CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 5 mai 1997
sur le recours interjeté par Alain et Maryline MARTIN, chemin des Terrailles 3, à 1304 Cossonay
contre
la décision du 29 juillet 1996 rendue par le Service du logement (modification du loyer d'un appartement subventionné).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. L'immeuble sis chemin des Terrailles 3, à Cossonay, est propriété de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ci-après : ECA). Il a été construit avec l'aide financière de l'Etat de Vaud, en vertu de la loi vaudoise du 9 septembre 1975 sur le logement (RSV 6.2/F), ainsi que de la Confédération, en vertu de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (RS 843). Il comprend plusieurs appartements de quatre pièces et demie, dont le loyer est fixé par le Service du logement, subdivision du Département vaudois de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après : DAIC). Cette autorité a également pour tâche de statuer sur les candidatures de locataires, ceux-ci devant réunir diverses conditions; leur revenu ne doit notamment pas dépasser certaines limites (cf. Règlement du Conseil d'Etat du 24 juillet 1991 sur les conditions d'occupation des logements construits ou rénovés avec l'appui financier des pouvoirs publics). La gérance de l'immeuble a été confiée par l'ECA à l'agent immobilier Raymond Morel.
B. Alain Martin a rempli une formule qui lui a été présentée par Raymond Morel, intitulée "Proposition de location pour logement bénéficiant de l'aide des pouvoirs publics". Selon ce document, le logement concerné était un appartement de quatre pièces et demie dans l'immeuble susmentionné, il portait le no 3.31 et son "loyer mensuel actuel" s'élevait à 1'266 francs. Cette formule n'a été ni datée, ni signée.
Par décision du 25 août 1995, le Service du logement a admis Alain Martin en qualité de locataire d'un appartement de quatre pièces et demie dans ledit immeuble. Ce logement était désigné par le no 3.31. Son loyer mensuel était fixé à 961 francs, dont il y avait lieu de déduire une aide fédérale d'un montant de 184 francs; le "loyer à appliquer" s'élevait ainsi à 777 francs.
Cette décision a été communiquée au gérant Raymond Morel, qui a fait signer à Alain Martin ainsi qu'à son épouse Maryline un contrat de bail à une date indéterminée. Ce contrat portait sur un appartement de quatre pièces et demie dans l'immeuble en cause. Le loyer s'élevait à 877 francs, compte tenu d'un acompte de chauffage de 100 francs et de l'aide fédérale de 184 francs (961 + 100 - 184 = 877). Le début du bail était fixé au 1er avril 1996.
Ultérieurement, le Service du logement a constaté que le montant du loyer indiqué dans sa décision du 25 août 1996 correspondait au loyer d'un autre logement que celui qui était loué aux époux Martin. Par décision du 29 juillet 1996, intitulée "Rectificatif", il a fixé un nouveau "loyer à appliquer" d'un montant de 1'266 francs, dont à déduire une aide fédérale de 184 francs. On extrait de cette décision le texte suivant, adressé au gérant Morel :
"Cette décision remplace et annule celle du 25 août 1996.
Le loyer appliqué est celui du 4 pièces, et non celui du 4,5 pièces.
Vous voudrez bien rectifier le loyer pour le 1er octobre 1996."
Par lettre du 3 septembre 1996, Raymond Morel a communiqué ce nouveau loyer aux époux Martin; compte tenu de frais de chauffage, par 100 francs, son montant s'élevait à 1'082 francs et non plus à 877 francs. Il leur a indiqué que ce loyer ne serait dû qu'à partir du 1er octobre 1996, la différence de loyer d'avril à septembre devant être assumée par le Service du logement. Il a soumis à leur signature un "avenant au bail à loyer" comportant ce nouveau loyer.
Par lettre du 19 septembre 1996, Alain et Maryline Martin ont recouru au DAIC contre l'augmentation de leur loyer en invoquant le respect du bail qu'ils avaient conclu.
Par lettre du 1er octobre 1996, le Service du logement a transmis ce recours au Tribunal administratif en déclarant que celui-ci était compétent pour en connaître. Il s'est déterminé sur le fond du recours par lettre du 30 octobre 1996 puis, interpellé par le juge instructeur, sur la question de la compétence par lettre du 13 novembre 1996.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1. L'art. 28 du Règlement d'application du 24 juillet 1991 de la loi sur le logement (ci-après : le règlement; RSV 6.2/G) prévoit que "les décisions du SL (réd. du Service du logement) peuvent faire l'objet d'un recours auprès du département dans les 10 jours dès leur communication. Le département statue en dernière instance".
Selon le Service du logement, cette disposition est sans portée, dès lors qu'elle ne figure pas dans une loi au sens formel. En effet, comme on le lit à l'art. 4 LJPA, seule une telle loi peut permettre de déroger à la compétence générale du Tribunal administratif comme autorité de recours en matière administrative. Pour l'autorité intimée, c'est donc le Tribunal administratif qui doit statuer en l'espèce en unique instance cantonale de recours.
A la question de savoir si les deux autorités de recours pourraient coexister, le DAIC statuant alors avant le Tribunal administratif, l'autorité intimée répond par la négative. Selon elle, le Conseil d'Etat a exclu un tel cumul puisqu'il a précisé à l'art. 28 al. 1er seconde phrase du règlement que le DAIC statuait en dernière instance. Elle semble donc présumer que la voie de recours au DAIC n'aurait pas été instituée si le Conseil d'Etat avait eu conscience de ce que seul le Tribunal administratif pouvait clore la procédure cantonale; il faudrait dans cette optique faire abstraction de l'art. 28 al. 1er du règlement , ne serait-ce que pour éviter la longueur d'une double procédure.
2. Le point de vue de l'autorité intimée est en partie fondé. En effet, la teneur de l'art. 4 al. 1er LJPA excluait qu'un simple règlement du Conseil d'Etat institue une autre autorité de recours que le Tribunal administratif pour statuer en dernière instance cantonale. C'est donc à tort que l'art. 28 al. 1er seconde phrase du règlement a prévu que le DAIC statuait de manière définitive.
On ne saurait pour autant faire abstraction de la première phrase de l'art. 28 du règlement, selon laquelle une autorité de recours est instituée. Rien ne permet en effet de procéder en quelque sorte à une abrogation implicite ou virtuelle de cette disposition, qui doit subsister nonobstant le fait que la seconde phrase de l'art. 28 du règlement déroge à l'art. 4 al. 1er LJPA. On doit ainsi admettre l'existence d'une instance intermédiaire, qu'il ne tient qu'au Conseil d'Etat de supprimer s'il estime qu'elle est susceptible de prolonger inutilement la procédure de recours. A relever que le Tribunal administratif a déjà admis l'existence de cette double instance dans la cause GE 95/0053 du 22 juillet 1996.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le Tribunal administratif décline sa compétence.
II. La cause est transmise au Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 mai 1997/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.