CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 7 avril 1997
sur le recours interjeté le 4 octobre 1996 par la Commune de Château-d'Oex
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes, publiée dans la Feuille des avis officiels du 24 septembre 1996 (instauration d'une interdiction d'obliquer à gauche sur la RC 702a en direction de la parcelle 2914 (443), pour les véhicules en provenance de Saanen/Rougemont, Commune de Château-d'Oex).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et Mme Lydia Bonanomi, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Par avis paru dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud le 24 septembre 1996, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département) a décidé d'instaurer au carrefour des RC 702a/705a, sur le tronçon du giratoire du Petit-Pré, commune de Château-d'Oex, hors localité, un sens de circulation en forme de giratoire au moyen des signaux OSR 3.02 "Cédez le passage", OSR 2.41.1 "Intersection à sens giratoire obligatoire" et "Interdiction d'obliquer à gauche" sur la parcelle 2914 (443), au moyen du signal OSR 2.43, pour les véhicules en provenance de Saanen/Rougemont.
Selon le Règlement du Conseil d'Etat sur la classification des routes cantonales, du 17 juillet 1996, la RC 702a est une route principale de 1ère classe, avec accès latéral limité (cf. Tableau des routes cantonales, lettre A.a), RSV 7.4).
B. La Municipalité de la commune de Châteaux-d'Oex (ci-après : la municipalité) a recouru contre cette décision le 4 octobre 1996. Elle déclare ne contester que l'interdiction d'obliquer à gauche sur la parcelle 2914 (443) pour les véhicules en provenance de Saanen/Rougemont par la RC 702a (signal OSR 2.43 "Interdiction d'obliquer à gauche"), ainsi que le marquage au sol "ligne de sécurité". Elle expose à l'appui de son recours que la visibilité est excellente à l'endroit en cause, qu'aucun accident n'a eu lieu à cet endroit, que l'accès au Centre agricole était jusqu'alors autorisé sans aucune restriction et que les agriculteurs, qui livrent leur lait tous les matins au local de laiterie jouxtant le centre "Landi", devraient faire un détour inutile par le giratoire pour se rendre au centre agricole. Elle conclut à la suppression du signal contesté ainsi qu'à celle du marquage au sol "ligne de sécurité" et au remplacement de ce dernier par un marquage "ligne de direction" devant les sorties du Centre agricole "Landi".
C. Invitée par le juge instructeur à se déterminer et à produire son dossier dans un délai échéant le 28 octobre 1996, l'autorité intimée n'a pas réagi. De même, elle n'a pas donné suite au nouveau délai qui lui a été imparti au 11 novembre 1996 pour procéder.
D. Le 10 décembre 1996, le département a transmis au tribunal copie d'une lettre adressée le jour même à la recourante suite à un entretien sur place entre les intéressés du 26 novembre 1996. Dans cette correspondance, le département confirme maintenir l'interdiction, sur la RC 702a, de tourner à gauche en provenance de Rougemont pour accéder au complexe "Landi" sans passer par le nouveau giratoire se trouvant à une centaine de mètres plus loin. Selon lui, la nouvelle conception du trafic avec giratoire et interdiction de tourner à gauche permet de rendre le trafic plus fluide et de le modérer, ce qui assure aux utilisateurs une meilleure sécurité.
E. Par décision du 24 décembre 1996, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours en ce sens que la signalisation litigieuse, soit l'interdiction d'obliquer à gauche sur la RC 702a en direction de la parcelle No 2914 (443) pour les véhicules en provenance de Saanen/Rougemont, ne pourra être installée jusqu'à droit jugé au fond dans la présente cause.
F. La section du Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux en présence des parties le 24 février 1997, à Château-d'Oex, soit en présence des représentants de la municipalité et du département. A cette occasion, la recourante a produit divers documents relatifs à la correction du carrefour du Petit-Pré, à Château-d'Oex. Elle a en outre précisé notamment que quatre-vingt paysans environ livraient leur lait journellement à la laiterie située à côté du Centre agricole "Landi", en général entre 07h.30 et 08h.30. Sur ces quatre-vingt véhicules, près des deux tiers coupent la RC 702a à l'endroit litigieux. De plus, le Centre agricole "Landi" reçoit la visite d'environ cinquante clients par jour dont la moitié accède audit centre en coupant la route cantonale précitée. C'est ainsi un maximum de quatre-vingt véhicules au total qui utilisent journellement la possibilité de tourner à gauche pour se rendre au Centre agricole "Landi". Elle a encore confirmé qu'aucun accident de la circulation ne s'était produit à cet endroit et que la mesure envisagée par le département aboutirait à surcharger le trafic du giratoire par les véhicules devant effectuer un détour de 250 mètres environ pour atteindre l'endroit désiré. Elle a enfin souligné l'augmentation du risque d'accidents, tant avec des piétons qu'avec des automobiles, en raison de l'augmentation de la circulation dans le giratoire. De leur côté, les représentants du département ont précisé que la signalisation contestée avait pour but d'assurer une modération du trafic et de faciliter les mouvements en reportant dans le giratoire des manoeuvres considérées comme dangereuses sur une route. Selon eux, ce dispositif est beaucoup moins dangereux que d'autres types d'intersections, car les vitesses y sont réduites et il n'y a que des collisions à trajectoire convergente. La largeur de la route a été ramenée de 9 mètres à 7.50 mètres, largeur suffisante pour assurer la fluidité du trafic. Ils ont rappelé enfin la nouvelle classification de la route 702a en route principale de 1ère classe avec accès latéral limité.
Considérant en droit :
1. L'interdiction d'obliquer à gauche sur la RC 702a en direction de la parcelle No 2944 (443) pour les véhicules en provenance de Saanen/Rougemont décrétée par le département est une mesure de circulation routière au sens de l'art. 3 al. 4 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (ci-après : LCR). Dans les procédures cantonales, les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire (art. 3 al. 4 dernière phrase LCR).
En l'espèce, la mesure litigieuse est envisagée sur le territoire de la Commune de Château-d'Oex, hors localité, sur la RC 702a, de sorte que la municipalité a qualité pour recourir au regard du droit fédéral. En procédure vaudoise, l'art. 37 al. 2 let. b LJPA réserve les dispositions du droit fédéral en matière de qualité pour agir et le pourvoi de la commune, déposé au surplus en temps utile, est ainsi recevable.
2. Aux termes de l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b) et l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Les prescriptions et les limitations de la circulation fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR relèvent du droit fédéral et, selon la jurisprudence du Conseil fédéral, l'autorité cantonale de recours doit revoir librement les décisions prises en la matière (JAAC 1989 No 10 A 58 ss, contra une décision antérieure, RDAF 1974, p. 322). Le Tribunal administratif a toutefois précisé que, aucune disposition expresse du droit fédéral (LCR, PA) ne prévoyant l'extension de son pouvoir d'examen, celui-ci demeurait restreint à la violation du droit conformément à l'art. 36 LJPA (Tribunal administratif, arrêt GE 94/032 du 9 septembre 1994 et les références citées). C'est donc sous l'angle de la légalité uniquement, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, à l'exclusion des questions d'opportunité, que le tribunal de céans examinera la présente espèce.
3. L'art. 3 al. 4 LCR permet aux cantons et aux communes d'édicter d'autres limitations ou prescriptions que l'interdiction complète ou temporaire de circuler prévue à l'art. 3 al. 3 LCR en ces termes :
"D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation."
Ces mesures d'intérêt public visent en fait toute la réglementation locale de la circulation; elles comprennent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic (JAAC 1990/54 No 8 p. 41). Les interdictions d'obliquer entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles peuvent en effet être adoptées pour des raisons relevant de la police de la circulation (sécurité, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales". Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation qui leur permet de prendre en considération les objectifs de la planification. Les mesures susmentionnées peuvent être ordonnées aussi bien sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit que sur les routes principales au sens de l'art. 3 de l'Ordonnance du CF concernant les routes de grand transit (RS 741.272).
Selon l'art. 101 al. 3 de l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR), les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
4. a) La recourante met uniquement en cause la mesure visant à interdire d'obliquer à gauche sur la RC 702a en direction de la parcelle 2914 (443) pour les véhicules en provenance de Saanen/Rougemont (signal OSR 2.43 "Interdiction d'obliquer à gauche"). Elle soutient que la mesure envisagée serait absurde, dans la mesure où, d'une part, aucun accident n'a eu lieu à ce jour à l'endroit incriminé et, d'autre part, l'interdiction litigieuse obligerait les agriculteurs livrant tous les matins leur lait au local qui jouxte le centre "Landi" a utiliser inutilement le giratoire projeté.
De son côté, l'autorité intimée n'a pas daigné se déterminer par écrit, ni dans le délai qui lui avait été imparti initialement au 28 octobre 1996, ni dans celui spontanément prolongé par le juge instructeur jusqu'au 11 novembre 1996. Cette attitude, difficilement compréhensible, ne manque pas de surprendre. Certes le département a-t-il transmis au tribunal, le 10 décembre 1996, une copie de sa correspondance adressée le même jour à la municipalité, dans laquelle il confirme la décision litigieuse en invoquant des impératifs liés à la sécurité et à la fluidité du trafic. Cette correspondance ne constitue toutefois pas des déterminations complètes et détaillées au sens de l'art. 44 al. 2 LJPA et la position du département n'a finalement été connue qu'à la séance d'inspection locale du 24 février 1997.
Quoi qu'il en soit, il convient d'examiner si la mesure d'interdiction litigieuse est justifiée par l'un des motifs d'intérêt public énumérés à l'art. 3 al. 4 LCR, plus particulièrement par des motifs tenant à la sécurité routière.
Le tronçon concerné par l'interdiction de tourner à gauche se situe sur une route cantonale de 1ère classe avec accès latéral limité (RC 702a). Cette classification est toute récente puisqu'elle résulte du Règlement du Conseil d'Etat sur la classification des routes cantonales du 17 juillet 1996. Antérieurement, il n'existait aucune route cantonale principale de 1ère classe avec accès limité (cf. Règlement du Conseil d'Etat du 18 juillet 1990 sur la classification des routes cantonales, tableau des routes cantonales A.a a)). La RC 702a supporte un trafic journalier moyen de 3'600 véhicules, soit beaucoup moins que celui que supporte un grand nombre de routes en ville. Cependant, même si le trafic sur la RC 702a est faible, les risques d'accidents consécutifs à la possibilité de tourner à gauche à la hauteur du Centre agricole "Landi" ne sont pas négligeables. Bien que la recourante affirme qu'aucun accident ne s'est jamais produit à cet endroit, les risques d'un accident lors d'une manoeuvre consistant à couper la voie venant en sens inverse, sans pouvoir bénéficier d'une présélection, ne peuvent être ignorés. En effet, si l'on examine les conséquences d'accidents résultant du tamponnement d'un véhicule arrêté, de collisions en obliquant à gauche et de collisions latérales avec changement de direction survenus en une année sur des routes principales à l'extérieur des localités, on constate que le nombre respectif de blessés ou de tués s'élève, pour l'année 1991, à 449 blessés et 3 tués, 710 blessés et 21 tués (plus précisément 7 personnes tuées à la suite d'un frôlement en obliquant à gauche et 14 personnes tuées suite à une collision frontale en obliquant à gauche) et 493 blessés et 15 tués. Ces résultats, qui découlent des données statistiques établies en 1991 par l'Office fédéral de la statistique (Accidents de la circulation routière en Suisse : 1991, Berne 1992, p. 54), - les statistiques plus récentes n'ont pas été retenues car elles sont établies de manière insuffisamment détaillée - doivent être tempérés dans la mesure où les trois rubriques susmentionnées (accidents résultant du tamponnement d'un véhicule arrêté, collisions en obliquant à gauche et collisions latérales avec changement de direction) incluent d'autres situations que celles que la signalisation litigieuse tend à éviter (soit notamment tamponnement d'un véhicule arrêté devant un passage pour piétons, un obstacle, un bouchon, ou collision lors d'un tourner à droite, collision intervenant sur la deuxième voie en cas d'un tourner à gauche, etc.). Il se justifie par conséquent de pondérer de 1/2 environ le nombre des victimes, tuées ou blessées, de sorte que l'on aboutit ainsi à 826 personnes blessées et 20 tuées en 1991 dans des accidents consécutifs à des manoeuvres de "tourner à gauche" sur une route principale. Par rapport au total des victimes blessées ou tuées sur les routes principales à l'extérieur des localités en 1991, soit 6'222 blessés et 298 tués, la proportion de blessés ou de tués dans le genre de situations en cause s'élève respectivement à 13% et 7% environ. Il s'agit certes d'une estimation grossière, mais qui démontre néanmoins à l'évidence que les risques envisagés sont sérieux.
b) En interdisant de tourner à gauche à l'endroit incriminé, il s'ensuit une augmentation du trafic sur le giratoire du Petit-Pré et, partant, une augmentation des risques d'accidents dans ledit giratoire. Il convient dès lors de comparer les deux types de risques pour déterminer lequel est le plus important. En l'espèce, le détour de quelque 250 mètres que la signalisation contestée rendra nécessaire implique pour les véhicules concernés l'obligation de traverser deux fois le passage pour piétons se trouvant à l'entrée du giratoire, soit à l'aller et au retour. Il en découle des risques d'accidents évidents. De même, il ne faut pas négliger les risques d'accidents pouvant survenir dans le giratoire avec des cyclistes ou encore les collisions possibles entre les véhicules entrant dans le giratoire et ceux circulant sur l'anneau de ce dernier. Cependant, même si les statistiques mentionnées ne distinguent pas entre accidents survenus dans des giratoires et accidents survenus ailleurs, il paraît évident que les premiers ont des conséquences moins graves que les autres types de collisions examinées ci-dessus. En effet, ils surviennent nécessairement à vitesse réduite et les trajectoires des collisions sont toujours convergentes. En ce qui concerne les piétons et les cyclistes empruntant le carrefour du giratoire, leur nombre est vraisemblablement faible lorsque, comme en l'occurrence, le carrefour se situe à l'intersection de deux routes cantonales situées à l'extérieur d'une localité. En d'autres termes, l'interdiction de tourner à gauche telle qu'envisagée par le département vise à réduire des risques d'accidents qui, comme exposé ci-dessus, ne sont pas négligeables. Notons que le fait que seuls 80 véhicules environ utilisent journellement la possibilité de tourner à gauche pour se rendre au Centre agricole "Landi" ou au local de laiterie n'est pas déterminant. Les risques estimés plus haut concernent la manoeuvre de tourner-à-gauche, comparativement à d'autres manoeuvres, mais indépendamment de l'importance du trafic. Il est dès lors évident que le risque d'accident augmente avec le nombre de véhicules qui obliquent à gauche à la hauteur de Centre "Landi". Or, il y a lieu de prendre également en considération le nombre important de véhicules tournant à gauche à cet endroit pour se rendre sur le terrain adjacent à la parcelle 2914 servant de parking lors des nombreuses manifestations organisées par la Commune de Château-d'Oex (manifestations de ballons ou montgolfières, concours hippiques, etc). Ces manifestations ne se déroulent certes pas tout au long de l'année et le trafic est alors, selon les déclarations concordantes des parties, réglé par un policier. Lors des préparatifs de ces manifestations, un afflux substantiel de véhicules tournant à gauche à l'endroit incriminé, sans aide extérieure, est toutefois inévitable et générateur de risques d'accidents.
5. En résumé, force est de constater que les arguments allégués par la recourante pour s'opposer à l'interdiction litigieuse ne résistent pas à l'examen. Le détour que devront effectuer les véhicules concernés et les risques d'accidents supplémentaires liés à la traversée du giratoire sont secondaires par rapport aux impératifs de sécurité du trafic et de fluidité de la circulation à l'endroit litigieux. L'absence d'accidents survenus à ce jour ne saurait constituer un motif suffisant pour renoncer à la réglementation envisagée et même si l'existence d'une bonne visibilité à l'endroit incriminé n'est pas contestée, la faculté de couper la voie de circulation venant en sens inverse est, par principe, de nature à compromettre la sécurité du trafic. Elle doit dans la mesure du possible être évitée, d'autant plus lorsque, comme l'espèce, la mesure envisagée n'entraîne pas de désagréments excessifs. Le point de vue de l'autorité intimée, qui considère les éléments développés ci-dessus comme suffisants pour justifier une réglementation du trafic, ne constitue pas un abus de son pouvoir d'appréciation et, examinée sous l'angle restreint de la légalité, la mesure prise par le département échappe à toute critique.
La décision contestée est ainsi manifestement conforme à la loi et ne relève pas d'un abus du pouvoir d'appréciation, lequel suppose que l'autorité se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore qu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, à savoir interdiction de l'arbitraire, bonne foi, proportionnalité et égalité de traitement (ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205). Cela étant, la décision attaquée se révèle bien fondée; elle ne peut être que confirmée et le recours doit dès lors être rejeté.
6. L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA).
Vu l'issue du recours, il convient de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Château-d'Oex déboutée. Compte tenu des circonstances, un montant de 500 francs est justifié.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes, publiée le 24 septembre 1996, est maintenue.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 7 avril 1997/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans un délai de trente jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 72ss de la loi fédérale sur la procédure administrative.