CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 décembre 1997
sur le recours interjeté par X.________, à Y.________
contre
la décision du 20 mars 1997 de l'Office cantonal de la police du commerce (taxe annuelle due pour l'autorisation d'exercer le commerce d'occasion)
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Charles-F. Constantin et M. Philippe Maillard, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. X.________ exerce le commerce de brocateur-antiquaire à Z.________ et loue à cet effet un dépôt de garde-meubles à Y.________ au prix de 500 francs par mois; une autorisation no 1******** lui a été délivrée en ce sens le 24 septembre 1993 par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après: DJPAM). La taxe annuelle a été fixée à 240 francs. Lors de la révision quadriennale des taxes d'autorisation, X.________ a déclaré avoir réalisé un chiffre d'affaires global annuel nul, ce en 1994 et en 1995; la Municipalité de Z.________ a cependant indiqué dans son préavis qu'elle n'avait "(...)pas connaissance que ce commerce n'ait pas eu une activité notable" (sic). Par décision du 20 mars 1997 de l'Office cantonal de la police du commerce, X.________ s'est vu taxé d'office à raison de 480 francs par année.
B. X.________ a déféré en temps utile dite décision au Tribunal administratif en concluant à son annulation; il indique n'avoir réalisé, dans le cadre de cette activité qu'il présente comme accessoire, en tout et pour tout que 2'000 francs par an, ce en participant à une ou deux foires. Interpellée par le juge instructeur, la Municipalité de Z.________ a rectifié la teneur de son préavis; il fallait y lire qu'elle n'avait pas connaissance de ce que le commerce de X.________ ait eu une activité notable. L'Office cantonal de la police du commerce s'est dès lors déclaré prêt à revenir sur la décision attaquée, ce pour autant que X.________ produise les pièces comptables permettant de connaître le chiffre d'affaires annuel réalisé en 1994 et 1995. Or, quoiqu'invité à deux reprises à s'exécuter, X.________ n'a pas daigné produire le moindre document à cet effet.
Considérant en droit:
1. La taxe dont le paiement est réclamé constitue une contribution causale, puisqu'elle est liée à une prestation de l'Etat, à savoir l'autorisation d'exercer le commerce d'occasion dans tout le canton; il s'agit plus exactement d'un émolument administratif dû en échange de cette prestation (v. au sujet de la distinction entre émolument et charge de préférence, not., Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière dans le Canton de Vaud, Lausanne 1989, p. 49). La base légale de la taxe dont la quotité est contestée figure à l'art. 13 al. 1er de la loi du 22 mai 1984 sur le commerce d'occasions (ci-après: LCO; on renvoie, s'agissant de la ratio legis, au préavis du Conseil d'Etat, in BGC printemps 1984, p. 176 et ss, not. pp. 178-179), à teneur duquel:
"L'autorisation est soumise à une taxe annuelle de 100 à 1'000 francs, fixée en fonction du chiffre d'affaires du bénéficiaire, selon un tarif arrêté par le Conseil d'Etat."
La quotité des taxes annuelles est fixée conformément à l'art. 1er du règlement du 30 octobre 1992 portant tarif des taxes perçues lors de l'octroi d'une autorisation d'exercer le commerce d'occasions, en fonction du chiffre d'affaires annuel déclaré par l'intéressé (que l'on abrégera ci-après: RT). Cette taxe peut toutefois être révisée; l'art. 10 al. 1 et 2 du règlement du 16 novembre 1984 d'application de la loi sur le commerce d'occasions (ci-après: RCO) précise à cet égard:
"Le département procède tous les quatre ans à une révision générale de la taxe annuelle d'autorisation.
La municipalité et le préfet donnent leur préavis sur le chiffre d'affaires fourni par le titulaire de l'autorisation, qui ne peut refuser de donner les renseignements requis.
(...)"
Lors de la révision de la taxe qui lui a été notifiée, le recourant a indiqué avoir réalisé un chiffre d'affaires nul; l'autorité intimée s'est toutefois cru fondée à réapprécier, au vu des éléments en sa possession, les indications fournies et à taxer celui-ci en fixant elle-même l'assiette de la taxation. On se trouve ainsi en présence d'une taxation d'office, procédure prévue du reste, dans un domaine voisin, à l'art. 47 al. 2 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), à teneur duquel:
"Le département taxe d'office les titulaires de patente qui ne fournissent pas les renseignements demandés et qui donnent sciemment des renseignements inexacts".
a) En droit fiscal, la taxation d'office présuppose que le contribuable n'a pas rempli ses obligations de procédure (cf. articles 130 al. 2 LIFD, 92 AIFD et 97 LI); c'est le cas lorsqu'il n'a pas déposé sa déclaration d'impôt, ne s'est pas présenté pour être entendu par l'autorité de taxation, bien que régulièrement convoqué, ou n'a pas fourni les renseignements ou produit les preuves qui lui étaient demandés (cf. Rivier, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 317). De façon plus générale, l'autorité peut procéder à une taxation d'office chaque fois qu'il ressort d'un examen de la situation que les indications de la déclaration sont insuffisantes et que leur exactitude n'est pas établie ou ne l'est pas de façon probante (v. Masshardt, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Auflage, Zürich 1985, ad art. 92 AIFD no 1, p. 431, références jurisprudentielles citées, not. Archives de droit fiscal 49, p. 663, cons. 3b et c, arrêt du 19 septembre 1980 dans lequel le Tribunal fédéral rappelle la présomption d'exactitude dont bénéficie une comptabilité, en l'absence de lacune matérielle ou d'irrégularité formelle). La taxation d'office n'est pas une pénalité mais un moyen d'assurer une application correcte de la loi dans les cas douteux (Masshardt, ibid., no 2).
b) Sans entrer dans les détails, on rappellera que l'exécution de la taxation d'office par l'autorité fiscale est toutefois soumise à des conditions strictes; l'autorité doit tenir compte, selon son appréciation, de toutes les données qui sont à sa disposition (la première phrase de l'art. 130 al. 2 LIFD parle expressément d'une "appréciation consciencieuse" de la situation du contribuable). Ainsi, la détermination des éléments imposables doit être effectuée, autant que possible, d'après l'étendue et la rentabilité du commerce ou de l'exploitation (Masshardt, ibid., nos 9 et 11; v. également Rivier, op. cit., p. 319, références citées). A cette fin, l'autorité fiscale peut utiliser des coefficients expérimentaux qui lui permettent de taxer par appréciation les contribuables qui ne tiennent pas de comptabilité ou dont la comptabilité, si elle est tenue, n'est en revanche pas probante; le chiffre d'affaires présumé est ainsi reconstitué sur la base des frais généraux du contribuable ou du nombre de personnes occupées dans son entreprise (cf. Masshardt, ibid., no 13).
c) On ne saurait, certes, se montrer aussi rigoureux dans le respect de ces principes lorsqu'il s'agit pour l'autorité de taxation de fixer, comme dans le cas d'espèce, un émolument administratif ou un émolument de police (v. ces notions, en particulier chez Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364). La décision attaquée in casu n'en souffre pas moins de vices patents, de telle sorte qu'elle ne peut être maintenue.
aa) L'autorité intimée a tout d'abord refusé d'admettre comme conforme à la vérité le fait que le recourant ait réalisé un chiffre d'affaires égal à zéro, ce durant les deux années précédant la révision de la taxe; elle avance deux raisons essentielles à l'appui de son raisonnement consistant à démontrer qu'en réalité, le recourant a réalisé un chiffre d'affaires supérieur à celui déclaré.
En premier lieu, l'autorité intimée voit dans le fait que le recourant ait payé sans contester la taxe annuelle due en 1994 et en 1995, la preuve que celui-ci a déclaré un chiffre d'affaires fantaisiste; or, cette taxe se montait à 240 francs, montant qui, vu l'art. 1er RT, correspond à un chiffre d'affaires annuel réalisé entre 40'001 et 50'000 francs. On objectera à ce raisonnement que cette taxe a été arrêtée lors de l'octroi de l'autorisation, sur la base d'un chiffre d'affaires prévisionnel indiqué par le recourant; rien ne permet toutefois de supposer que ce montant soit conforme à la réalité. En second lieu, l'autorité intimée prend en compte les charges auxquelles le recourant est exposé dans l'exploitation de son commerce. La location d'un dépôt coûtant au recourant 6'000 francs par an, l'autorité intimée est d'avis qu'il est impossible que celui-ci poursuive l'exploitation d'une activité qui, sans compter les autres frais généraux inhérents à l'activité de brocanteur, se solde par un déficit de 4'000 francs chaque année, déduction faite du chiffre d'affaires annuel annoncé, soit 2'000 francs. Cette explication est séduisante; l'autorité intimée semble toutefois perdre de vue que le recourant a précisé que cette activité n'était qu'accessoire, ce qui sous-entend qu'il tire un autre revenu d'une activité principale. On pourrait, dans ces conditions, concevoir que le recourant puisse entreprendre à moindre risque l'exercice d'un commerce qui, s'il lui coûte au demeurant aujourd'hui plus que ce qu'il lui rapporte, pourrait, à plus long terme, lui rapporter quelque bénéfice.
Il n'en demeure pas moins que le comportement du recourant est, à plus d'un égard, critiquable. Prié dans un premier temps de fournir, à l'appui de sa déclaration, tous documents utiles à l'appréciation de la taxation par l'autorité intimée, le recourant s'est contenté d'indiquer, sans la moindre explication, avoir réalisé un chiffre d'affaires égal à zéro; ce manquement constitue déjà à lui seul une violation caractérisée de son obligation de renseignement (art. 10 al. 2 RCO). Le recourant a pourtant persisté dans cette attitude, puisqu'il s'est borné à déclarer dans son pourvoi que le chiffre d'affaires annuel réalisé se montait à 2'000 francs, ce sans la moindre pièce. Par surcroît, le recourant n'a pas daigné honorer l'invitation qui lui a pourtant été faite par le juge instructeur à deux reprises, de fournir toutes explications à l'appui de son allégation et de produire toute pièce permettant d'établir une taxation correcte. Force est ainsi de constater que, face à la manifestation d'un refus aussi net de collaborer à la décision de taxation, les conditions permettant à l'autorité d'arrêter d'office la quotité de la taxe incriminée sont parfaitement réalisées dans le cas d'espèce.
bb) Cela étant, la décision attaquée ne saurait être confirmée. L'autorité intimée fait état de sa pratique consistant à doubler, lors de la révision quadriennale, le montant de la taxe précédemment acquittée. Cette pratique extrêmement schématique, sinon lapidaire, n'est à l'évidence pas conforme aux principes régissant l'exécution d'une taxation d'office; elle conduit du reste à taxer le recourant comme s'il avait réalisé un chiffre d'affaires annuel situé entre 200'001 et 300'000 francs (art. 1er RT), soit le quadruple au moins du montant annoncé à titre prévisionnel lors de l'inscription. Sur la base des déclarations d'autres commerçants de la même branche dont elle est en possession, l'autorité intimée pouvait se rendre compte sans difficultés qu'un chiffre d'affaires aussi élevé est pratiquement impossible à réaliser les deux premières années d'exploitation, surtout eu égard aux difficultés actuelles de la conjoncture économique. Force est donc de constater que cette appréciation schématique, qui ne tient pas compte de la situation du recourant, n'est pas consciencieuse.
L'autorité intimée aurait sans doute pu s'inspirer de la pratique des autorités fiscales qui, en pareil cas et de façon générale, majorent les éléments imposables retenus durant de la période précédente de 10%; on observe cependant que cette solution n'aurait toutefois guère eu d'incidence, puisque le chiffre d'affaires ainsi obtenu demeure dans la fourchette déjà prise en considération lors de la taxation précédente, laissant inchangé le montant de la taxe. Il apparaît plutôt qu'une nouvelle décision de taxation reconduisant simplement le montant fixé par décision du 24 septembre 1993, soit 240 francs, se recommande dans le cas d'espèce.
2. a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre partiellement le recours et à réformer la décision attaquée.
b) On relève cela étant qu'en persistant, malgré les dispositions manifestées par l'autorité intimée qui s'est déclarée prête à revenir sur la décision annulée par le présent arrêt, dans son refus de produire la moindre pièce à l'appui de ses allégations, permettant d'effectuer une taxation correcte, le recourant s'est confiné dans une attitude révélatrice, pour le moins, d'un abus de droit. Ce comportement a eu pour résultat de contraindre le tribunal à rendre le présent arrêt, alors que la cause aurait pu être rayée du rôle par une nouvelle décision de taxation de l'autorité intimée. Ainsi, l'équité commande, vu l'art. 55 al. 2 LJPA, de mettre à la charge du recourant, nonobstant le fait qu'il obtienne partiellement gain de cause, un émolument judiciaire que, compte tenu des circonstances, l'on arrêtera à 300 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 20 mars 1997 de l'Office cantonal de la police du commerce est réformée, en ce sens que la taxe annuelle due par X.________ est ramenée à 240 francs. Dite décision est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument de 300 (trois cents) francs est mis à la charge de X.________.
Lausanne, le 18 décembre 1997
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.