CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 15 avril 1998
sur le recours interjeté par X.________, à ********, dont le conseil est l'avocat Jean Koelliker, case postale, 3149, à 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 24 avril 1996 par la Municipalité de Y.________, dont le conseil est l'avocat Dominique Rigot, rue du Lac 28, à 1800 Vevey (licenciement pour suppression de fonction).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Thalmann et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1950, a été engagé en qualité d'aspirant de police le 1er janvier 1971 par la Municipalité de Y.________. Le 1er janvier 1972, la municipalité a procédé à sa nomination en qualité d'agent de police. Le 1er janvier 1978, il a été promu au grade d'appointé (classe 10); il a ensuite été régulièrement promu à un grade supérieur. Le 1er janvier 1989, il a été promu au grade de sergent-major (classes 20-22).
B. Selon l'organigramme produit par l'autorité, en 1989, le corps de police était dirigé par un commandant, assisté d'un remplaçant, lequel avait sous ses ordres le chef de poste qui dirigeait les quatre brigades de police-secours (22 agents), plus deux aspirants, ainsi que la brigade administrative (6 employés) et les gardes municipaux (4 employés). De son côté, le commandant dirigeait directement le bureau technique (1 employé), l'atelier (8 employés), le secrétariat (5 employés) et les gardes-ports (3 employés). A cette époque, le service du feu était rattaché au corps de police.
Au mois de juin 1989, la société TC Team Consult à Genève, a établi, à la demande de la commune de Y.________, un audit de la police communale. Ce document préconise la séparation du corps de police et du service du feu en deux services distincts (p. 62) et suggère un nouvel organigramme, dans lequel les fonctions de remplaçant du commandant et de chef de poste ont été supprimées, le commandant ayant directement sous ses ordres le service d'intervention et le service logistique (p. 65).
Se fondant sur l'audit précité, la municipalité a dressé, au mois d'août 1989, un rapport sur la restructuration du service de police. Il ressort des conclusions de ce rapport que la municipalité a décidé "de séparer, dès le 1er janvier 1991, le service de police du service du feu" et "de diminuer l'effectif du personnel de police au gré des départs naturels et des stricts besoins du service" (p. 49). A cet égard, le rapport précise que "bien que le remplaçant du commandant de police ne soit pas prévu par Team Consult, il est indispensable qu'une personne soit nommée à ce poste, déjà pour le remplacer durant les vacances, service militaire ou maladie éventuelle" (p. 45) et que "vu le nombre restreint d'agents, le chef de poste, comme le préconise Team Consult, pourrait être supprimé. Il serait alors tenu par le remplaçant du commandant" (p. 46). Le rapport relève ainsi que "la réorganisation du corps de police (...) permettra à moyen terme de supprimer 7 postes de travail à plein temps", dont celle de chef de poste (p. 47).
C. En date du 1er janvier 1990, X.________ a été promu au grade d'adjudant de police (classes 21-23), puis en date du 1er juillet 1990, au grade de lieutenant en tant qu'adjoint au commandant (classes 25-28). Il s'est vu attribuer la fonction de chef de poste, appelée également chef de police-secours.
Par courrier du 10 mai 1991, le capitaine Z.________, commandant de la police municipale, a informé X.________ qu'il n'était pas satisfait de ses fréquentes absences pour raisons de santé, dans la mesure où elles perturbaient les efforts entrepris pour améliorer l'organisation du service de police.
Par courrier du 27 décembre 1995, le commandant Z.________ a enjoint l'intéressé de relever de nouveaux défis en matière de direction du personnel et d'adaptation à l'informatique et l'a invité à effectuer un bilan de carrière intermédiaire afin de définir de nouveaux objectifs permettant de remplir à satisfaction les obligations liées à sa fonction.
En date du 3 février 1996, X.________ a adressé au commandant Z.________, à la requête de ce dernier, un rapport concernant son avenir professionnel. Il ressort de ce document que l'intéressé se voit reprocher de la part de son supérieur un certains nombres de manquements en ce qui concerne sa conduite du personnel de police-secours et ses absences. Par ailleurs, tout en admettant que l'informatique est une nécessité, l'intéressé relève que le commandant a profité de ses absences pour introduire l'informatique dans les secteurs qui lui sont propres, alors que ce dernier connaissait ses difficultés à assimiler l'informatique. Il se plaint également des propos diffamatoires tenus à son encontre par le commandant et affirme qu'il est victime d'une cabale montée par ce dernier dans le but de l'abaisser et de lui faire perdre pied. Quant à son avenir professionnel, le lieutenant X.________ souhaite conserver son poste actuel, en participant plus activement aux activités de police-secours et en suivant l'instruction informatique nécessaire à l'exercice de sa fonction. Il conclut en soulignant que ce projet d'avenir est possible pour autant qu'il ne fasse pas l'objet de la part du commandant ou d'autres, "d'acharnement dictatorial et de persécution disproportionnée", ces comportements étant d'ailleurs probablement à l'origine de ses problèmes de santé.
D. Par courrier recommandé du 24 avril 1996, la municipalité a informé X.________ de sa décision de modifier la structure hiérarchique du service de police en faisant dépendre les chefs des brigades de police secours directement du commandant, cette réorganisation entraînant la suppression de la fonction du chef de police-secours qu'il occupait jusqu'alors. La décision ajoute que, dans la mesure où la municipalité n'a pas trouvé d'autre poste à proposer à X.________ au sein de l'administration communale, elle a dès lors décidé de le licencier pour cause de suppression de fonction, avec effet au 31 octobre 1996 (soit un préavis de six mois).
Par courrier du 25 avril 1996, la municipalité a complété la décision précitée en précisant à l'intéressé qu'au cas où l'alinéa 2 de l'art. 17 du statut du personnel devrait être appliqué, l'indemnité serait fixée à six mois de salaire.
E. Contre cette décision, X.________ a déposé un recours en date du 26 avril 1996. Il conteste que la municipalité ne puisse pas lui trouver une autre fonction correspondant à ses capacités dans l'administration communale. Par ailleurs, il demande qu'une indemnité équivalant à six mois de traitement lui soit allouée, conformément au statut du personnel. Dans un mémoire ampliatif de son conseil du 15 mai 1996, il fait valoir que le motif de restructuration du service de police est un prétexte pour se débarrasser de lui et que le commandant de la police de Y.________ a forcément besoin d'un remplaçant. Il expose que son licenciement lui a causé une profonde dépression nerveuse et soutient que le congé donné pendant la période prévue à l'art. 336 c alinéa 2 CO doit être apprécié au regard de cette disposition de droit privé, applicable par analogie. Il demande par ailleurs une indemnité pour le tort moral causé par les brimades qu'il a subies de la part de son supérieur. Enfin, il propose deux postes au sein de l'administration communale auxquels il pourrait être affecté: inspecteur de prévention des accidents et de contrôle des chantiers ou employé au service d'impression à l'économat de la commune, dès lors qu'il a une formation de typographe. Il conclut ainsi à ce que la décision municipale soit réformée, en ce sens qu'il soit réintégré dans le corps de police et subsidiairement, à ce qu'il soit transféré dans un autre service et à ce que le tribunal lui accorde une indemnité pour tort moral.
A l'appui de son recours, il produit un relevé du 28 avril 1996 établi par ses soins concernant l'attitude du commandant Z.________ à son égard, ainsi qu'un certificat médical du Dr Jankovic du 30 avril 1996, duquel il ressort qu'il se trouve en incapacité de travail pour une durée indéterminée depuis le 29 avril 1996.
Le recourant a effectué une avance de frais de 500 francs.
La municipalité s'est déterminée en date du 8 août 1996. Elle soutient que la suppression du poste du recourant, fondée sur les recommandations d'un bureau d'experts et de sa direction de police, est justifiée par des motifs objectifs. Par ailleurs, elle fait valoir qu'à l'époque où elle a pris la décision attaquée, aucun des postes à pourvoir au sein de l'administration communale (éducatrice de la petite enfance, assistante sociale, employée d'administration, employée de bibliothèque et manoeuvre à la voirie) n'aurait été compatible avec les qualifications professionnelles d'un officier de police; elle ajoute que les deux postes mentionnés dans le recours ne sont de toute manière pas vacants et que, même s'ils l'étaient, ils requièrent des connaissances techniques spécialisées que le recourant ne possède pas. L'autorité conclut ainsi au rejet du recours.
Par décision du 4 juillet 1997, le juge instructeur a écarté la requête d'effet suspensif présentée par le recourant.
Le tribunal a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme. On relèvera au passage que même s'il est prévu à l'art. 80 du Statut du personnel communal, le délai de dix jours indiqué dans la décision attaquée (qui a d'ailleurs été respecté) est contraire au droit cantonal qui prévoit un délai de recours de vingt jours (art. 31 al. 1 LJPA dans la teneur résultant de la novelle du 26 février 1996 entrée en vigueur le 1er mai 1996; l'ancienne teneur prévoyait également un délai de vingt jours pour le dépôt du mémoire motivé).
2. La décision attaquée est un licenciement pour cause de suppression de poste prononcé, faute d'une autre place correspondant aux capacités du recourant, par une décision du 24 avril 1996, moyennant un préavis de six mois, soit avec effet au 31 octobre 1996. Elle a été contestée le 26 avril 1996 dans un acte où le recourant demande qu'une autre fonction lui soit attribuée et réclame une indemnité de six mois de traitement selon l'art. 17 al. 2 du statut du personnel communal. Dans l'intervalle, la municipalité, interpellée par le recourant, a précisé par lettre du 25 avril 1996 que l'indemnité prévue par l'art. 17 al. 2 du statut était fixée à six mois de salaire, soit le maximum prévu par cette disposition. Puis le recourant a conclu dans son mémoire complémentaire du 15 mai 1996 à sa réintégration dans le corps de police, subsidiairement à son transfert dans un autre service, ce qui correspond à ses conclusions initiales. Il conclut aussi dans ce mémoire à l'allocation d'une indemnité pour tort moral.
Le Statut du personnel communal a été adopté par le conseil communal le 13 septembre 1985, puis amendé par celui-ci les 12 décembre 1986, 19 mai 1989 et 13 décembre 1989. Ni l'exemplaire du Statut figurant au dossier, ni aucun autre élément de ce dernier n'indiquent que ce texte aurait été approuvé par le Conseil d'Etat, ce qui est pourtant nécessaire en vertu de l'art 94 al. 2 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes pour conférer force de loi aux règlements communaux ou dispositions de règlements communaux qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres (voir RDAF 1989 p. 295 qui, en matière de statut du personnel communal, a déclaré illégale la pratique antérieure contraire).
Il n'y a pas lieu d'élucider plus avant la question de savoir si le statut a été approuvé par le Conseil d'Etat. Il est clair que le recourant ne pourrait pas obtenir, en application du droit privé, une situation aussi favorable que celle qui lui garantit son salaire pendant une année dès son licenciement (six mois de préavis, puis six mois d'indemnité s'il ne retrouve pas d'emploi sans faute de sa part). Cependant, il n'est pas certain qu'à défaut de validité du statut communal, l'autorité compétente doive sans autre appliquer le droit privé: on devrait de toute manière tenir le statut pour applicable nonobstant l'absence d'approbation, ceci en vertu du principe de la sécurité du droit (RDAF 1989 déjà cité). Il y a donc lieu d'appliquer le statut communal et il n'y aurait pas lieu non plus, même en l'absence d'approbation de ce statut, de renvoyer le recourant à agir devant le juge civil.
La compétence du tribunal administratif est en revanche clairement exclue pour ce qui concerne l'indemnité pour tort moral que le recourant réclame dans son mémoire complémentaire. En effet, l'art. 1 al. 3 LJPA exclut cette compétence pour les actions d'ordre patrimonial intentée contre une collectivité publique. La jurisprudence interprète désormais cette règle en ce sens que le tribunaux civils ne sont pas compétents si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler le rapport juridique en cause (RDAF 1997 p. 62 et les références citées, notamment RDAF 1995 p. 486). Inversement, le tribunal administratif est compétent pour statuer sur recours lorsqu'une autorité administrative est investie par la loi d'un pouvoir de décision: tel n'est pas le cas - le recourant ne prétend d'ailleurs pas le contraire - pour l'indemnité pour tort moral réclamée par le recourant. Cette indemnité relèverait du juge civil.
3. En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
Comme le Tribunal administratif l'a déjà rappelé à de nombreuses reprises (GE 92/0133 du 16/04/93, GE 93/0130 du 20/04/94, GE 94/0025 du 7/10/94, GE 94/0136 du 31/03/95, GE 95/0039 du 28/11/96, GE 95/0085 du 4/12/95, GE 96/0061 du 31/10/1996, GE 96/0076 du 5/12/96, GE 97/0080 du 30/09/97), une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives. Le juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2).
4. En tant que fonctionnaire communal, le recourant est soumis au statut du personnel de la Commune de Y.________ du 13 septembre 1985 (ci-après, le statut) et, dans les cas non prévus par le statut, "aux dispositions appliquées dans l'administration cantonale" (art. 94 statut); seul le personnel communal engagé par contrat de droit privé (chapitre XII du statut) est soumis aux dispositions du Code des obligations et de la législation sur le travail (art. 89 statut). L'argument du recourant selon lequel son licenciement devrait être apprécié au regard des dispositions du droit privé (art. 336c al. 2 CO appliqué par analogie) n'est dès lors pas pertinent.
L'art. 12 du statut a la teneur suivante:
"La qualité de fonctionnaire prend fin :
1) par la démission; 2) lorsque la limite d'âge est atteinte; 3) par la perte de la nationalité suisse 4) par décision de la Municipalité, prise de sa propre initiative ou à la demande du fonctionnaire, dans les cas suivants: a) mise à la retraite , b) diminution grave des capacités professionnelles à la suite d'invalidité définitive totale ou partielle, ou de toute autre cause constatée par expertise médicale, dans le cas ou un reclassement au sein de l'administration communale serait impossible; c) suppression d'emploi; d) transfert du domicile hors des limites définies à l'art. 30 sans qu'une dérogation ait été accordée par la Municipalité; e) renvoi pour justes motifs; f) révocation".
S'agissant de la cessation des fonctions pour suppression d'emploi, l'art. 17 du statut prévoit ce qui suit:
"Le fonctionnaire peut être licencié, avec 6 mois de préavis au moins pour la fin d'un mois, lorsque sa fonction est supprimée et qu'il n'est pas possible de lui trouver dans l'administration une autre place correspondant à ses capacités.
Une indemnité équitable peut être allouée au fonctionnaire qui, sans faute de sa part, n'a pas trouvé un autre emploi à l'échéance des 6 mois. Cette indemnité ne peut être supérieure à 6 mois de traitement, ni inférieure à un mois; la Municipalité la déterminera en tenant compte notamment de la durée des fonctions".
En l'espèce, le recourant soutient que la suppression de son poste n'est en réalité qu'un prétexte utilisé par la municipalité pour se débarrasser de lui et attribue son licenciement à ses mauvaises relations avec le commandant de la police. Il reproche en somme à l'autorité intimée d'avoir commis un détournement de pouvoir, soit un acte accompli dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (Grisel, Droit administratif, Vol. I, p. 333; RDAF 1985, p. 397). Toutefois, la décision attaquée ne se fonde que sur les besoins de restructuration du service de police et ne met nullement en cause la personnalité du recourant. Selon l'autorité intimée, la décision de supprimer le poste du recourant repose exclusivement sur la nécessité de procéder à une réorganisation au sein du service de police, suggérée par un rapport d'experts, de manière à améliorer l'efficacité de ce service. Au vu des rapports versés au dossier, on constate que la fonction de chef de poste (fonction située juste en dessus des chefs de brigades, mais en dessous du remplaçant du commandant et du commandant lui-même) pouvait effectivement apparaître superflue, dès lors qu'elle faisait en quelque sorte double emploi avec celle de remplaçant du commandant, voire même avec celle de commandant. De tels motifs sont objectivement sérieux et importants, de sorte que la décision échappe incontestablement au grief d'arbitraire et on ne saurait davantage y voir un abus ou un excès du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. Même si, comme l'affirme le recourant, des questions d'ordre personnel ont peut-être joué un rôle dans la décision prise par la municipalité, rien ne permet d'affirmer que ce ne sont pas essentiellement des motifs d'intérêt public (amélioration des prestations de l'administration) qui ont amené en l'espèce l'autorité communale à supprimer la fonction de chef de poste.
Au surplus, la municipalité a respecté le préavis de six mois prévu par l'art. 17 al. 1 du statut et, conformément à la disposition précitée, elle a effectivement examiné si le recourant pouvait être replacé à un autre poste de l'administration communale, mais en vain, les postes vacants ne correspondant ni à ses qualifications professionnelles ni à son statut d'officier de police. A cet égard, on relèvera, comme l'a fait l'autorité intimée, que les postes envisagés par le recourant dans son acte de recours n'entrent pas en ligne de compte, pour la simple raison qu'ils sont déjà occupés. On remarquera également que le déplacement d'un officier de police dans un autre service de l'administration pose beaucoup plus de problèmes que, par exemple, le déplacement d'un employé d'administration qui, par définition, est susceptible de travailler dans n'importe quel secteur de l'administration. Cela étant, dans la mesure où la décision attaquée respecte les conditions d'application posées par l'art. 17 al. 1 du statut et qu'elle n'est ni arbitraire, ni constitutive d'un abus du pouvoir d'appréciation, elle ne peut qu'être confirmée.
La conclusion du recourant tendant à sa réintégration dans le corps de police doit donc être rejetée.
5. Le recourant a demandé dans son acte de recours initial du 26 avril 1996 qu'une indemnité équivalant à six mois de traitement lui soit allouée, conformément au statut du personnel. Cette conclusion n'est plus litigieuse, la municipalité en ayant admis le principe par lettre du 25 avril 1996 dont le recourant n'avait pas encore connaissance au moment où il a formulé ses conclusions initiales.
6. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Selon la pratique qui suit désormais le tribunal, il ne sera pas prélevé d'émolument, s'agissant d'un contentieux relevant de la fonction publique communale. En ce qui concerne les dépens, le tribunal considère que le litige opposant une autorité municipale à un membre de l'administration communale à propos d'un licenciement revêt un caractère particulier justifiant en équité que l'on renonce à allouer des dépens, conformément au principe de l'art. 55 al. 3 LJPA (voir par exemple arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130 du 20 avril 1994; GE 97/080 du 30 septembre 1997). Il n'en sera donc pas alloué à l'autorité intimée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Y.________ du 24 avril 1996 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 avril 1998
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.