CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 15 octobre 1996
sur le recours interjeté par X.________, à Y.________
contre
la décision de la Municipalité d'Y.________, du 29 mars 1996, mettant fin à sa fonction de chef OPCi de la commune.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le recourant X.________ appartient depuis neuf ans à l'Organisation de protection civile de la Commune d'Y.________, au sein de laquelle il occupe la fonction de chef local. Le 29 mars 1996, il a été informé par la municipalité de la Commune d'Y.________ que ses fonctions prendraient fin le 30 juin 1996. Il s'est alors adressé, le 28 avril 1996 au préfet du district de Nyon pour formuler un recours, que ce magistrat a transmis le 30 avril 1996 au Tribunal administratif comme objet de sa compétence.
B. La cause a été enregistrée le 3 mai 1996, la Municipalité d'Y.________ étant invitée à se déterminer, ce qu'elle a fait le 13 juin 1996 en concluant au rejet préjudiciel du recours, faute de compétence du Tribunal administratif pour en connaître. Le Service cantonal de la protection civile a renoncé à se prononcer. Le recourant a encore déposé des observations le 27 juin 1996, confirmant son pourvoi. Les parties ont ensuite été informées, par avis du 1er juillet 1996, que le Tribunal administratif statuerait préjudiciellement sur la question de sa compétence, ce qu'il a fait dans un arrêt du 17 juillet 1996, admettant sa compétence.
C. L'instruction a alors été reprise, la Municipalité d'Y.________ déposant encore des déterminations le 4 septembre 1996. Le recourant, invité à présenter le cas échéant des réquisitions tendant à compléter l'instruction a en fait déposé, les 19 et 20 septembre 1996, une réplique qui n'avait pas été sollicitée. Il a requis à cette occasion, sans autre précision, une "prolongation de l'instruction", mesure à laquelle il n'a pas été donné de suite (avis du juge instructeur du 26 septembre 1996). Une dernière correspondance du recourant, du 2 octobre 1996, a été reçue au Tribunal administratif.
Considérant en droit :
1. Déposé dans le délai de trente jours à compter de la communication à l'intéressé de la mesure prise à son encontre, le recours est recevable à la forme (art. 23 OPCi).
2. La protection civile est organisée en Suisse par la loi fédérale sur la protection civile du 17 juin 1994 (LPCi, ROLF 1994 p. 2626) et par son ordonnance d'application du 19 octobre 1994 (OPCi, ROLF 1994 p. 2646). Le canton de Vaud a pour sa part adopté le 11 septembre 1995 une loi d'exécution qui a abrogé une législation antérieure du 28 mai 1985 (LVPCi; ROLvd 1995 p. 301).
Depuis l'abrogation de la loi vaudoise de 1985 par la novelle du 11 septembre 1995, une nouvelle organisation de la protection civile est prévue, que l'on peut résumer de la manière suivante :
- les communes sont regroupées (et ne choisissent pas de se regrouper) en organisations régionales dotées de la personnalité juridique de par la loi;
- le Conseil d'Etat détermine le périmètre des dites organisations;
- les communes appartenant à l'organisation doivent conclure une convention (art. 7 LVPCi) pour définir le fonctionnement, le Conseil d'Etat pouvant les doter d'une structure de substitution en cas de carence (art. 9 ss LVPCi);
- les organisations désignent elles-mêmes par leurs organes propres (comités directeurs) le chef et les agents de l'organisation de protection civile (art. 13 lit. h LVPCi).
Le système n'est pas encore mis en place dans le canton de Vaud, les dispositions transitoires (art. 30 LVPCi) impartissant à cet égard un délai au 31 décembre 1996 aux communes. Par ailleurs, le Grand Conseil a adopté le 24 septembre 1996, une modification de la loi destinée à permettre de réaliser le regroupement des communes au sein des organisations par la voie de l'association de communes (FAO Nº 82 du 11 octobre 1996).
Aussi longtemps que la nouvelle organisation n'est pas mise en place, le statut des agents de la protection civile doit être défini en fonction des dispositions du droit fédéral précité. Il en résulte qu'ils doivent être considérés comme des personnes liées à la collectivité communale en vertu d'un rapport de sujétion spécial résultant de leur incorporation, qu'elle soit obligatoire (art. 14 al. 1 LPCi) ou volontaire (art. 21 LPCi). Le droit fédéral précise ainsi que le chef de l'organisation de protection civile répond de l'exécution de sa mission devant l'autorité communale (art. 10 LPCi) et que la commune décide de l'incorporation, de la libération anticipée et de l'exclusion (art. 19 al. 2 LPCi) ainsi que de l'attribution d'une autre fonction (art. 22 OPCi).
3. La portée exacte de la décision attaquée n'est pas évidente. Selon les termes mêmes de la lettre du 29 mars 1996 par laquelle elle a été communiquée au recourant, on doit admettre en tout cas que la municipalité a mis fin aux fonctions de chef OPCi de X.________, soit qu'elle l'a révoqué de ce poste. Il semble également résulter du troisième alinéa de cette lettre que l'intéressé était considéré par l'autorité communale comme ne faisant plus partie de l'organisation de protection civile, mais il a été précisé ultérieurement (lettre du 13 août 1996) que l'intéressé demeurait incorporé au sein de l'organisation, à titre volontaire puisqu'il avait dépassé de douze ans la limite d'âge déterminant l'obligation de servir selon l'art. 16 al. 1 LPCi. Cette position a été confirmée dans les déterminations du 4 septembre 1996. On doit en déduire que la décision litigieuse ne comporte pas d'exclusion du service de protection civile (art. 18 LPCi) mais qu'elle équivaut à l'attribution d'une autre fonction, au sens de l'art. 22 OPCi. C'est sous cet angle que la décision attaquée doit être examinée par le Tribunal administratif.
4. Selon les dispositions du droit fédéral applicables - les règles découlant de la loi vaudoise d'application n'entrent pas en ligne de compte dans la présente espèce, les organisations régionales n'étant pas encore mises en place, comme on l'a vu ci-dessus - l'incorporation dans la protection civile incombe à la commune (art. 19 LVCi et 20 OPCi) et comporte l'attribution d'une des fonctions prévues par l'ordonnance concernant les degrés de fonction et les montants de la solde dans la protection civile, du 19 octobre 1994 (OFS; ROLF 1994 p. 2683), qui sont réparties en dix classes. L'incorporation et l'attribution d'une fonction peuvent faire l'objet d'un recours (art. 23 OPCi) à l'exclusion de l'attribution d'une fonction de cadre (art. 30 al. 4 OPCi). Sont cadres, les chefs et les spécialistes (art. 2 OFS).
Les textes ne précisent pas exactement ce qu'il en est lorsque, comme en l'espèce, une fonction de cadre est retirée à son titulaire avec maintien dans la PCi mais sans attribution expresse d'une nouvelle fonction. Le tribunal admet que, s'agissant finalement de mesures touchant l'incorporation et la libération de la protection civile, un éventuel litige doit être réglé par la voie de la procédure de recours prévue par les art. 19 LPCi et 23 OPCi, le Tribunal administratif étant l'autorité de recours cantonale qui statue définitivement, au sens de ces dispositions.
5. La décision de la Municipalité d'Y.________ est fondée d'abord sur l'âge (64 ans) du recourant, qui n'est plus soumis à l'obligation de servir dans la protection civile depuis que les modifications légales de 1994 ont fixé à 52 ans l'âge limite. Elle considère qu'il est dans l'intérêt de l'organisation de procéder à un rajeunissement des cadres et à un changement de personne, en relevant que le recourant a assumé ses responsabilités pendant neuf ans. A cela s'ajoutent des motifs tenant aux relations entre l'autorité municipale et le recourant, qui se sont dégradées au point que la collaboration en est devenue très difficile.
Dans son pourvoi, le recourant articule deux griefs tenant à la forme de la décision attaquée (notification) et à la compétence de la municipalité. Pour le surplus, il se borne à refaire l'historique des événements, à se référer à de nombreux incidents ou événements particuliers, et à affirmer son intention de conserver ses fonctions jusqu'au moment où, la nouvelle organisation étant mise en place, il pourra transférer ses responsabilités aux nouveaux chefs régionaux. Ces moyens, dans la mesure où on parvient à en comprendre la portée, ne sont pas fondés.
6. Au plan de la forme, il est vrai que la décision attaquée ne mentionne pas les voie et délai de recours et que, à cet égard, sa notification n'est pas régulière. Mais, conformément à la jurisprudence (par exemple ATF 117 Ia 298 consid. 2) le vice peut être corrigé, même si le remède peut varier (délai respecté, restitution du délai, transmission à l'autorité compétente, etc.), l'essentiel étant que la fausse indication - ou l'absence totale d'indication - des voies de recours n'entraîne aucun préjudice pour la partie. Or en l'espèce le recourant a contesté la décision litigieuse dans un délai qui, pour n'être pas conforme aux règles cantonales de procédure, respecte la durée normale des délais de recours en droit fédéral (trente jours) et personne n'a soutenu que ce pourvoi était tardif. Il est vrai qu'il s'est adressé à une autorité incompétente (le préfet) mais celui-ci a instantanément transmis la cause au Tribunal administratif. Il en résulte que le recourant ne peut pas se prévaloir d'une irrégularité qui n'est que de pure forme et qui ne l'a nullement empêché de faire valoir son droit de recours.
7. Le recourant paraît en outre mettre en cause, encore qu'il ne le fasse pas clairement, la compétence de la municipalité (mémoires des 26 et 27 mai 1996, p. 4). A tort. Dans la mesure où la réglementation découlant du droit fédéral se borne à confier à la commune sans autre précision les procédures d'incorporation et de libération, ainsi que celle d'attribution des fonctions et notamment des fonctions de cadre (art. 20, 22 et 30 OPCi), on doit admettre qu'il s'agit d'une prérogative de la municipalité, conformément à la clause générale de l'art. 42 ch. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes qui confie à cette autorité l'administration des services publics.
8. Pour le reste, et sur le fond, le recourant affirme qu'il est en fonction en tout cas jusqu'au 31 décembre 1997, en se fondant sur l'art. 53 de l'ancienne ordonnance sur la protection civile (du 27 novembre 1978) qui prévoyait une durée de service normale, pour les volontaires, de cinq ans. Mais une telle argumentation ne résiste pas à l'examen.
D'une part, la disposition précitée a été abrogée par la nouvelle ordonnance du 19 octobre 1994 (art. 75 OPCi). D'autre part, les personnes s'engageant à titre volontaire ne peuvent faire valoir aucun droit à l'incorporation (art. 20 al. 3 OPCi) et, une fois incorporées, elles ont les mêmes droits et obligations que les personnes astreintes avec, en plus, la possibilité d'être libérées sur demande (art. 21 al. 2 LPCi). Il en résulte notamment qu'elles peuvent être libérées ou exclues du service avant le terme légal, pour de justes motifs, selon le régime applicable aux personnes astreintes (art. 18 al. 2 LPCi). Enfin et surtout la cause doit être examinée, comme on l'a vu plus haut (cons. 3), sous l'angle de l'art. 22 OPCi. Or, cette disposition prévoit l'attribution d'une autre fonction "... si les circonstances l'exigent...", clause qui confère à l'autorité un pouvoir d'appréciation étendu, plus large que lorsqu'il s'agit de définir des justes motifs. Sous ces différents aspects, la décision attaquée qui retire sa charge de chef local au recourant tout en s'abstenant de lui attribuer une fonction nouvelle ne manque pas de justifications, l'autorité intimée pouvant en effet faire valoir plusieurs motifs objectifs et sérieux.
L'âge du recourant, supérieur de douze ans à l'âge maximum prévu par la nouvelle réglementation pour l'incorporation obligatoire, pourrait à lui seul justifier que l'on mette fin à ses fonctions, dans la perspective d'un rajeunissement des cadres de la protection civile, voulu par le législateur et considéré par ce dernier comme correspondant à l'intérêt du bon fonctionnement de cette institution. Cet élément prend d'autant plus d'importance, dans le cas du recourant, que le canton de Vaud est en train de mettre en place une nouvelle organisation, sur des bases très différentes du système actuel, et qu'il est incontestablement judicieux de charger d'une telle tâche non pas des personnes ayant travaillé selon l'ancien système, quels que soient leurs mérites, mais d'en confier la responsabilité à des forces entièrement nouvelles. A ces raisons, en soi déjà suffisantes, la municipalité peut ajouter à bon droit l'état dégradé des relations du recourant avec certains de ses membres, et la présente procédure ainsi que la manière dont le recourant s'y exprime en est une preuve évidente. Compte tenu de la mauvaise humeur - pour dire le moins - que le recourant manifeste dans cette affaire, on ne voit pas comment l'autorité communale pourrait espérer une collaboration suffisamment étroite et fondée sur la confiance, éléments qui prennent une importance toute particulière lorsqu'une administration se réorganise.
Dans ces conditions, la décision de révocation attaquée résiste au grief de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), le Tribunal administratif devant de toute manière faire preuve à cet égard d'une très grande retenue dans la mesure où l'autorité municipale doit jouir d'une large liberté dans le choix des personnes affectées à un service public.
Les raisons qui précèdent justifient également que l'on n'attribue pas de nouvelle fonction au recourant. D'ailleurs, s'il s'agissait de fonction de cadre ou de spécialiste, aucun recours ne serait possible, comme on l'a vu, en raison de la règle de l'art. 30 OPCi.
9. En tous points mal fondé et dans la mesure où il est même recevable, le recours doit être rejeté, aux frais de son auteur débouté. S'agissant d'un conflit entre une autorité communale et une personne au service de la commune, et conformément à sa jurisprudence (arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992 et GE 93/130 du 20 avril 1994) il n'y a pas lieu en équité d'allouer des dépens à la commune, bien qu'elle ait procédé avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable;
II. Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge du recourant;
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 octobre 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.