CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 5 septembre 1997
sur le recours formé par X.________, dont le conseil est l'avocat-stagiaire Alain Imhof, Grand-Chêne 8, 1002 Lausanne
contre
le licenciement que lui a notifié le 2 décembre 1996 la Municipalité d'Y.________.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; Mme D.-A. Thalmann et M. Ed. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le Groupement des écoles primaires d'Y.________ et environs comprend les communes de ********, ********, ********, Y.________, ******** et ********; son fonctionnement repose sur une convention approuvée par le Conseil d'Etat le 7 juillet 1987.
B. Les établissements scolaires primaires d'Y.________ et environs ont engagé X.________, par contrat de droit privé du 24 mai 1994, en qualité de psychologue scolaire; formellement, ce contrat a été établi au nom de la Municipalité d'Y.________ et il se réfère d'ailleurs à l'art. 3 du statut du personnel communal du 8 septembre 1987, lequel régit les engagements par contrat de droit privé. On note par ailleurs que cet engagement de durée indéterminée, prenant effet dès le 1er septembre 1994, prévoit une rémunération fondée sur le régime de la classe 24 du barème cantonal, soit un montant initial de 52'600 francs brut par année, pour un taux d'activité de 60%; le contrat ajoute : "avantages et obligations selon usage cantonal".
Le contrat indique encore, sous la rubrique "dispositions particulières", que la fonction est régie par le cahier des charges des spécialistes du service psychologique des établissements scolaires d'Y.________ approuvé par le Département de l'instruction publique et des cultes le 3 mai 1990.
B. La recourante a obtenu, en mars 1995, un diplôme en psychologie délivré par l'Université de Lausanne; elle a conséquence demandé que sa classification soit revue sur la base de ce nouvel élément; la municipalité a accusé réception de cette information, en demandant à l'intéressée de patienter, ce par lettre du 3 mai 1995, restée apparemment sans suite depuis lors.
La municipalité intimée a produit, dans le cadre du dossier, des notes établies par le directeur de l'établissement scolaire précité, Z.________, relatant un entretien qu'il avait eu avec la recourante au début de l'année 1996. Ce document, adressé au secrétaire municipal le 11 janvier 1996, évoque le fait que Z.________ aurait abordé avec l'intéressée la question de sa classification; il lui aurait indiqué également qu'il n'y aurait pas de nomination définitive dans le cadre de son poste, mais uniquement un renouvellement tacite du contrat.
C. Des tensions sont apparues par la suite entre Z.________ et X.________, le premier envisageant de mettre fin au contrat; cependant, la recourante a dû interrompre son activité professionnelle en relation avec une grossesse, de sorte que Z.________ s'est résolu à dénoncer le contrat de travail à l'issue du congé-maternité.
Le conseil exécutif du Groupement scolaire d'Y.________ et environs a adopté la proposition du directeur de l'établissement dans ce sens dans le courant du mois de novembre 1996 et a invité la municipalité à notifier en conséquence son congé à l'intéressée.
D. Par lettre du 2 décembre 1996, la municipalité a informé la recourante qu'elle résiliait le contrat de travail de droit privé, relatif à un poste de psychologue scolaire à 60% dans les établissements d'Y.________ et environs, avec effet au 28 février 1997. Ce courrier précise encore que X.________ est dispensée de reprendre ses activités jusqu'à cette échéance.
Par lettre du 13 décembre 1996, adressée à la Municipalité d'Y.________, X.________, agissant par l'intermédiaire de l'avocat-stagiaire Alain Imhof, a contesté avec vigueur la résiliation de son contrat de travail, considérant celui-ci comme abusif. Cette lettre ajoute que la recourante doit être reconnue comme étant au bénéfice du statut de fonctionnaire communale, de sorte que le congé qui lui a été adressé doit être considéré comme un renvoi pour justes motifs, décision tout à la fois sujette à recours au Tribunal administratif et infondée.
E. Le même jour, X.________ a recouru formellement au Tribunal administratif contre le congé qui lui était signifié, considérant celui-ci comme une décision; elle a complété son acte par un mémoire de recours du 23 décembre 1996. Elle conclut avec dépens à l'annulation de la décision du 2 décembre 1996, l'intéressée étant admise à poursuivre son activité en qualité de fonctionnaire communale auprès de la Commune d'Y.________ à 60%.
La municipalité, pour sa part, a déposé sa réponse le 25 février 1997, par la plume de l'avocat Jean-Daniel Théraulaz; elle conclut à ce que le Tribunal administratif décline sa compétence, la recourante étant éconduite d'instance.
Au demeurant, la recourante a encore été interpellée sur la question de la compétence du Tribunal administratif et elle s'est déterminée à ce sujet le 15 janvier 1997, puis, sans y avoir été invitée, à nouveau le 16 juin 1997. Cette dernière écriture a été produite en réponse à une interpellation du juge instructeur du 28 avril 1997, signalant le fait que le contrat d'engagement se référait au statut communal de 1987 et non à celui de 1994.
Considérant en droit :
1. Selon l'art. 4 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif connaît des recours contre les décisions administratives cantonales ou communales, lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Cela suppose donc l'existence d'une décision, l'art. 1er al. 3 excluant encore du champ de la compétence du tribunal les contestations relatives à l'exécution des contrats de droit administratif (lit. d). Il résulte de cette réglementation que l'autorité de céans ne peut pas se saisir du présent litige dans l'hypothèse où le congé notifié à la recourante s'inscrit dans le cadre d'un contrat de travail de droit privé ou dans celui d'un contrat de droit administratif (dans ce sens, RDAF 1995, 479 et 483; v. aussi la critique de ces arrêts dans la note Minh Son Nguyen, RDAF 1995, 493 ss, spéc. 495 ss). Ce n'est d'ailleurs que dans sa dernière écriture du 16 juin 1997 que la recourante a fait valoir l'opinion de ce dernier auteur et les contributions de doctrine auxquelles il se réfère; on ne saurait toutefois le suivre, notamment lorsqu'il affirme que la résiliation, par la collectivité publique partie à un contrat de droit administratif, portant sur des relations de travail constitue une décision au sens technique de ce terme, partant susceptible de recours auprès du Tribunal administratif. Cette opinion se heurte en effet à deux objections au moins, en particulier en droit vaudois.
a) On rappelle tout d'abord que, pour le Tribunal fédéral "une base légale est requise pour toute procédure dans laquelle sont prises des décisions juridiquement obligatoires, que ce soit dans le domaine de la législation, de la juridiction ou de l'administration" (ATF 104 Ia 226, spéc. 232). Autrement dit, l'existence d'un pouvoir de décision, permettant à l'autorité de statuer unilatéralement et de manière contraignante, doit reposer sur une base légale. S'agissant de contrats de droit administratif, on trouve fréquemment des règles conférant à l'autorité, de manière expresse, un tel pouvoir, dans le cadre de l'évolution, voire des accidents de parcours que connaissent de tels contrats; on peut prendre à cet égard l'exemple typique de la concession, où l'autorité conserve notamment la faculté de la dénoncer, pour des motifs d'intérêt public importants (Nguyen se réfère d'ailleurs à un article de Pierre Moor, qui paraît traiter essentiellement de ce cas : JT 1986 III 10). En revanche, on cherchera en vain une disposition conférant de manière générale à la collectivité partie à un contrat de droit administratif, un pouvoir de décision, fût-ce pour instaurer en sa faveur une faculté de dénonciation unilatérale et contraignante. Selon Nguyen, il faudrait rechercher cette base légale dans le Code des obligations; l'argument ne paraît cependant guère convaincant, le droit privé, au sens étroit, n'ayant nullement pour fonction d'assurer le respect du principe de la légalité. Au demeurant, l'opinion de Nguyen conduirait à admettre l'existence d'un pouvoir de décision chaque fois que l'une des parties disposerait en vertu du droit privé d'un droit formateur et que celui-ci serait exercé par l'autorité; dans le cas contraire, soit lorsque la partie privée au contrat fait usage de ce droit, il n'y aurait bien sûr pas place pour une décision. La solution suggérée ici par Nguyen aurait dès lors pour conséquence de rendre les relations entre les parties très asymétriques, malgré leur caractère contractuel.
Quoi qu'il en soit, les opinions qui viennent d'être évoquées ne sauraient être suivies en droit vaudois, au vu de la teneur expresse de l'art. 1er al. 3 lit. d LJPA. Selon cette disposition, sont exclues du champ d'application de cette loi, partant de la compétence du Tribunal administratif, les contestations relatives à l'exécution des contrats de droit administratif, notamment entre personnes privées et collectivités publiques. Ce faisant, le législateur a voulu exclure expressément le contentieux des contrats administratifs; il serait contraire à cette volonté d'enlever une grande portée à cette disposition en créant de toute pièce des pouvoirs de décision de l'autorité dans le cadre de la gestion de tels contrats; on réservera bien sûr des dispositions légales spéciales, lui conférant expressément un tel pouvoir, à l'image de ce qui prévaut en matière de concession.
b) Dans le souci d'être complet, on relèvera également, contrairement à ce que soutient Nguyen, que la solution qu'il défend pourrait avoir pour conséquence d'affaiblir la protection juridique assurée aux personnes engagées par contrat de droit administratif. La question ne se pose guère, il est vrai, s'agissant de personnes au service des communes; en revanche, l'opinion précitée ne serait pas sans conséquence pour celles qui sont engagées par contrat au service de l'Etat. Il faut bien voir en effet que, supposé admis que les contrats relevant de l'art. 5 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales (ci-après : Statut) constituent des contrats de droit administratif, d'une part, et que la dénonciation de ces contrats doive être qualifiée de décision, d'autre part, celles-ci ne pourront faire l'objet que de recours au Conseil d'Etat (art. 94 du Statut) et non au Tribunal administratif. Ainsi, les intéressés, au lieu de pouvoir saisir le juge civil ordinaire, seraient contraints de soumettre leur cas au gouvernement cantonal.
c) En définitive, ce n'est dès lors que dans l'hypothèse où les relations de travail de l'intéressée au sein des établissements scolaires d'Y.________ et environs reposeraient sur un régime statutaire de droit public que l'on pourrait parler en l'occurrence d'un renvoi pour justes motifs, susceptible d'être qualifié de décision, au sens de l'art. 29 LJPA. La recourante soutient encore que tel est le cas en faisant valoir l'art. 3 du statut du personnel communal d'Y.________, approuvé le 30 novembre 1994 par le Conseil d'Etat. C'est ce qu'il convient d'examiner maintenant.
2. La disposition précitée précise en effet à son alinéa 1 que la municipalité a le droit d'engager du personnel par contrat de droit privé pour une durée limitée à douze mois. La municipalité, pour sa part, conteste de toute façon l'existence en l'occurrence d'une nomination, à caractère tacite, de la recourante en qualité de fonctionnaire.
a) S'agissant du premier point, on constate cependant que le contrat se réfère, non pas au statut communal de 1994, mais bien à celui de 1987. Or, l'art. 3 de ce dernier texte prévoit que la municipalité peut engager, à titre exceptionnel et en règle générale pour un temps limité, des employés dont le statut, vu le renvoi à l'art. 64 du règlement, relève des dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail (cette dernière disposition est précédée par le titre du chapitre IX, dont la teneur est la suivante : "Personnel auxiliaire"). Dans son écriture du 16 juin 1997, la recourante maintient que l'art. 3 du statut du 10 novembre 1994 serait applicable; sa position est pourtant contraire à la formulation expresse du contrat, ce qui conduit à l'écarter. On remarque d'ailleurs que le renvoi, dans une convention, à un texte de droit public peut se comprendre comme se référant au seul texte en vigueur au moment de sa conclusion ou à ceux qui l'auraient modifié ou remplacé par la suite; en l'absence d'un accord des parties, il paraît toutefois douteux que l'on puisse imposer à l'une d'entre elles la modification des conditions applicables au contrat que pourrait adopter l'autre, à savoir la collectivité publique, de manière unilatérale (en l'occurrence par le biais du nouveau règlement), la question étant particulièrement délicate en cas de péjoration des conditions imposées au travailleur.
b) S'agissant par ailleurs de l'objection municipale, mettant en doute la possibilité d'une nomination tacite de fonctionnaire, elle appelle les remarques suivantes :
aa) Les obligations des fonctionnaires sont étendues, leurs droits sont relativement complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction publique. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination, qui doit être qualifié de décision au sens de l'art. 29 LJPA; cet acte intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au concours. En outre, la nomination, en droit suisse, est qualifiée, assez logiquement, de décision soumise à acceptation de l'intéressée; il va de soi en effet que l'on ne peut pas devenir fonctionnaire contre son gré (voir à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, 460 ss, ou Pierre Moor, Droit administratif III 210 ss). Autrement dit, la nomination de fonctionnaires intervient à l'issue d'une procédure et doit revêtir une certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire. Plus encore que pour d'autres décisions (sur ce point, voir Pierre Moor, op. cit. II, 196 s.), l'acte de nomination doit-il revêtir la forme écrite.
bb) Le statut du personnel communal d'Y.________ ne fait pas exception à ce principe, comme le confirme expressément l'art. 10 de ce règlement; la décision doit en outre préciser la fonction, la position hiérarchique, le traitement initial ainsi que les obligations liées à la fonction.
En l'espèce, il n'y a eu aucune décision écrite et il n'y aucune trace au dossier d'une acceptation par la recourante de sa nomination. C'est là le point décisif; il importe dès lors peu que la municipalité ait allégué, sans le démontrer véritablement que la recourante avait été informée du maintien de son statut antérieur et partant du renouvellement tacite du contrat de travail de droit privé, par son directeur Z.________.
L'art. 3 du statut communal actuel prévoit certes un engagement par contrat de droit privé limité à une durée de douze mois, durée qui a été à l'évidence dépassée en l'occurrence. A supposer qu'il soit applicable, L'on ne saurait toutefois déduire du non-respect de cette règle que l'échéance du délai équivaut à une nomination, alors même que le dossier démontre que l'autorité concernée n'en a pas voulu (dans le même sens, TA, arrêt du 13 juillet 1994, GE 94/034, cons. 2 in fine; l'arrêt du Conseil d'Etat produit par la recourante soulève en obiter dictum une autre question, soit celle de savoir si en l'absence d'une décision de nomination l'intéressé, se trouvant dans une situation comparable à celle de la recourante au regard de l'art. 3 du statut communal, peut prétendre bénéficier de toutes les dispositions de ce dernier; v. encore ZBl 1990, 229). Au demeurant, le dossier ne révèle pas que la recourante aurait, avant la lettre du 2 décembre 1996, demandé à son employeur que celui-ci procède à sa nomination, de sorte qu'il est possible qu'elle se soit accommodée du régime de droit privé qui était le sien.
cc) On remarque encore que le statut des psychologues scolaires n'est pas régi très clairement par la loi scolaire du 12 juin 1984 ou ses dispositions d'application. L'art. 46 de cette loi prévoit en effet uniquement que les communes peuvent engager des spécialistes qu'elle rémunère, notamment des psychologues; cette règle est complétée par celles des art. 69 ss du règlement du 23 octobre 1985 relatif à l'application de cette loi. Il en découle que les spécialistes, notamment les psychologues, en cas de nomination, sont soumis au statut de la fonction publique communale, contrairement aux enseignants soumis au statut des fonctions publiques cantonales (art. 72 de la loi scolaire), sous réserve de dispositions spéciales de cette dernière loi ou de ses dispositions d'application (v., pour un autre exemple, concernant également une psychologue scolaire, arrêt du 28 novembre 1996, GE 95/0039). Dans le cadre d'un groupement scolaire, réunissant plusieurs communes, on pourrait toutefois se demander si le statut de l'une d'entre elles peut avoir vocation à s'appliquer, à l'exclusion de celui des autres; dans un tel cas, on pourrait donc songer à appliquer un régime commun, déduit du statut de la fonction publique cantonale. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant ces questions.
On notera enfin, à titre de comparaison, que l'art. 5 du Statut cantonal comporte une règle similaire à celle de l'art. 3 du statut communal, la limite des engagements par contrat de droit privé étant toutefois de quatre ans; on peut d'ailleurs penser que l'art. 3 du statut communal de 1987, qui se bornait à prévoir des engagements par contrat de droit privé "pour un temps limité" devait être compris dans le sens de la règle cantonale. On devrait alors conclure de toute façon à l'absence de violation de cette règle dans le cas présent.
3. Force est de conclure en l'espèce à ce que X.________ ne bénéficie pas de la qualité de fonctionnaire, de la Commune d'Y.________ en particulier, de sorte que la lettre de congé du 2 décembre 1996 ne saurait être qualifiée de décision administrative, au sens de l'art. 4 al. 1 LJPA. Dans ces conditions, le conflit relatif à ce congé ne relève pas de la compétence du Tribunal administratif, lequel doit décliner sa compétence.
Suivant une pratique récente, le tribunal ne prélèvera pas d'émolument, s'agissant d'un contentieux relevant soit du contrat de travail, soit de la fonction publique. Il arrêtera au surplus le montant dû à la Commune d'Y.________ à titre de dépens à un montant modéré à 500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas prélevé d'émolument.
III. X.________ doit à la Commune d'Y.________ un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 septembre 1997/gz/ft
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.