CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 16 juillet 1998
sur le recours interjeté par TORNAY Claude, représenté par Me Wiebach, avocate au 9A, rue Jean-Jacques Rousseau, 1800 Vevey
contre
la décision de l'Office cantonal de la police du commerce du 30 juillet 1997 (refus d'autoriser la vente de boissons alcooliques à l'emporter).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt , président; M. Jean-Luc Colombini et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs. Greffière: Mlle Elkaïm.
Vu les faits suivants:
A. Claude Tornay exploite la station-service OK COOP situé sur la commune de Cully. A la suite d'une inspection faite en date du 26 juin 1996, sur demande de la police cantonale du commerce à Lausanne, Philippe Rochat (agent de la police communale de Cully) a constaté que Claude Tornay vendait des boissons alcoolisées (divers vins ainsi que des bières), sans être au bénéfice d'une patente pour la vente de boissons alcoolisées à l'emporter.
Le 28 juin 1996, l'Office cantonal de la police du commerce (ci-après : l'office cantonal) a enjoint les propriétaires de la station-service concernée de cesser la vente de boissons alcoolisées à l'emporter dans la station-service. La décision comporte notamment les précisions suivantes :
"(...) des boissons alcooliques sont vendues dans votre station-service, sans que vous soyez au bénéfice d'une patente autorisant précisément la vente de boissons alcooliques à l'emporter au détail. Cette situation est inadmissible."
"De plus, conformément aux nouvelles dispositions de l'art. 5 chiffre 2 de la LADB, entrées en vigueur le 1er octobre 1995, la vente de boissons alcooliques dans les stations-service est interdite."
(...) Nous vous signalons que nous sommes prêts à examiner toute demande visant à obtenir l'autorisation de vendre des boissons alcooliques à l'emporter au détail pour autant que les conditions suivantes soient remplies : 1) qu'une véritable épicerie comportant pratiquement toutes les denrées alimentaires offertes actuellement dans ce genre de commerce soit exploitée en annexe de la station-service(...), 2) que cette partie "épicerie" soit complètement séparée et indépendante de la partie "kiosque-caisse" de la station-service. Ainsi, son exploitation pourra être limitée aux heures d'ouverture des magasins de la commune (à ce propos, nous vous renvoyons au Règlement de police de Cully)."
Le vice-directeur de la station-service OK COOP a demandé, par lettre du 8 juillet 1996, l'autorisation de liquider son stock de boissons alcoolisées jusqu'au 22 juillet et de cesser la vente de ces articles à partir de cette date. L'office cantonal a accordé ce délai par courrier du 10 juillet 1996.
B. Au mois de mai 1997, Claude Tornay a déposé une demande de patente pour pouvoir vendre des boissons alcoolisées à l'emporter au détail. Il a joint à sa demande le préavis favorable des divers autorités locales concernées.
Par décision du 30 juillet 1997, l'office cantonal a refusé l'attribution de cette patente. Il a motivé sa décision de la manière suivante :
"(...)vu que, toutefois, une patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter, dans une stations-service, peut être accordée lorsque ce débit est situé dans un local totalement séparé du shop (kiosque-caisse) de la station-service et fermé aux mêmes heures que les autres magasins de la commune (art. 95 LADB), vu que ces deux conditions ne sont pas remplies en l'espèce, (...)."
C. Claude Tornay a recouru en date du 13 août 1997 contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il demande l'annulation de la décision litigieuse, invoquant les circonstances suivantes :
"(...)En effet, nous constatons que l'application de la loi est appliquée à deux vitesses: les stations service Shell et Migrol de Villeneuve vendent des boissons alcooliques à l'emporter et ceci bien que le débit ne soit pas situé dans un local totalement séparé du shop, et qu'il ne ferme pas aux mêmes heures que les autres magasins de la commune (...)."
Invité à se déterminer sur le recours, l'office cantonal a répondu ce qui suit dans sa lettre du 18 septembre 1997 :
"(...)Nous tenons à rappeler que la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (LADB) a été modifiée le 19 juin 1995. Outre l'abrogation de la clause du besoin (art. 32 et 33 LADB), d'autres mesures visant notamment à lutter contre les abus d'alcool ont été adoptées à cette occasion : l'article 5 LADB a été modifié afin d'interdire la vente de boissons alcooliques dans les stations-service. Ces modifications légales sont entrées en vigueur le 1er octobre 1995. Toutefois, à cette date du 1er octobre 1995, huit stations-service du canton de Vaud (cf. pièce n°7 du bordereau) étaient au bénéfice d'une patente de débit de boissons alcooliques, en application des articles 94 et 95 LADB. Dans plusieurs communes, il s'est avéré soit qu'il n'y avait pas d'autres magasins que le débit de la station-service, soit qu'il n'y avait pas de dispositions dans le règlement de police pour les heures de fermeture des magasins, la Municipalité prenant une décision de cas en cas à la demande de l'intéressé. Précisons cependant que la Commune de Lausanne est intervenue auprès de la seule station-service qui débitait de l'alcool pour faire cesser la vente à fin 1995, compte tenu de l'article 5 LADB et du Règlement communal de police s'agissant de la fermeture des magasins".
"Au vu de ce qui précède et après avoir procédé à l'inspection locale de tous ces débits de boissons en 1996, notre Office a décidé d'autoriser, en novembre 1996, les 8 stations-service concernées à continuer l'exploitation de leur débit d'alcool, en leur précisant que (...) en cas de changement de titulaire de patente, le nouveau repreneur ne sera plus autorisé à débiter des boissons alcooliques dans ladite station-service, en application de l'article 5 LADB, à moins de séparer complètement la partie "épicerie" de la partie "kiosque-caisse" (...)."
"(...) Il convient de préciser que depuis l'entrée en vigueur de la modification de la LADB, aucune patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter dans une station-service n'a été délivrée dans le canton de Vaud(...)."
D. Le 13 novembre 1997, Me Wiebach, agissant au nom de Claude Tornay a déposé un mémoire complémentaire. Le recourant invoque l'inégalité de traitement (art. 31 Cst.) dont il est victime vis-à-vis de ses concurrents vaudois, François Carlier et Frédéric Ducommun; ces derniers ont obtenu une patente alors même qu'ils ne remplissaient pas les conditions de l'art. 94 et 95 LADB. Il soulève aussi l'inégalité de traitement créée par l'art. 5 de la LADB vis-à-vis des autres stations-service situées dans les cantons voisins où la vente de boissons alcoolisées est actuellement autorisée - parfois même sans patente (art. 4 Cst).
Dans son mémoire complémentaire daté du 15 décembre 1997, l'office cantonal précise que les deux stations-service concurrentes citées par Claude Tornay, bénéficiant d'horaires d'ouverture très laxistes, le département a préféré imposer les travaux d'aménagement lors du changement de titulaire de patente. L'office cantonal explique avoir agi en application de l'art. 5 LADB et non pas sur la base d'une "clause générale du besoin". Il a en outre ordonné une enquête en ce qui concerne les garages ou stations-service vendant de l'alcool sans autorisation. Enfin, il indique que les articles 94 et 95 LADB existaient déjà avant la modification légale de 1995 et que l'inégalité invoquée par le recourant existait déjà avant, puisque seules neuf stations-service vendaient des boissons alcooliques et d'autres ne le pouvaient pas en raison des dispositions réglementaires communales ou parce qu'elles n'offraient pas de "large assortiment de denrées alimentaires".
L'office cantonal conclut au rejet du recours et au maintien de sa décision.
Considérant en droit:
1. Le recours a été déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Il répond, en outre, aux conditions de formes requises par cette disposition. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant estime être victime d'une violation de la liberté de commerce et d'industrie, garantie par l'art. 31 Cst.
a) La liberté de commerce et d'industrie garantie par l'art. 31 Cst. protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 119 Ia 378 c. 4b). Cependant, cette liberté n'est pas absolue. Elle n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale (art. 31 al. 1 Cst.), et les cantons peuvent apporter des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique (art. 31 al. 2 Cst.). Les restrictions cantonales doivent répondre à certaines exigences pour êtres compatibles avec la garantie constitutionnelle, à savoir : reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 123 I 12 c. 2a et la jurisprudence citée). Les mesures cantonales limitant la liberté de commerce et d'industrie prises dans le seul but d'entraver la libre concurrence ou d'en atténuer les effets, violent la constitution (ATF 97 I 504 et la jurisprudence citée).
b) Il convient donc d'examiner si ces trois conditions sont remplies.
aa) En ce qui concerne l'exigence d'une base légale, le 1er octobre 1995 est entré en vigueur un nouvel art. 5 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : LADB); à teneur du chiffre 2 de cette disposition, la vente de boissons alcooliques dans les stations-service est désormais interdite. On constate donc que le principe de la restriction repose sur une base légale particulièrement claire.
bb) Concernant l'exigence de l'intérêt public, cette notion englobe plusieurs éléments, comme par exemple la tranquillité et l'ordre public (ATF 111 Ia 186 c. 2b), la santé publique (ATF 117 Ia 445 c.2) et les mesures de politique sociale (ATF 120 Ia 306 c. 3b). Il ressort des explications données par le Conseil d'Etat dans son exposé des motifs, que l'art. 5 LADB répond à un but de prévention de l'alcoolisme au volant et plus généralement de lutte contre l'abus d'alcool (BGC juin 1995, p. 615). La lutte contre l'alcoolisme répond au but de santé publique et constitue, sans nul doute, un intérêt public prépondérant à l'intérêt économique du recourant.
cc) L'art. 94 al. 2 LADB prévoit qu'une patente peut être accordée en faveur des commerces offrant un large assortiment de denrées alimentaires comprenant également des boissons sans alcool. L'art. 95 LADB précise que la patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter ne peut être délivrée qu'en faveur d'un débit soumis aux mêmes heures de fermeture que les autres commerces de l'agglomération, de la commune, de la localité, du hameau ou du quartier. La vente de boissons alcooliques n'est donc concevable dans une station-service que si le commerce est séparé de la caisse de la station, offre un large assortiment de denrées alimentaires et respecte les horaires de fermeture des autres commerces de la commune (BGC juin 1995, p. 615-616). Le fait de subordonner l'octroi d'une patente à la condition que le recourant effectue les travaux de transformation nécessaires au respect des art. 5 et 95 LADB n'est pas disproportionné face au but de lutte contre l'alcoolisme recherché.
3. Ainsi, les exigences prévues par la Constitution fédérale, et mises en lumière par la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour admettre une limitation de la liberté de commerce et d'industrie ont été respectées par l'autorité intimée. Mais le recourant estime aussi être victime d'une inégalité de traitement entre concurrents.
a) Face à une décision administrative, le principe de l'égalité de traitement est violé si la même autorité prend des décisions contradictoires alors que les faits sont semblables. Ainsi, l'art. 4 Cst. permet d'exiger que les situations de fait semblables aboutissent à des décisions semblables, et les situations de fait dissemblables à des décisions différentes. (A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 361ss). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, (ATF 114 Ia 223, 323; ATF 108 Ia 135; JT 1984 I 2). L'inégalité n'est parfois qu'apparente. En effet, la différence peut être parfaitement justifiée, l'identité des circonstances n'étant qu'une pure apparence. C'est pourquoi, il est assez fréquent que deux situations présentent, à la fois, assez de caractères communs et particuliers pour souffrir, sans inégalité, un traitement identique aussi bien qu'un traitement différent (J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, p. 656 ss).
b) La jurisprudence du Tribunal fédéral a évolué en ce qui concerne le cas particulier de l'égalité de traitement entre concurrents. Au début, elle faisait découler ce principe, soit uniquement de l'art. 31 Cst., soit de cette disposition et de l'art. 4 Cst (ATF 108 Ia 135, ATF 88 I 123 c. 3). Les mesures contestées dans ces diverses affaires avaient, comme dans le cas d'espèce, des effets sur la libre concurrence sans viser principalement un objectif de politique économique. La jurisprudence mettant en relation les art. 4 et 31 Cst. a été critiquée notamment car elle conférait à la liberté du commerce et de l'industrie une portée exagérée en cherchant à garantir une égalité des chances dans la concurrence économique. Certains auteurs ont soutenu qu'il ne pouvait pas découler de l'art. 31 Cst. un droit à l'égalité allant au-delà de la garantie de l'art. 4 Cst (H. Huber, Die Gleichbehandllung der Gewerbenossen, in: Rechtstheorie, Verfassungsrecht, Völkerrecht, Ausgewählte Aufsätze 1950-1970, p. 288ss, 302ss; G. Müller, Gleischheitssatz, p. 54 et 59). Par la suite, le Tribunal fédéral s'est clairement prononcé sur les portées respectives des art. 4 et 31 Cst. en matière d'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, laissant entendre que l'art. 31 Cst. offre une meilleure protection que l'art. 4 Cst. (ATF 121 I 129 et ATF 121 I 279). Il est concevable que des normes prévoient des différences compatibles avec l'art. 4 Cst. si elles reposent sur des motifs raisonnables et objectifs, tout en violant l'art. 31 Cst. parce que ces différences portent atteinte au principe de la liberté de commerce et d'industrie. Cela est essentiel pour la définition de l'égalité de traitement entre concurrents; c'est pourquoi cette garantie n'est pas déduite de l'art. 4 Cst, mais de l'art. 31 Cst. La liberté du commerce et de l'industrie complète donc, dans cette mesure, le principe général d'égalité et offre une protection plus étendue (ATF 106 Ia 274ss et la jurisprudence citée).
b) Dans le cas présent, l'autorité intimée justifie la différence de traitement entre le recourant et les concurrents concernés par le fait que ces derniers étaient déjà au bénéfice d'une patente avant la modification de la LADB. Ce cas de figure est réglé à l'art. 105 des dispositions transitoires de la LADB :
" Les titulaires de patentes ou d'autorisations spéciales accordées sous le régime de la loi antérieure recevront de nouvelles patentes et autorisations correspondant à leurs droits actuels. Toutefois, un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la présente loi est imparti aux intéressés pour se conformer à ses dispositions, notamment à l'article 30, alinéa."
L'autorité intimée a simplement appliqué les dispositions transitoires, autorisant à certaines conditions (enquêtes pour éviter les prêts de patentes) de continuer leur mode d'exploitation jusqu'au changement de titulaire de patente (changements qui ont lieu assez fréquemment dans ce type de commerce). Cependant, l'autorité intimée devra imposer les travaux de transformations nécessaires, dans les délais fixés par la disposition précitée, aux concurrents du recourant situés sur la commune de Noville.
Au vu des éléments examinés plus haut, on constate que la situation entre le recourant et ses concurrents vaudois est objectivement différente. En effet, alors que les stations-service concurrentes étaient déjà en possession d'une patente avant l'introduction de la nouvelle LADB et qu'elles pouvaient bénéficier des dispositions transitoires de l'art. 105 LADB, le recourant ne l'avait pas encore obtenu à cette époque. Ainsi, une différence de traitement se justifie dans le cas d'espèce par des situations de faits différentes et ne viole ni l'art. 4 Cst., ni l'art. 31 Cst.
c) Enfin, à supposer que l'autorité intimée ait agi en violation de la loi lorsqu'elle a accordé une patente à certains concurrents du recourant, celui-ci ne peut invoquer cette violation pour obliger l'autorité à agir de la même manière en sa faveur (ATF 117 II 90, c. 4c). Ce principe connaît, toutefois, une exception dans le cas où l'autorité montre sa volonté de maintenir sa pratique au détriment de la loi normalement applicable (A. Grisel, op. cit., p. 363 in fine; ATF 115 II 411 c. 2c). Cependant, dans le cas d'espèce, l'autorité intimée a précisé que depuis l'entrée en vigueur de la modification de la LADB, aucune patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter dans une station-service n'a été délivrée dans le canton de Vaud. Elle a ainsi clairement montré qu'elle voulait faire appliquer l'art. 5 LADB.
d) En ce qui concerne les concurrents situés dans les cantons voisins, la jurisprudence du Tribunal fédéral précise que le principe de l'égalité de traitement entre concurrents n'implique pas que les cantons harmonisent, entre eux, les mesures qu'ils imposent dans le cadre des limitations à la liberté de commerce et d'industrie (ATF 120 Ia 145 c. 6c). Ainsi, il n'est pas contraire au principe d'égalité de traitement entre concurrents que chaque autorité cantonale impose une réglementation différente quant à l'octroi d'une patente pour la vente de boissons alcooliques à l'emporter.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recourant n'est pas victime d'une atteinte prohibée à sa liberté de commerce et d'industrie au sens de l'art. 31 Cst. Il n'est en outre pas victime d'une inégalité de traitement au sens de l'art. 4 Cst. Ainsi, le recours est rejeté et la décision de l'office cantonal est maintenue. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice arrêté à 800 fr. (huit cents francs).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 30 juillet 1997 de l'Office cantonal de la police du commerce, refusant la patente de vente de boissons alcoolisées au détail à l'emporter dans la station-service OK COOP situé dans la commune de Cully, est maintenue.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 16 juillet 1998
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).