue alors que le recourant était déjà sous le coup d'un licenciement portant effet au 30 juin 1998. Elle n'a pas été assortie de l'attribution d'une nouvelle fonction en remplacement de celle dont il avait été démis. Cela s'expliquait par le caractère provisoire de cette mesure qui, comme indiqué par la municipalité dans sa lettre du 21 novembre 1997, ne valait que "jusqu'au terme de (l') engagement". La mesure litigieuse déployait donc, de manière anticipée, une partie des effets de ce licenciement en tant qu'elle privait le recourant de sa fonction de quartier-maître. En revanche, elle était sans effet tant sur son traitement que sur son statut. On peut dès lors se demander si elle portait atteinte aux droits de l'intéressé et constituait de ce fait une décision attaquable, ou s'il ne s'agissait que d'un acte interne, non susceptible de recours, relevant de la compétence générale de la municipalité en matière d'organisation de son administration (cf. à ce sujet Moor, Droit administratif, vol II, p. 111, ch. 2.1.2.3; Tribunal administratif, GE 94/025 du 7 octobre 1994). Cette question n'a toutefois pas à être tranchée pour le motif suivant.
On l'a vu, la mesure litigieuse avait pour objet d'anticiper l'exécution de la décision de licenciement du 17 juin 1997; elle a ainsi été rendue caduque par l'annulation de cette décision par le Tribunal administratif dans son arrêt du 9 décembre 1997. Cela n'a d'ailleurs pas échappé à la municipalité, laquelle a jugé nécessaire de licencier à nouveau le recourant de sa fonction de quartier-maître par sa décision du 30 janvier 1998.
Cela étant, le recours interjeté contre la décision du 21 novembre 1997 est aujourd'hui irrecevable, faute d'objet. Reste à examiner le pourvoi dirigé contre la décision de la municipalité du 30 janvier 1998 licenciant le recourant avec effet au 31 juillet suivant.
2. a) Selon l'art. 4 ch. 9 LC, les communes sont compétentes pour définir le statut de leurs fonctionnaires. La Commune de Bex a ainsi adopté en 1990 une réglementation intitulée "Statut du personnel", dont on extrait les dispositions suivantes:
"art. 69.- Licenciement
La Municipalité peut licencier un employé pour justes motifs. Suivant les circonstances, la Municipalité peut accepter la démission d'un fonctionnaire au lieu de prononcer le renvoi pour justes motifs.
art. 70.- Suppression de la fonction
Lorsque sa fonction est supprimée parce que superflue, le fonctionnaire peut être licencié moyennant un avertissement donné six mois à l'avance; pareil cas, il est accordé une indemnité variant de un à trois mois de traitement."
b) En l'espèce, les motifs du licenciement du recourant ont trait à l'une et l'autre des dispositions susmentionnées.
aa) S'agissant ainsi de la part des activités du recourant dévolue à la protection civile, la municipalité se prévaut d'une suppression de fonction fondée sur l'art. 70 du statut. Elle se réfère à cet égard à la loi du 11 septembre 1995 d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile (ci-après la loi; RSV 3.13), entrée en vigueur le 1er décembre 1995, qui prévoit un transfert de l'essentiel des tâches communales en matière de protection civile à des organisations régionales (ORPC).
En réalité, la régionalisation de l'organisation de la protection civile dont se prévaut la municipalité n'est pas encore effective dans le secteur qui concerne la commune. En effet, d'abord prévue pour l'été 1998 - selon les indications recueillies dans le cadre de l'instruction du recours contre la décision de licenciement du 17 juin 1997 -, sa mise en ouvre a été reportée à une date indéterminée, ainsi que cela est apparu lors de l'audience du 10 septembre 1998. En l'état, la fonction d'intendant-gardien du matériel de la protection civile du recourant ne saurait donc être considérée comme superflue au sens de l'art. 70 du statut. Le fait, au demeurant, que cette disposition prévoie un délai de congé de six mois en cas de suppression de poste n'autorise pas la municipalité à anticiper les effets de la régionalisation afin de faire coïncider l'écoulement dudit délai avec les derniers mois précédant la suppression de la fonction du recourant. En effet, dès lors qu'aucune échéance n'a été fixée pour la mise en oeuvre de la régionalisation, la cause d'une telle suppression, à savoir le caractère superflu de la fonction en cause, n'est pas suffisamment déterminée. En d'autres termes, la condition relative au caractère superflu de la fonction posée par l'art. 70 du statut ne pourra être tenue pour réalisée que lorsque la régionalisation de l'organisation de la protection civile apparaîtra effective, ce qui suppose à tout le moins qu'une échéance soit fixée pour sa mise en oeuvre. Si cette échéance est inférieure au délai de congé de six mois, il incombera à la municipalité de supporter les charges liées au respect de ce délai.
A cela s'ajoute que, même une fois opérée, la régionalisation n'aura pas pour effet de supprimer l'ensemble des tâches jusqu'alors dévolues aux communes en matière de protection civile puisque, conformément à l'art. 4 de la loi, celles-ci demeureront responsables notamment de l'usage et l'entretien des abris ainsi que de l'équipement des constructions. La fonction du recourant dans ce domaine ne sera donc pas entièrement supprimée.
Au demeurant, la municipalité ne peut pas tirer argument du fait que, comme l'a déclaré son représentant à l'audience, elle aurait décidé de réduire l'engagement de la commune en matière de protection civile en raison des coûts engendrés par celle-ci. En effet, les communes sont tenues d'accomplir dans ce domaine les tâches qui lui incombent en vertu du droit fédéral (cf. art. 7ss de la loi fédérale sur la protection civile, RS 520.1) et cantonal. La municipalité ne saurait d'ailleurs prétendre que la commune a abandonné toute activité liée à la protection civile, puisqu'elle a déclaré au recourant dans sa lettre du 21 novembre 1997 qu'il conservait, après sa destitution de la fonction de quartier-maître, ses activités consistant en "(l')entretien courant du matériel et des installations des locaux de protection civile".
Cela étant, la décision attaquée ne trouve pas de fondement à l'art. 70 du statut en tant qu'elle concerne la fonction d'intendant-gardien du matériel de la protection civile jusqu'alors assumée par le recourant.
bb) La décision attaquée est en outre motivée par la destitution du recourant de sa fonction de quartier-maître, mesure qui reposerait sur de justes motifs au sens de l'art. 69 du statut. A cet égard, la municipalité se fonde sur des plaintes émises par des responsables militaires à la suite d'un cours de répétition organisé dans la commune à la fin de l'été 1997, qui faisaient état d'un manque de collaboration de l'intéressé: celui-ci n'aurait en particulier pas été en mesure de mettre à disposition des participants au cours des infrastructures qu'il avait promises, notamment des douches et des places d'instruction pour la troupe.
Les faits reprochés au recourant ne font cependant pas apparaître clairement l'existence d'une faute professionnelle. En effet, outre que l'intéressé a contesté avoir commis une telle faute, il y a lieu de tenir compte de ce que sa tâche était rendue plus difficile du fait que la commune ne disposait alors pas des infrastructures répondant aux exigences accrues de l'armée dans ce domaine. Il n'est pas non plus exclu qu'un manque de coordination entre la municipalité et le recourant ait affecté l'organisation du travail de celui-ci: un tel manque a en tout cas été relevé à l'audience par l'un des responsables d'un autre cours de répétition, qui a reproché à la municipalité d'avoir mis à disposition d'une société locale des infrastructures déjà louées à l'armée.
Quoi qu'il en soit, à supposer que le recourant ait effectivement commis certains manquements en ne donnant pas entière satisfaction dans l'accueil d'une troupe militaire, il n'y a pas à en déduire que les justes motifs d'un licenciement étaient réalisés pour autant. S'agissant d'un dysfonctionnement isolé pour le recourant, dont le travail avait fait l'objet de rapports élogieux d'officiers à l'occasion d'autres cours de répétitions, les faits en cause ne présentaient pas une gravité telle que, d'après les règles de la bonne foi, le rapport de travail ne pouvait pas être poursuivi (cf. Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 p. 422 et les renvois).
Cela étant, dans la mesure où il concerne la fonction de quartier-maître du recourant, le licenciement litigieux ne peut pas être fondé sur de justes motifs.
cc) La municipalité considère encore que les travaux de conciergerie de la grande salle ne peuvent plus être confiés aux recourant. A cet égard, elle se prévaut à la fois de justes motifs, réalisés selon elle au vu de la mauvaise qualité du travail de l'intéressé, et d'une suppression de cette fonction, qui s'imposerait eu égard au fait que, après la disparition des autres attributions du recourant, elle ne représenterait plus qu'une activité résiduelle.
L'argument relatif à la suppression de fonction ne peut être retenu. En effet, dès lors que, on l'a vu (cf ci-dessus considérant 2a et 2b), ni la fonction d'intendant-gardien du matériel de la protection civile ni celle de quartier-maître ne pouvaient être retirées au recourant, son cahier des charges ne se limitait pas à une activité résiduelle.
En ce qui concerne la mauvaise qualité du travail du recourant, elle n'est pas établie, aucun grief précis n'ayant été seulement formulé par la municipalité sur ce point. Elle n'aurait pu de toute manière être invoquée comme juste motif que si l'intéressé avait préalablement fait l'objet d'un avertissement (cf à ce sujet Tribunal administratif, GE 96/061 du 31 octobre 1996, consid. 7 et le renvoi à l'ATF 117 II 560), ce qui n'est pas le cas.
dd) Dans sa réponse au recours (p. 12 et 13), la municipalité fait enfin valoir, de manière générale, une détérioration des relations entre les parties qui exclurait la poursuite des rapports de travail.
Cette allégation ne repose toutefois sur aucun élément concret: la municipalité n'a en particulier pas fait mention d'incidents survenus entre l'intéressé et l'un de ses représentants. Au demeurant, le fait que les parties sont opposées dans le cadre de la présente procédure ne saurait être invoqué comme juste motif. En effet, cela reviendrait à vider pratiquement le droit de recours de sa substance, puisque l'autorité pourrait le cas échéant tirer parti de l'exercice de ce droit pour se prévaloir de justes motifs.
c) Cela étant, la décision de licenciement du 30 janvier 1998 s'avère mal fondée et doit être annulée.
3. Le recourant, qui obtient gain de cause sur l'essentiel de ses conclusions, a droit à des dépens dont il convient de fixer le montant à mille cinq cents francs, qui lui seront versés par la commune de Bex.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif en matière de contentieux de la fonction publique communale (cf. notamment GE 97/005 du 29 juillet 1997), les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours contre la décision de la Municipalité de Bex du 21 novembre 1997 est déclaré irrecevable, faute d'objet.
II. Le recours contre la décision de la Municipalité de Bex du 30 janvier 1998 est admis, ladite décision étant annulée.
III. La Commune de Bex versera à X.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 5 octobre 1998
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.