CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 6 janvier 1998
sur le recours interjeté par X.________, représenté par l'avocat Jean Koelliker, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Leysin du 29 mai 1997 (révocation d'un fonctionnaire communal)
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Composition de la section: M. J. Giroud , président; Mme S. Widmer-Baechtold et M. E. Fonjallaz, assesseurs. Greffier: M. J. Piguet.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1978, a travaillé dès le 1er avril 1978 au service de la Commune de Leysin en qualité d'agent de police. Il a été nommé à ce poste dès le 1er avril 1979. Le 20 décembre 1985, il a été promu au grade d'appointé.
Par lettre recommandée du 14 décembre 1993, la Municipalité de Leysin (ci-après la municipalité) a adressé à X.________ un "dernier avertissement avant licenciement". Cette mesure était motivée par un "comportement inadmissible hors service" de l'intéressé, à qui il était reproché d'avoir fait irruption en état d'ébriété dans un établissement public et d'avoir perturbé une réception à laquelle la municipalité était représentée en prenant le syndic à partie.
Le soir du 19 mars 1997, X.________, qui était en congé, s'est rendu avec un ami au bar "Y.________". Il y a consommé de l'alcool et a discuté avec la tenancière du bar. Pris de boisson, il a présenté sa carte de police à plusieurs reprises au cours de la conversation, tandis que son ami, qui travaillait dans le domaine des assurances, évoquait les responsabilités auxquelles s'exposait l'exploitant d'un établissement public. En sortant du bar, X.________ a glissé sur des escaliers enneigés et s'est fissuré la cheville. Cette blessure l'a empêché de travailler pendant environ un mois et demi.
Les faits précités ont été rapportés à la municipalité par le propriétaire de l'établissement. Celui-ci, qui se trouvait alors en conflit avec le syndic au sujet d'une autre affaire, craignait qu'on lui impute une responsabilité dans la chute de X.________.
Le municipal de la police a rencontré incidemment X.________ durant son incapacité de travail, mais n'a pas évoqué avec lui de suites disciplinaires à ses agissements du 19 mars 1997. En reprenant le travail le 5 mai 1997, X.________ a eu un entretien avec ce municipal et le commissaire de police. Ceux-ci lui ont alors annoncé que son comportement lors de la soirée du 19 mars 1997 l'exposait à un licenciement et lui ont suggéré de présenter lui-même sa démission.
Par lettre du 12 mai 1997 au syndic, X.________ a requis d'être entendu par la municipalité au sujet des faits qui lui étaient reprochés. Il a été reçu par une délégation de celle-ci le 23 mai 1997 à 7 heures du matin. Il a alors demandé à pouvoir être assisté et à être confronté à la tenancière du bar "Y.________". Une telle confrontation a été organisée le même jour à 10 heures du matin, sans que X.________ soit assisté. Elle a été précédée d'une audition de la tenancière qui, en l'absence de l'intéressé, a déclaré que celui-ci était en état d'ébriété au moment des faits, mais qu'il n'était "pas franchement arrogant". A l'issue de la confrontation, la municipalité a imparti à X.________ un délai au 27 mai 1997 pour présenter sa démission. Celui-ci n'ayant pas donné suite à cette injonction, la municipalité l'a licencié avec effet au 31 mai 1997 par décision du 29 mai 1997.
B. X.________ s'est pourvu contre cette décision au Tribunal administratif par courrier du 17 juin 1997. Le recours a été assorti d'une demande d'effet suspensif.
L'autorité intimée s'est déterminée sur le recours et sur la requête d'effet suspensif par courrier du 8 juillet 1997.
Par décision incidente du 11 juillet 1997, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 11 décembre 1997 en présence des parties et a entendu en qualité de témoins le municipal de la police, le commissaire de police, ainsi que la tenancière et le propriétaire du bar "Y.________".
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 4 ch. 9 LC, les communes sont compétentes pour définir le statut de leurs fonctionnaires. La Commune de Leysin a ainsi adopté une réglementation intitulée "Statut du personnel" (ci-après le statut), dont on extrait ce qui suit:
"Art. 11 La municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
Sont considérés comme de justes motifs, par analogie aux dispositions de l'art. 337 CO, toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas d'exiger de celui qui a donné le congé la continuation des rapports de travail".
Art. 56 Le fonctionnaire qui enfreint ses devoirs de service, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence est passible d'une peine disciplinaire (...).
Art. 57 al. 1er Les peines disciplinaires sont:
a) la réprimande,
b) la suppression partielle des vacances,
c) la privation totale ou partielle des augmentations de traitement,
d) la rétrogradation, soit la mutation dans une classe inférieure de traitement,
e) la suspension avec suppression de traitement pendant un mois au plus,
f) la mise au provisoire avec menace de renvoi sans avertissement au cas où le fonctionnaire ne donnerait pas satisfaction,
g) la révocation."
2. a) En l'espèce, la décision de licenciement du 29 mai 1997 n'indique pas si le recourant a fait l'objet d'un renvoi pour justes motifs (Art. 11 b statut) ou d'une révocation disciplinaire (Art. 56 ss statut). Il s'agit dès lors de déterminer sa nature.
Le licenciement pour justes motifs est prononcé lorsque, d'après les règles de la bonne foi, le rapport de travail ne peut pas être poursuivi ou que son maintien serait préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration; une telle mesure ne suppose pas nécessairement une faute de celui qui en est l'objet (cf. Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 p. 422 et les renvois). Si la révocation disciplinaire suppose également de justes motifs, ceux-ci sont toutefois nécessairement caractérisés par une violation fautive des devoirs de service ou de fonction (Tribunal administratif, GE 96/031 du 17 mars 1997; Hänni, ibidem). En d'autre termes, la révocation disciplinaire est une forme de licenciement pour justes motifs qui présente la particularité de ne pouvoir être prononcée qu'en cas de faute.
Lorsqu'il est motivé par une violation fautive des devoirs de service ou de fonction, le licenciement d'un fonctionnaire peut ainsi prendre la forme d'une révocation disciplinaire ou d'un renvoi pour justes motifs, pour autant que la réglementation applicable prévoie ces deux mesures. Celles-ci étant incompatibles en ce sens que l'autorité doit choisir l'une d'entre elles (Tribunal administratif, GE 96/031 du 17 mars 1997), la révocation disciplinaire devra toutefois être préférée en tant que mesure spéciale, visant précisément à sanctionner une faute de service (GE 92/077 du 26 novembre 1992).
b) Dans le cas présent, c'est une faute de service qui a motivé la décision de licenciement du 29 mai 1997. Il a en effet été reproché au recourant d'avoir présenté sa carte de police sans raison et de ne pas avoir eu une attitude digne de sa fonction, référence étant ainsi faite à l'art. 16 du statut. Selon cette disposition, les fonctionnaires doivent se montrer dignes de la considération et de la confiance attachées à leur situation officielle par leur attitude en service et hors service. Cela étant, le licenciement dont le recourant a été l'objet doit être considéré comme une révocation disciplinaire.
c) De toute manière, les circonstances dans lesquelles le congé a été donné excluaient qu'il s'agisse d'un renvoi pour justes motifs. Celui-ci est assimilé au licenciement immédiat prévu en matière de contrat de travail à l'art. 337 CO (Hänni, op. cit., p. 422; l'art. 11 du statut se réfère d'ailleurs expressément à cette disposition pour définir les justes motifs). Or, une résiliation immédiate ne vaut que si elle signifiée immédiatement après la connaissance des justes motifs, soit dans un délai de deux à trois jours (cf. JAR 1994, p. 223: délai d'une semaine considéré comme trop long pour invoquer les justes motifs; cf. également ATF 97 II 146), à moins qu'un laps de temps plus long ne s'avère nécessaire pour établir les faits avec certitude (Rehbinder, in Berner Kommentar, n. 16 ad. art. 337 CO, avec renvoi). Cette règle s'explique par la nature des justes motifs: s'ils ne permettent plus d'exiger de la partie qui a résilié le contrat qu'elle poursuive les rapports de travail (art. 337 al. 2 CO), ceux-ci doivent être interrompus immédiatement, faute de quoi leur continuation ne peut plus être considérée comme inacceptable (unzumutbar) pour la partie qui entend résilier le contrat (Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, p. 168 n. 10 ad. art. 337 CO).
Dans le cas présent, la municipalité a maintenu le recourant dans ses fonctions plus de deux mois après avoir eu connaissance des faits qui selon elle justifiaient son licenciement, alors qu'un tel délai ne s'imposait pas. L'autorité intimée ne pouvait pas, en particulier, se prévaloir de ce qu'un licenciement pendant l'incapacité de travail de l'intéressé aurait été inopportun au sens de l'art. 336c CO, car la protection conférée par cette disposition ne s'étend pas aux cas de licenciement pour justes motifs (Rehbinder, op. cit., n. 1 ad. art. 336c CO et les renvois). De toute manière, le recourant avait repris son service le 5 mai 1997; or, les trois semaines qui se sont écoulées entre cette date et le licenciement du 29 mai 1997 représentaient déjà un délai excessif, eu égard à la jurisprudence susmentionnée (JAR 1994, p. 223; ATF 97 II 146). Cela étant, la municipalité ne pouvait plus se prévaloir de justes motifs pour licencier le recourant à la fin du mois de mai 1997.
d) Il reste ainsi à déterminer si le comportement du recourant pouvait être sanctionné par une révocation disciplinaire.
3. Selon l'art. 58 du statut, les peines disciplinaires sont fixées en fonction de la faute commise et des conséquences qu'elle a eues ou qu'elle aurait pu avoir pour la commune. La révocation ne peut être prononcée qu'en cas de faute grave ou d'infractions répétées.
a) Dans le cas d'espèce, le recourant, qui était en état d'ébriété, a présenté sa carte de police à plusieurs reprises à la tenancière du bar "Y.________" sans motif valable. Un tel comportement était inadéquat eu égard à la fonction d'appointé de police de l'intéressé. Celui-ci a ainsi enfreint l'art. 16 du statut, selon lequel les fonctionnaires sont tenus d'adopter une attitude digne de leur situation officielle en service et hors service.
Cet écart de conduite ne saurait toutefois être tenu pour une faute grave au sens de l'art. 58 du statut. En effet, si l'exhibition de la carte de police était inadéquate, elle n'était cependant pas motivée par une volonté du recourant d'abuser de sa fonction: il s'agissait selon l'intéressé de se présenter en qualité d'agent de police à une tenancière qui commençait à travailler dans la commune. C'est l'état d'ébriété du recourant qui l'a amené à effectuer une démarche déplacée, qui est demeurée sans conséquence. En particulier, contrairement à ce qu'a prétendu la municipalité dans ses déterminations, le recourant n'a pas importuné la tenancière du bar. Celle-ci a en effet déclaré lors de l'audience qu'il n'avait été ni agressif ni grossier, confirmant ainsi les explications qu'elle avait fournies lors de la confrontation du 27 mai 1997. D'ailleurs, si elle a signalé l'incident à son employeur, ce n'était pas pour se plaindre du comportement en tant que tel du recourant, mais bien parce qu'elle craignait que l'accident survenu à la sortie du bar n'engage la responsabilité de l'établissement ou n'aggrave le conflit existant alors entre son employeur et la municipalité.
Il faut ainsi considérer que, pris isolément, le comportement du recourant ne justifiait pas une mesure disciplinaire aussi sévère que la révocation.
b) Cela dit, la révocation du recourant n'a pas été motivée par cette seule faute. La municipalité a en effet fait valoir que l'intéressé avait été notamment l'objet d'un "dernier avertissement avant licenciement" le 14 décembre 1993; c'est dans ces circonstances qu'une récidive aurait été intolérable.
En réalité, le manquement de mars 1997 ne constituait pas une répétition de celui de décembre 1993. Dans ce dernier cas, le recourant avait compromis sérieusement la réputation de l'administration en provoquant un scandale public; dans le cas présent, l'effet de son comportement s'est trouvé beaucoup plus restreint. On ne saurait donc dire que le recourant a délibérément transgressé un interdit qui lui avait été signifié.
A cela s'ajoute que, l'incident au bar "Y.________" s'est produit le 19 mars 1997, soit plus de trois ans après les faits qui avaient motivé l'avertissement du mois de décembre 1993. Il faut dès lors considérer que les effets de celui-ci s'étaient estompés dans l'intervalle (ATF 108 II 444, spéc. p. 449 c. 2c), cela d'autant plus que le comportement en service du recourant était, de l'aveu du municipal de la police, irréprochable.
c) D'autres reproches ont encore été formulés à l'encontre du recourant: on lit ainsi sur un rapport du commissaire de police du 26 juin 1997 produit par la municipalité qu'il a été impliqué dans une bagarre dans un bar de nuit le 6 juin 1981. Le rapport indique également que le recourant a heurté un candélabre avec sa voiture le 17 novembre 1990 et qu'il ne s'est pas annoncé spontanément par la suite. Le municipal de la police a enfin déclaré à l'audience qu'il avait eu à reprocher au recourant des états d'ébriété hors service.
Aucun de ces griefs ne peut toutefois être retenu. S'agissant de la bagarre du 6 juin 1981, il apparaît à la lecture d'un rapport de gendarmerie du 13 juin 1981 que le recourant avait en réalité été agressé par un consommateur en état d'ébriété, de sorte que cet incident ne lui était pas imputable. Un procès-verbal de la municipalité de l'époque indique d'ailleurs que "Monsieur X.________ était resté maître de ses réactions". Quant à des abus d'alcool hors service, s'ils paraissent réels à dire de témoins, il semble qu'ils aient été intermittents et il n'est pas établi qu'ils aient eu des effets hors de la sphère privée du recourant; de toute manière, il n'y a pas trace au dossier de celui-ci d'une mise en garde formelle à ce sujet. En ce qui concerne enfin l'accident de voiture de l'intéressé, ni les procès-verbaux des séances de la municipalité ni les lettres adressées au recourant ne font apparaître que des remarques auraient été formulées à son encontre suite à cet incident.
d) A relever enfin que le statut prévoit un éventail suffisamment large de mesures moins lourdes que la révocation; celles-ci auraient permis de sanctionner le comportement du recourant de manière appropriée en respectant ainsi le principe de la proportionnalité.
e) Au vu de ce qui précède, la décision de renvoi du 29 mai 1997 s'avère insuffisamment fondée et doit être annulée.
3. A relever que la décision attaquée aurait dû être annulée pour un autre motif. Saisie d'une demande expresse du recourant tendant à être assisté, la municipalité a exclu d'y faire droit en organisant quasi immédiatement la séance de confrontation du 23 mai 1997 à 10h. Elle a ainsi violé le droit du recourant d'être entendu, qui implique celui de se faire assister, sauf dans les cas d'urgence (Moor, droit administratif, vol. II, ch. 2.2.7.8 et 1.2.2.2, et le renvoi à l'art. 11 LPA). La réglementation communale consacre d'ailleurs ce droit, puisque l'art. 59 du statut prévoit que le fonctionnaire qui fait l'objet d'une enquête disciplinaire peut se faire assister. On s'étonne dès lors que la municipalité ait ignoré cette disposition. Elle entendait certes régler le cas du recourant pour la fin du mois de mai 1997. Elle ne pouvait toutefois pas se prévaloir d'une situation d'urgence qu'elle avait elle-même provoquée en prenant les mesures qu'elle estimait nécessaires plus de deux mois après la survenance des faits qui les avaient motivées.
4. Vu la situation particulière du recourant qui, ayant retrouvé un emploi, ne souhaite plus être réintégré, il ne se justifie pas d'imposer à la municipalité de statuer à nouveau en matière disciplinaire; à défaut de réintégration du recourant, elle aura plutôt à régler avec lui les conséquences de la fin des rapports de service.
Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à deux mille francs, qui lui seront versés par la Commune de Leysin. S'agissant des frais, le Tribunal administratif a récemment décidé de modifier sa jurisprudence pour renoncer à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique communale (GE 97/005 du 29 juillet 1997; GE 97/100 du 9 décembre 1997), cela en application du principe de l'égalité de traitement, puisque les conflits du travail, en droit privé font l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 francs (art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59/1995 No 2 p. 28 consid. 5). Ainsi, dans le cas présent, l'avance de frais de 1'000 francs versée par le recourant lui sera restituée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la municipalité de Leysin du 29 mai 1997 est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, l'avance de 1'000 francs versée par le recourant lui étant restituée.
IV. La Commune de Leysin versera à X.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 6 janvier 1998/gz
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.