CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 19 janvier 1998
sur le recours interjeté le 1er septembre 1997 par A.________, à ********,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 12 août 1997 (nouvelle mensuration cadastrale).
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Composition de la section: Mme I. Guisan, présidente; M.Olivier Renaud et M.Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. Entre janvier 1988 et septembre 1991, le Département des finances, par l'intermédiaire de la Direction du cadastre, a averti les propriétaires des parcelles situées au Sud-Est de la commune de X.________ de l'exécution d'une nouvelle mensuration cadastrale. Les travaux prévus comprenaient, outre la nouvelle mensuration, le contrôle et, si nécessaire, la remise en état de la matérialisation des points-limites de propriété. A cette occasion, il a été rappelé aux propriétaires concernés les principes applicables en matière de répartition des frais liés à la mensuration cadastrale tels que prévus par la Loi vaudoise sur le Registre foncier du 23 mai 1972 (ci-après LRF).
B. A.________ a acquis les feuillets n°1********, n°2******** et n°3******** du cadastre de la Commune de X.________ le 2 février 1993, représentant 41,8/1000 de la parcelle de base n°1******** divisée en propriété par étages (ci-après la PPE). Ces parcelles, situées à "B.________", ont fait l'objet d'une nouvelle estimation fiscale en 1993, estimation dont la valeur s'élève respectivement à 440'000 fr. pour la parcelle n°1********, à 680'000 fr. pour la parcelle°2******** et à 416'000 fr. pour la parcelle n°3********. Ces estimations fiscales n'ont pas été contestées par l'intéressée.
C. Le nouveau plan cadastral (C.________, plans nouveaux 1********, 2********, 3********, 4********-5********) concernant les secteurs de D.________, E.________, F.________, G._______, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, et B.________ a été mis à l'enquête du 28 février 1994 au 29 mars 1994 inclusivement. L'administrateur de la PPE a reçu à cette occasion l'avis suivant, sous pli recommandé du 25 février 1994 :
" (...)
Conformément à la loi sur le registre foncier, une enquête publique de 30 jours est ouverte sur les objets suivants :
1. Nouveau plan cadastral
2. Nouvel état descriptif des parcelles
Le dossier est déposé
du 28 février 1994 au 29 mars 1994 inclusivement de 7h30 à 12h00 et de 13h30 à 16h30 au Bureau du registre foncier du district de Nyon
Les observations éventuelles doivent être consignées sur la feuille d'enquête ou adressées par lettre recommandée au Conservateur du Registre foncier dans le délai d'enquête.
Les propriétaires qui n'interviendront pas dans ce délai seront considérés comme acceptant la nouvelle mensuration cadastrale.
L'adjudicataire de la mensuration M. D.________, ingénieur géomètre à ********, assistera à l'enquête le jeudi 24 mars 1994 de 14h00 à 16h00 pour répondre aux questions éventuelles.
Nous rappelons par ailleurs que la Confédération, le Canton et la Commune prennent en charge une partie des frais, le solde étant à la charge des propriétaires conformément à la loi sur le registre foncier (LRF) ; la part des propriétaires est calculée selon la valeur d'estimation fiscale (max. 2 o/oo). Les frais de matérialisation des points limite sont toutefois entièrement à la charge des propriétaires concernés.
Les propriétaires sont exemptés de toute participation aux frais dans les cas de remaniement parcellaire résultant d'une entreprise de grands travaux.
Selon l'art. 42 al. 3 LRF, le débiteur de la quote-part de frais, pour les propriétés aliénées en cours de travaux, est, sauf convention contraire, le propriétaire inscrit au registre foncier au moment de l'inscription des nouvelles surfaces.
(...)"
D. Par publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 26 avril 1996 (ci-après FAO), le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) a reconnu officiellement la nouvelle mensuration cadastrale du secteur susmentionné. Le chef du département a ainsi conféré aux plans et autres documents de la mensuration le caractère de titres publics avec effet au 2 mai 1996.
E. Le compte de répartition des frais concernant l'entreprise C.________ a été établi conformément à l'art. 39 LRF le 1er juillet 1997 et approuvé par le chef du département le 3 juillet 1997. Selon ce décompte, la part des frais à répartir entre les propriétaires concernés selon l'estimation fiscale de leur immeuble s'élevait à 51'387 fr., sans compter la matérialisation des points limite.
F. Le 12 août 1997, le département, par l'intermédiaire du Service du cadastre et de l'information sur le territoire (ci-après : le Service du cadastre), a adressé à A.________ une décision pour la parcelle n°1******** dont la teneur est la suivante :
"La nouvelle mensuration cadastrale exécutée selon les prescriptions fédérales et cantonales est terminée.
Le nouveau plan cadastral a été mis à l'enquête du 28.02.1994 - 29.03.1994.
Les observations présentées à cette enquête ayant été liquidées, le compte de répartition des frais a été établi sur la base de l'art. 39 de la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier, définissant la part des propriétaires fonciers.
La reconnaissance officielle a pris effet au 02.05.1996.
Le compte de répartition des frais a été approuvé par l'autorité compétente. Votre répartition se présente comme suit pour la parcelle n°1********
A. Nouvelle mensuration Fr. 366.00 (au maximum 2 o/oo valeur d'estimation fiscale, mais au minimum Fr. 100.-)
B. Matérialisation des points-limites Fr. 0.00 (entièrement à la charge des propriétaires)
C. Total TVA 6.5% Fr. 23.80
Total à payer dans les trente jours Fr. 389.80
(...)"
Les parcelles n°2******** et n°3******** ont fait l'objet de décisions-types identiques à celle susmentionnée (tout en étant par ailleurs également datées du 12 août 1997), mais respectivement pour des montants de 545.30 fr. et de 373.80 fr.
Les trois montants réclamés à la recourante concernent exclusivement sa participation selon l'estimation fiscale de ses immeubles, rien n'étant réclamé au titre de matérialisation des points limite.
G. A.________ a recouru au Tribunal administratif contre ces décisions le 1er septembre 1997. Elle invoque en substance non seulement que les mensurations mentionnées ne correspondent pas à la réalité et que l'un des appartements situés sur l'une des parcelles en cause (dont le numéro n'est pas précisé) ne peut pas être habité en raison de défauts de construction, mais également que l'estimation fiscale des dites parcelles est surévaluée. Elle conclut implicitement à l'annulation des trois décisions incriminées.
H. Dans le délai imparti, la recourante a procédé à l'avance de frais requise.
I. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 15 septembre 1997. Elle considère que la répartition des frais est conforme à l'art. 39 LRF, disposition dont l'application est basée sur l'estimation fiscale inscrite au registre foncier (ci-après RF), sans relation avec l'état ou la qualité de la construction. A cet égard, elle précise qu'une éventuelle contestation de l'estimation fiscale des parcelles en cause sort du cadre du présent litige. Elle relève enfin que la recourante n'a fait valoir aucune remarque au moment de l'enquête publique.
J. Le tribunal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. La recourante ne conteste pas la compétence du Tribunal administratif pour trancher le présent litige. Cependant, le tribunal de céans examine d'office sa compétence, conformément à l'art. 6 al.1 de la Loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). En l'espèce, l'on pourrait se demander si les décisions litigieuses reposent bien sur une loi conférant à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Ce n'est que dans cette hypothèse en effet que le Tribunal administratif serait en mesure de reconnaître sa compétence. Comme l'a récemment jugé ledit tribunal, l'art. 42 al. 2 LRF prévoit que le compte approuvé par le département vaut titre exécutoire au sens de la Loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. Ce compte est communiqué indirectement aux administrés par l'intermédiaire des factures qui leur sont adressées ultérieurement. Ces factures fixent de manière obligatoire et définitive leurs parts qui ne pourront plus être contestées devant un juge examinant le fond du litige. La présente cause doit par conséquent être considérée comme relevant de la compétence du Tribunal de céans en application de l'art. 4 LJPA (arrêt TA GE 97/0068 du 17 décembre 1997 + réf. cit.).
2. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
3. La Loi vaudoise sur le Registre foncier du 23 mai 1972 (citée ci-dessus et ci-après LRF), modifiée notamment le 18 décembre 1995 et le 20 mai 1997, contient les dispositions suivantes :
"Art. 39.- Les frais relatifs à la nouvelle mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour un tiers, de la commune territoriale pour un tiers, et des propriétaires des parcelles mensurées pour un tiers. Ces derniers supportent la totalité des frais de matérialisation des points-limites.
Pour la répartition des frais de la nouvelle mensuration, le domaine public et le domaine ferroviaire sont assimilés à des propriétés privées.
La répartition entre les propriétaires privés de la part de frais leur incombant s'effectue selon un barème arrêté par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports prévoyant une quote-part selon l'estimation fiscale, et déterminant un minimum forfaitaire et un maximum de deux pour mille de l'estimation.
Les frais relatifs à la rénovation d'une mensuration, pour les éléments faisant partie de la mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour une moitié, et de la commune territoriale pour l'autre moitié.
Art. 42.- Les communes sont appelées à verser des acomptes réguliers pour leur part de frais de mensuration ou de rénovation.
L'Etat fait l'avance des frais pour les propriétaires privés intéressés à une nouvelle mensuration. La quote-part de chaque propriétaire est exigible dès l'approbation du compte de répartition par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Les retards entraînent le paiement d'un intérêt moratoire. Le compte approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports vaut titre exécutoire au sens de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Pour les propriétés aliénées en cours de travaux, le débiteur de la quote-part des frais est, sauf convention contraire, le propriétaire inscrit au registre foncier au moment de l'inscription des nouvelles surfaces sur les feuillets.
Art. 43.- En garantie du recouvrement des frais prévus aux articles 24, 37, 39 ,41 et 44 de la présente loi, l'Etat jouit d'une charge foncière de droit public d'une durée de deux ans, dispensée de l'inscription au registre foncier. Cette charge prime toutes les autres charges dont les immeubles peuvent être grevés. La durée de deux ans est comptée dès le jour de l'exigibilité de la créance."
En outre, l'art. 9 LRF prévoit ce qui suit :
"Art. 9.- Les documents de la nouvelle mensuration sont soumis à une enquête de trente jours au registre foncier du district. Chaque propriétaire en est informé par une publication dans la “ Feuille des avis officiels” et par un avis personnel recommandé précisant que celui qui n'intervient pas dans le délai d'enquête est réputé accepter la nouvelle mensuration.
Les observations sont adressées par écrit, pendant le délai d'enquête, au registre foncier du district. Si la prise en considération d'une réclamation est de nature à porter atteinte aux droits d'un tiers, le requérant est renvoyé devant le juge civil, sauf entente entre les intéressés.
La direction du cadastre a la faculté de mettre en service les nouveaux documents de la mensuration au fur et à mesure qu'ils sont établis, sous réserve du résultat de l'enquête publique."
4. Sans contester sa qualité de débitrice des factures que lui a adressées le Service du cadastre, la recourante fait en revanche valoir des arguments qui tiennent en partie aux aménagements des appartements sis sur les parcelles n°1********, n°2********, et n°3******** et en partie à l'estimation fiscale des dites parcelles. Ces arguments, certes dignes d'intérêt, sont cependant dénués de toute pertinence dans le cas présent.
D'une part en effet, la présente procédure a pour objet une décision prise par le département en application de la LRF et il ne s'agit par conséquent en aucun cas de trancher des questions relatives à l'estimation fiscale des parcelles n°1********, n°2********, et n°3********. Les éventuelles contestations sur ce point auraient dû être soulevées en 1993 déjà, au moment de la procédure d'estimation fiscale des immeubles en cause.
D'autre part, il ne s'agit pas non plus de résoudre les litiges relatifs à la nouvelle mensuration cadastrale effectuée sur le territoire Sud-Est de la commune de X.________. A cet égard, tant le texte de l'art. 9 LRF nouveau, que celui de l'art. 9 LRF ancien, applicable au moment de la mensuration et qui n'a par ailleurs subi que de très légères modifications, sont clairs: la personne qui entend contester les documents de la nouvelle mensuration, et notamment les mensurations au sens strict, dispose du délai d'enquête de trente jours pour faire valoir ses griefs. A défaut, elle est réputée accepter la nouvelle mensuration. En l'espèce, l'enquête publique concernant le nouveau plan cadastral (C.________, plans nouveaux 1********,2********,3********,4********-5********) a été organisée du 28 février 1994 au 29 mars 1994. Ayant acquis en 1993 des terrains situés dans ce secteur, A.________ a ainsi été informée du déroulement de cette procédure, au même titre que les autres propriétaires en cause, par un avis transmis le 25 février 1994 à l'administrateur de la PPE, lequel rappelait notamment les principes directeurs de l'art. 9 LRF. Aucune pièce du dossier ne permet d'établir qu'elle aurait fait valoir à cette occasion les griefs formulés aujourd'hui à l'encontre des dites mensurations. En outre, la recourante elle-même ne prétend pas ne pas avoir été informée de l'enquête publique et des mesures y relatives; elle ne soutient pas non plus avoir été empêchée d'agir à ce moment-là. En l'absence de critiques formulées par l'intéressée dans le délai imparti, cette dernière est réputée avoir tacitement accepté les nouvelles mensurations cadastrales, reconnues par ailleurs officiellement comme titres publics par le département le 26 avril 1996 avec effet au 2 mai 1996 (cf. FAO du 26 avril 1996). Elle ne peut plus dès lors les remettre en cause dans le cadre de la présente procédure. Par ailleurs, à supposer que l'administrateur de la PPE n'ait pas transmis à la recourante l'avis du 25 février 1994, celle-ci pourrait se retourner contre lui; il s'agirait alors d'un litige de nature civile ne relevant pas de la compétence du tribunal de céans.
5. Quand bien même A.________ ne critique pas expressément les calculs effectués par le Service du cadastre pour parvenir aux montants facturés, il reste néanmoins au tribunal de céans à contrôler si les principes dégagés de l'art. 39 LRF ont été correctement appliqués par l'autorité intimée. Cette disposition prescrit à son al. 1 première phrase in fine que les frais relatifs à la nouvelle mensuration sont à la charge des propriétaires des parcelles "mensurées" pour un tiers. Or, comme le Tribunal de céans a déjà eu récemment l'occasion de le relever dans son arrêt précité (arrêt TA GE 97/0068 du 17 décembre 1997), "la mensuration ne concerne pas les parts de propriété par étages, mais seulement la parcelle de base, puisqu'il s'agit en substance de lever les points permettant de délimiter la périphérie et la surface du terrain, ainsi que l'implantation du bâtiment . Que celui-ci soit une villa d'un étage ou une tour de dix-huit étages ne change absolument rien aux opérations, qui sont les mêmes dans l'un et l'autre cas. L'application correcte de la disposition impose dès lors (...) la perception des frais en fonction des estimations fiscales additionnées des parts de PPE (puisque la parcelle de base n'a pas d'estimation fiscale), le montant mis à charge des copropriétaires étant réparti entre ces derniers conformément à l'art. 712 h CCS", soit proportionnellement à la valeur de leurs parts (art. 712 h al. 1 CC).
Il en résulte que la décision attaquée est erronée et que le recours doit être admis pour les raisons qui précèdent. La décision litigieuse sera par conséquent annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les frais doivent être laissés à la charge de l'Etat et l'avance effectuée par A.________, soit Fr. 500.-, lui sera restituée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire, du 12 août 1997 est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat, l'avance effectuée par la recourante, par 500 (cinq cents) francs, lui étant restituée.
Lausanne, le 19 janvier 1998
La présidente : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.