CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 24 septembre 1996
sur le recours interjeté par X.________ SA, représentée par l'avocat Marc Henzlin, à Lausanne
contre
la décision rendue le 24 mai 1996 par le Département de l'intérieur et de la santé publique, Laboratoire cantonal (rejetant l'opposition à l'interdiction de vente des produits Y.________, du 3 avril 1995).
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Composition de la section : M. Jean-Claude de Haller, président; M. J.-L. Colombini et Mme V. Jaccottet Sherif, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le 1er mars 1996, le Laboratoire cantonal de Bâle-Campagne a transmis au Laboratoire cantonal vaudois (qui est un service de l'administration cantonale dépendant du Département de l'intérieur et de la santé publique) des documents publicitaires, distribués dans le public dès la fin de l'année 1995, et portant sur divers produits mis en vente sur le marché. Parmi ces derniers, figurait le produit Y.________, décrit comme produit amaigrissant, commercialisé par la société X.________ SA, à Z.________. Le Laboratoire cantonal a alors avisé X.________ SA, par lettre du 5 mars 1996, que cette publicité n'était pas conforme à la réglementation de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAL, RS 817.0 et de son ordonnance d'application, ODAL, RS 817.02) et de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les objets usuels (OUs, RS 817.04) et que la remise des documents publicitaires précités était dès lors interdite, le produit litigieux ne pouvant être mis sur le commerce qu'à la condition que l'étiquetage, la publicité, la présentation et l'emballage soient exempts de toute mention attribuant des effets curatifs, lénitifs ou préventifs, ou faisant état de recommandations de représentants du corps médical.
B. La publicité ayant provoqué l'intervention des autorités est un prospectus rédigé en allemand exposant quels endroits du corps, plus spécialement chez la femme, étaient exposés à des excès de graisse et expliquant comme il suit la manière d'utiliser le produit proposé :
"Es ist ganz einfach - tragen Sie unsere ******** dort auf, wo Sie Gewicht verlieren möchten".
Aucune mention de substance à ingérer ne figurait en revanche sur le document.
C. Le 29 mars 1996, un échantillon du produit Y.________ a été prélevé par le bureau de douane de Genève La Praille et transmis au Laboratoire cantonal qui s'est rendu compte que le produit était constitué non seulement d'une crème (1********) mais également de sachets de poudre à diluer et à consommer (2********) ainsi que de pilules (3********). Un inspecteur des denrées alimentaires s'est alors rendu dans les locaux de X.________ SA à Z.________ et a informé la recourante que toute nouvelle importation du produit ne pourrait se faire que pour autant que sa conformité à la législation suisse ait été vérifiée. La publicité étant également concernée par cette mesure. La recourante a protesté, par lettre de son conseil du 11 avril 1996 provoquant la confirmation, le 26 avril 1996, par le Laboratoire cantonal, des mesures ordonnées tant par la décision du 5 mars 1996 que par la notification du procès-verbal du 3 avril 1996. Une opposition à cette décision, formulée le 6 mai 1996, a été écartée par le Laboratoire cantonal le 24 mai 1996. C'est contre cette dernière décision qu'est dirigé le présent recours, déposé par acte du 18 juin 1996.
D. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 15 juillet 1996, concluant au rejet du recours. La recourante a encore répliqué, sans y être invitée, le 22 août 1996, le Laboratoire cantonal déposant des observations finales le 6 septembre 1996.
L'effet suspensif, requis par la recourante, a été refusé par décision du 8 juillet 1996. L'argumentation des parties sera examinée ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit :
1. Déposé dans le délai imparti et selon les formes légales, par une entreprise destinataire de la décision entreprise et directement visée par elle, le recours est recevable à la forme.
2. La recourante invoque les principes de la bonne foi et de la confiance dans les actes de l'autorité. Elle considère qu'au vu de la décision du 5 mars 1996 elle était en droit d'admettre que, si la publicité pour son produit n'était pas admissible, en revanche l'importation et la vente de celui-ci pouvaient avoir lieu sans autre au vu de la qualification d'objet usuel au sens des art. 5 LDAL et 3 OUs. Elle indique qu'elle a pris des dispositions et engagé des frais importants pour la commercialisation de ce produit dont la vente est par ailleurs librement autorisée en Europe et conteste par conséquent à l'administration le droit de revenir sur sa décision initiale du 5 mars 1996.
L'autorité intimée relève quant à elle que cette première décision a été prise uniquement au vu d'un prospectus publicitaire, dont il ne résultait pas que le traitement proposé n'était pas limité à l'application de crème, mais comportait également des produits à ingérer. Ce n'est qu'à la suite de l'inspection du 3 avril 1996 que ces éléments ont été établis, entraînant une nouvelle appréciation de l'autorité parce que le produit litigieux entrait alors clairement dans la catégorie des aliments de complément au sens de la LDAL.
3. Le principe de la bonne foi, énoncé à l'art. 2 al. 1 CC et qui découle d'une manière générale, en droit public, de l'art. 4 de la Constitution fédérale énonce qu'un comportement loyal et digne de confiance doit présider dans les rapports entre l'Etat et l'administré. Applicable aussi bien à l'un qu'à l'autre, il peut se diviser en trois sous-principes : l'interdiction du comportement contradictoire, la protection de la confiance et l'interdiction de l'abus de droit. Le sous-principe de l'interdiction du comportement contradictoire signifie que l'autorité ne doit pas, par rapport à une même personne, exprimer des opinions divergentes ou se comporter de manière différente dans des affaires semblables. Le sous-principe de la protection de la confiance, qui pour l'administré a le rang d'un droit constitutionnel, postule que l'autorité demeure liée par les faux renseignements qu'elle donne aux citoyens à certaines conditions qui sont, outre l'existence d'un renseignement effectif :
- que le renseignement a été donné relativement à une situation individuelle et concrète;
- qu'il a émané d'un organe compétent ou censé compétent;
- que le citoyen ne pouvait pas sans autre en reconnaître la fausseté;
- que le renseignement a engagé son bénéficiaire à adopter un comportement qui lui est préjudiciable;
- que la législation applicable ne s'est pas modifiée depuis.
S'il s'avère que toutes ces conditions sont réunies et qu'au surplus il n'existe aucun intérêt public primant l'application du principe de la bonne foi, l'administration est alors pleinement liée par son renseignement. (Sur tous ces points, voir JAAC vol. 60 (1996) n. 16, et les nombreuses références de doctrine et de jurisprudence citées).
4. En l'espèce, il est très douteux que l'on puisse considérer que la décision du 5 mars 1996 - qui avait pour objet la publicité relative au produit Y.________ - ait communiqué à propos du produit lui-même des renseignements sur lesquels la recourante se serait fondée pour se lancer dans l'importation et engager les frais nécessaires à cet effet. Il est vrai que cette décision constate que ce produit est un objet usuel, soit un produit de soins corporels au sens de l'art. 5 LDAL. Mais cette conclusion ne reposait que sur la lecture du matériel publicitaire incriminé, qui était le seul élément d'appréciation dont disposait à ce moment le Laboratoire cantonal, qui n'avait pas vu le produit ni pu l'analyser. La recourante ne pouvait pas de bonne foi interpréter cette décision, qui concernait encore une fois la publicité du produit, comme signifiant que l'autorité sanitaire avalisait la mise dans le commerce de celui-ci.
Mais la question peut de toute manière rester ouverte parce que, à supposer même que soient réunies les conditions entraînant la protection de la bonne foi d'un administré, il reste à procéder à la pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt à l'application correcte du droit, d'une part, et celui que représente la protection de la bonne foi, d'autre part, le premier l'emportant s'il est prépondérant (ATF 116 Ib 185 consid. 3c). Or, en l'espèce, même si on devait admettre que le Laboratoire cantonal n'avait pas contesté le produit lui-même, au début mars, sur la base des informations en sa possession, il ne pouvait pas faire autre chose que revenir sur cette décision dès le moment où de nouveaux éléments - en particulier l'examen du produit lui-même - démontraient que la réglementation suisse (notamment les art. 19 et 21 ODAL) n'était pas respectée. Par définition, les décisions administratives peuvent être modifiées, aux conditions fixées par la jurisprudence, en particulier lorsqu'elles apparaissent contraires au droit et que leur modification ne se heurte pas à des intérêts supérieurs dignes de protection, du moins lorsque ces décisions n'ont point fait l'objet d'un contrôle judiciaire, et sous réserve des droits acquis des particuliers (ATF 121 II 95; 115 Ib 155 consid. 3a et les références citées). C'est ainsi, par exemple, que la jurisprudence admet depuis longtemps que l'autorité fiscale doit, à certaines conditions, procéder à la révision d'une taxation même en l'absence de dispositions légales (ATF 111 Ib 210; 105 Ib 251; 103 Ib 88), qu'en droit des assurances sociales, l'autorité administrative doit réexaminer ou reconsidérer les décisions qui se révèlent erronées à la suite de la découverte de faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve (ATF 119 V 477; 117 V 12 consid. 2a et les arrêts cités), ou encore que la durée d'un retrait de permis doit être revue lorsqu'elle est contraire à la loi (ATF 115 Ib 152).
A la suite de l'examen de l'échantillon prélevé au poste de douane de Genève La Praille le 29 mars 1996, et après avoir constaté que ce produit comportait des éléments destinés à être ingérés par le consommateur (sachets de poudre, pilules), le Laboratoire cantonal ne pouvait de toutes manières plus s'en tenir à sa première appréciation selon laquelle on était en présence d'un objet usuel, puisqu'il s'agissait en réalité d'une denrée alimentaire de complément au sens de l'art. 184 ODAL. Au surplus, l'3******** contient des extraits de ********, dont les propriétés physiologiques et l'éventuelle toxicité ne sont pas exactement connues (cf. décision attaquée, p. 4). L'autorité intimée devait tirer les conséquences de cette découverte et prendre les mesures qui s'imposaient, ce qu'elle a fait aussi bien le 3 avril 1996 que le 26 avril puis le 26 mai. L'intérêt purement commercial de la recourante à pouvoir diffuser son produit ne saurait être considéré comme prépondérant, face à un intérêt public aussi évident qu'important (veiller à la protection de la santé des consommateurs).
Quant à l'existence de droits acquis de la recourante, il ne saurait en être question dans la présente affaire. Un droit acquis ne peut résulter que d'une loi, d'un contrat de droit administratif ou d'un acte administratif, et il se caractérise par le fait que l'autorité a voulu exclure toute restriction ou suppression ultérieure du droit (Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd., p. 590). En principe, une autorisation de police ne crée pas un droit acquis (Moor, Droit administratif, vol. I nº 2.5.2.3, p. 173). A supposer, encore une fois, que la décision du Laboratoire cantonal du 5 mars 1996 ait pu être comprise par la recourante comme un accord de l'autorité avec la commercialisation de son produit, on ne saurait admettre en tout état de cause qu'elle est intervenue dans des circonstances constitutives d'un droit acquis.
4. Le recours doit donc être rejeté, en tant qu'il tend à l'annulation de la décision attaquée et à la délivrance d'une autorisation (conclusions ch. II et III du mémoire de recours du 18 juin 1996). De même, la conclusion supplémentaire prise en réplique du 22 août 1996 par la recourante et qui tend à la constatation de la violation du principe de la bonne foi doit elle être écartée, les conclusions prises parallèlement quant à la réparation du préjudice causé ne relevant de toute manière pas de la compétence du Tribunal administratif (art. 1 al. 3 LJPA) et étant donc irrecevables.
Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 septembre 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)