CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 9 juillet 1998
sur le recours interjeté le 12 septembre 1997 par l'ASSOCIATION ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT, dont le conseil est l'avocat Eric Golaz, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne
contre
la décision du 21 août 1997 du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (refus d'autoriser l'organisation et l'exploitation d'une loterie).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Edmond-C. de Braun et M. Jean Koelliker, assesseurs. Greffière : Mme Nathalie Krieger.
Vu les faits suivants :
A. Il existe trois loteries permanentes sur le territoire suisse, soit la LORO (Loterie romande) dans les cantons romands, la SEVA dans le canton de Berne, et l'ILL pour le reste de la Suisse alémanique, les Grisons et le Tessin. Ces trois loteries sont regroupées au sein d'une société simple, la loterie à numéros (LONO). A cela s'ajoute le Sport-Toto, qui est un organisme à part, finançant uniquement le sport.
En 1937, en créant la LORO, tous les cantons romands ont adhéré à une convention intitulée "convention relative à la loterie de la Suisse romande". Cette convention a par la suite été abrogée et remplacée par plusieurs accords successifs dont le dernier (8ème convention relative à la loterie de la Suisse romande, ci-après : 8ème convention) a été signée le 4 avril 1979, avant d'être modifiée par plusieurs avenants (la dernière fois en 1995).
S'agissant de la répartition des bénéfices, le canton de Vaud a créé un organe spécifique chargé de cette tâche, soit la Société vaudoise d'aide sociale et culturelle (SVASC).
B. L'Association Environnement et Développement (ci-après : l'association) a annoncé le 14 octobre 1995 au Conseil d'Etat son intention d'organiser une loterie, dans le but de financer des projets pour la protection de l'environnement et le développement. Cette annonce a suscité le 28 février 1996 une prise de position du gouvernement, lequel à cette occasion a conclu à l'impossibilité d'autoriser une nouvelle loterie permanente. Ce projet a également provoqué l'intervention le 1er juillet 1996 de la Communauté d'intérêts des loteries suisses auprès du Conseil d'Etat.
Suivant la recommandation du gouvernement, l'association a tenté - en vain - d'obtenir auprès de la SVASC, l'allocation d'une somme d'argent, qui lui ne lui a pas été octroyée en raison de son montant (7'500'000 fr. par année). Dès lors, l'association a le 25 avril 1997 requis du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : le département) l'autorisation d'organiser et d'exploiter sur le territoire du canton de Vaud une loterie sous la dénomination "Loterie pour l'environnement et le développement".
C. Par décision du 21 août 1997, le département a refusé de donner une suite favorable à la requête de l'intéressée pour le motif que la valeur globale d'émission des billets de la loterie envisagée allait dépasser la somme de 100'000 fr. et contrevenait ainsi à l'art. 6 de la 8ème convention passée entre la Loterie de la Suisse romande et les cantons cocontractants.
D. Par acte du 12 septembre 1997, l'association a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision du département. En substance, la recourante, qui admet que la valeur globale d'émission de billets de loterie sera supérieure à 100'000 fr., fait valoir que la convention intercantonale n'a pas été soumise à une décision du Grand Conseil et n'a pas fait l'objet d'une publication officielle. Elle en déduit que la décision attaquée viole le droit fédéral et cantonal, ainsi que le principe de la légalité.
Dans sa réponse au recours du 30 octobre 1997, l'autorité intimée conclut au rejet du recours aux frais de son auteur.
E. Dans son mémoire complémentaire du 4 décembre 1997, la recourante estime que l'autorité compétente s'appuie sur une norme qui n'a reçu l'aval d'aucune autorité législative pour empêcher l'application d'une loi cantonale et que c'est en ce sens que le principe de la légalité est violé. Elle reproche également à l'autorité intimée de ne pas respecter le principe de la proportionnalité dans la mesure où le monopole instauré est en effet disproportionné par rapport au but recherché soit la limitation des possibilités de jouer. Elle soutient également qu'en poursuivant des buts purement économiques la convention intercantonale viole le principe de l'intérêt public.
Dans ses déterminations complémentaires du 22 janvier 1998, l'autorité intimée fait valoir que la convention intercantonale n'avait pas à être approuvée par le Grand Conseil. Elle relève que cet accord a été avalisé par le Conseil d'Etat. Elle souligne que la loterie envisagée ne rentre pas dans le cadre de celles que le département peut autoriser puisqu'elle est exclue par la convention. Selon elle, la décision attaquée respecte les principes de la proportionnalité et de l'intérêt public.
F. Le tribunal a statué sans organiser de débat, conformément à son avis du 23 janvier 1998.
Considérant en droit :
1. Aux termes de l'art. 35 al. 6 de la Constitution fédérale, la Confédération peut prendre les mesures nécessaires concernant les loteries. La loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels du 8 juin 1923 (LLP) se fonde sur cette délégation de compétence. Elle interdit les loteries (art. 1er al. 1 LLP), sauf celles servant à des fins d'utilité publique ou de bienfaisance (art. 3 LLP). Elle réserve le droit des cantons de soumettre les loteries d'intérêt public ou de bienfaisance à des restrictions plus sévères ou de les interdire complètement (art. 16 LLP). La LLP est complétée par une ordonnance d'exécution du 27 mai 1924 (OLP).
Dans le canton de Vaud, la loi du 17 novembre 1924 relative à la mise en vigueur de la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et paris professionnels (ci-après : la loi vaudoise) prévoit à son art. 3 que les loteries visant un but d'utilité publique ou de bienfaisance et comportant des lots en nature ou en espèce sont soumises à autorisation du Département de la justice, de la police et des affaires militaires et que les conditions et les modalités de l'autorisation sont déterminées par les art. 6 à 16 de la loi fédérale. Le canton de Vaud s'est également doté d'un règlement du 21 juin 1995.
2. Il résulte de la réglementation décrite ci-dessus que l'interdiction de principe des loteries découlant de l'art. 1 LLP ne s'étend pas à celles qui servent à des fins d'utilité publique ou de bienfaisance (art. 3 LLP) et que ces dernières peuvent être autorisées par l'autorité cantonale compétente (dans le canton de Vaud : le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, devenu le 1er avril 1998 le Département de la sécurité et de l'environnement, ci-après : le département), dans la mesure où les conditions posées par le droit fédéral (art. 5 à 16 LLP, par renvoi de l'art. 3 al. 2 de la loi vaudoise) sont respectées et si "... des raisons d'intérêt public (abus du nombre des loteries, simultanéité de plusieurs loteries, absence de nécessité, etc) ne s'y opposent pas" (art. 4 de la loi vaudoise).
Il n'est pas contesté que la loterie que la recourante entend organiser peut être qualifiée d'intérêt public et de bienfaisance ni qu'elle remplit les conditions posées par le droit fédéral. Toute la question est donc de savoir si le motif de refus invoqué par l'autorité intimée (monopole réservé par la 8ème convention à la Loterie romande pour les loteries prévoyant un montant de lots supérieur à 100'000 fr.) peut être considéré comme une raison d'intérêt public au sens de l'art. 4 de la loi vaudoise.
3. La convention passée par l'Etat de Vaud avec les autres cantons romands l'oblige à respecter le monopole ainsi constitué en faveur de la Loterie romande. Indépendamment de la question de savoir si cet accord aurait dû revêtir la forme d'un concordat pour être valable (question qui sera examinée ci-dessous), il faut relever que l'ordre constitutionnel suisse autorise les cantons à créer des monopoles, pour autant qu'ils soient justifiés par un intérêt public suffisant, notamment par des motifs de police ou de politique sociale, et qu'ils respectent le principe de la proportionnalité (ATF 124 I 27 consid. 2 et 3a et les réf. cit.).
3.1 L'autorité intimée a exposé en procédure, s'agissant de l'intérêt public, que la préoccupation des autorités vaudoises en adhérant à la 8ème convention était de veiller à "... maximiser les bénéfices tirés de l'exploitation de la Loterie intercantonale, afin d'aider financièrement le plus possible de projets culturels, sociaux, de recherche...", et d'éviter une multiplication des loteries qui compromettrait fortement cet objectif (mémoire de réponse du 30 octobre 1997, p. 6). S'agissant plus précisément de la limite de 100'000 fr. en-dessus de laquelle le monopole s'applique, il a été précisé qu'il s'agissait d'éviter que les loteries puissent devenir des instruments de criminalité économique, par quoi il faut vraisemblablement entendre notamment le blanchiment d'argent (mémoire complémentaire du 22 janvier 1998 p. 4).
Même si cette argumentation n'est guère développée, le tribunal admet qu'on est là en présence de motifs relevant aussi bien de la police que de la politique sociale. Il relève également que les risques engendrés par la multiplication possible des loteries sur un territoire ne sont pas négligeables. L'état de concurrence ainsi créé ne manquerait pas de nuire aux fins d'utilité publique poursuivies, notamment en induisant des frais publicitaires qu'une situation monopolistique permet d'éviter; il accroîtrait également une offre susceptible d'augmenter considérablement le nombre de joueurs et l'importance des mises, avec les problèmes sociaux qu'une telle situation est susceptible d'engendrer (le tribunal se réfère à cet égard à l'avis de droit du 8 septembre 1995 de l'avocat Mouquin, pièce 7 du bordereau des pièces produites par la Police cantonale du commerce. Or la protection des personnes socialement faibles ou agissant avec légèreté est un objectif de politique sociale qui, selon la jurisprudence, correspond à un intérêt public évident (ATF 120 Ia 286, consid. 3b et les réf. cit.), surtout à une époque où, comme la presse s'en est fait récemment l'écho, la tendance à jouer augmente très sérieusement dans la population suisse (26,5 % par rapport à 1996, si l'on en croit le journal Le Matin du 8 juillet 1998).
Il en résulte que le monopole résultant de l'adhésion du canton de Vaud à la 8ème convention respecte l'exigence de l'intérêt public. Il reste à examiner si celles de la légalité et de la proportionnalité sont elles aussi satisfaites.
3.2 S'agissant du principe de la légalité, la recourante fait valoir que la convention intercantonale, qui n'a pas revêtu la forme d'un concordat (qui suppose l'approbation du législateur avec possibilité de référendum populaire) ne saurait fonder le refus qui lui a été opposé.
Les cantons ont le droit de conclure entre eux des conventions sur des objets de législation, d'administration ou de justice, le droit de la Confédération d'en empêcher l'exécution conformément à l'art. 7 al. 2 de la Cst étant réservé (ATF 122 I 86 consid. 3a). Ce sont les cantons qui arrêtent la procédure selon laquelle les traités intercantonaux sont conclus, et ils peuvent partager à cet égard les compétences entre le gouvernement, le parlement et le corps électoral, laissant par exemple à l'exécutif le soin de passer les conventions sur les matières réglementaires et requérir l'approbation du législatif lorsqu'il s'agit d'adopter des normes générales et abstraites (voir par exemple Aubert, Droit constitutionnel suisse, vol. I p. 333). De son côté, le Tribunal fédéral a constaté à plusieurs reprises que toutes les conventions entre cantons ne sont pas nécessairement des concordats au sens que donnent à ce terme les constitutions cantonales (ATF 97 I 241; 96 I 213). Il en résulte que toute espèce d'accord, portant sur une tâche administrative commune quelconque, ne doit ainsi pas revêtir la forme d'un concordat, une convention administrative résultant des déclarations de volonté concordantes émises par les gouvernements cantonaux concernés pouvant fort bien suffire (ATF 97 I 246, déjà cité). Dans le canton de Vaud, où la question est évoquée par l'art. 52 al. 2 de la Cst, on peut ainsi admettre qu'un accord est soumis à ratification par le Grand Conseil lorsqu'il porte sur un objet que la Cst place dans la compétence de cette autorité, soit de convention à caractère normatif, mais que le gouvernement a le droit de conclure un accord intercantonal dans les domaines relevant de sa compétence sur le plan interne (sur tous ce points, le tribunal peut se référer aux explications fournies par le Conseil d'Etat du canton de Vaud dans son rapport du 3 septembre 1980 sur la motion du député Georges Peters et consorts relative au KISS, BGC automne 1980 p. 484 ss, plus spéc. 495 ss).
Il est certain que la 8ème convention ne saurait se voir reconnaître la force d'une loi, dans la mesure où son adoption n'a pas eu lieu selon les formes propres à ce genre d'acte, et où elle se borne à régir les conditions d'exercice du pouvoir que reconnaît la loi à l'autorité cantonale (art. 5 LLP; art. 3 et 4 de la loi vaudoise). Reflétant toutefois l'opinion des autorités cantonales signataires sur l'intérêt public en cause, elle constitue un indice que des intérêts publics s'opposent à la multiplication des loteries. D'un autre côté, une loi au sens formel et matériel (art. 4 de la loi vaudoise) autorise expressément l'autorité à refuser une autorisation si des raisons d'intérêt public s'y opposent. Or, l'autorité intimée a précisément fait valoir de tels motifs (voir considérant 3.1 ci-dessus) en se référant notamment à la nécessité de maximiser les bénéfices de manière à ce que l'aide financière qu'ils permettent soit la plus substantielle possible, à éviter que les loteries deviennent des instruments de criminalité économique et d'éviter les problèmes sociaux que pourrait engendrer une multiplication des loteries. Dans ces conditions elle était fondée à considérer, en tout cas sans qu'il soit possible de lui reprocher à cet égard un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), qu'autoriser la loterie projetée par la recourante était de nature à déboucher sur une situation préjudiciable aux intérêts publics visés. La décision attaquée, qui confirme le monopole contesté par la recourante, est ainsi bel et bien fondée sur une disposition légale, même si cette dernière laisse un assez large pouvoir d'appréciation à l'autorité cantonale.
3.3 S'agissant de la violation du principe de la proportionnalité, il faut rappeler que ce dernier exige qu'une mesure, même justifiée par un intérêt public prépondérant, se limite à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318 consid. 4d, et les réf. cit.), l'adaptation de cette mesure à son but (Tauglichkeit) étant un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). En vérifiant ces points, l'autorité doit procéder à une confrontation soigneuse des intérêts privés - notamment de nature économique - et publics en cause (RDAF 1992 p. 281, et les réf. cit.).
A cet égard, la recourante fait valoir que le refus pur et simple qui lui a été opposé va au-delà de ce qui est nécessaire au vu du but visé par la convention, à laquelle elle fait du reste le grief d'être de nature essentiellement financière. Ce reproche n'est toutefois pas fondé. Comme la recourante l'admet (mémoire complémentaire du 4 décembre 1997, p. 3 et 4), la protection du public contre le jeu peut justifier qu'on limite de manière drastique les possibilités d'organiser des loteries, l'interdiction de principe découlant du droit fédéral répondant même selon elle "sans discussion possible" à cette exigence. Or, la politique suivie par les autorités vaudoises - et celle de ses partenaires dans le cadre de la 8ème convention - ne revient pas à interdire purement et simplement toutes les loteries, comme l'affirme inexactement la recourante, mais seulement celles offrant un montant total de lots supérieur à 100'000 fr. L'autorité intimée a exposé de manière convaincante qu'il s'agissait là d'éviter la multiplication des loteries organisées à des fins d'intérêts public, de manière à éviter la concurrence et notamment des campagnes publicitaires ayant le double effet négatif de pousser les gens à jouer et de diminuer les bénéfices de l'opération, et par conséquent leur répartition aux institutions et organismes devant en bénéficier. Elle a également invoqué que la multiplication des loteries en rendrait le contrôle difficile, avec un risque que ces dernières soient utilisées à des fins délictueuses. Tous ces motifs revêtent une importance certaine, et on ne voit pas que l'intérêt de la recourante à collecter des fonds en faveur de projet relatifs à la protection de l'environnement et à l'aide au développement - intérêt qui, soit dit en passant, est lui aussi de nature économique - puisse être considéré comme manifestement préférable. En tous cas, au bénéfice du très large pouvoir d'appréciation que la loi reconnaît à l'autorité cantonale dans l'octroi d'autorisations de loteries, on ne peut pas affirmer que le refus opposé à la recourante aille au-delà de ce qu'exige la réalisation des objectifs poursuivis par elle, c'est-à-dire qu'il viole le principe de proportionnalité ou relève d'un excès du pouvoir d'appréciation dans la pesée des intérêts.
4. Il résulte de ce qui précède que, en tous points mal fondé, le recours doit être rejeté, aux frais de la recourante qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 juillet 1998/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.