CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 10 juillet 1996
sur les recours interjetés par Bernard SCHNEIDER, représenté par Me Philippe Chaulmontet et Me Laurent Savoy, avocats à Lausanne,
contre
les décisions du 15 décembre 1995 (déplacement de fonction) et du 4 avril 1996 (renvoi immédiat) de la Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. E. Brandt, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-L. Colombini, assesseurs. Greffière : Mlle F. Coppe, sbt.
Vu les faits suivants :
A. Bernard Schneider, né en 1945, a effectué l'école de gendarmerie en 1965. Il a ensuite occupé un poste de gendarme à Aigle durant sept ans; puis, il a fonctionné pendant deux ans en qualité d'appointé à Moudon. Depuis 1974, il occupe le poste de commissaire de police de la commune d'Ollon.
Le 30 juin 1995, Bernard Schneider s'est entretenu avec M. Steinmann, municipal de police à Ollon; au cours de cette entrevue, M. Steinmann lui fait part de son insatisfaction quant à la manière dont il dirigeait le poste de police.
Par lettre du 11 juillet 1995, la Municipalité d'Ollon (ci-après: la municipalité) confirme à Bernard Schneider qu'elle n'est pas satisfaite des prestations qu'il fournit en qualité de Chef de la police municipale. Les reproches qui lui sont adressés portent sur l'organisation et la planification générale du Service de police, sa manière de conduire le corps de police et son manque d'autorité et de motivation. La municipalité précise que cette lettre constitue un avertissement.
Le 22 novembre 1995, Bernard Schneider est entendu par la municipalité.
B. Par décision du 15 décembre 1995, la municipalité prononce le déplacement du commissaire Bernard Schneider à la fonction de caporal dès le 1er juin 1996. Les faits suivants lui sont reprochés:
"(...)
- l'incapacité et l'insuffisance dans l'organisation et la planification générale du service de police et votre manière de conduire le Corps de police qui ne correspond pas à ce que l'on est en droit d'attendre de la part d'un Commissaire;
- le manque d'autorité et de motivation dont vous devriez pourtant faire preuve, en regard de la fonction que vous occuper.
(...)"
La décision précise en outre qu'un comportement correct et positif est attendu dans la nouvelle fonction et qu'elle constitue à cet égard un ultime avertissement avant une procédure de renvoi pour justes motifs.
C. Le 22 décembre 1995, Bernard Schneider recourt contre cette décision auprès du Tribunal administratif par l'intermédiaire de Me Laurent Savoy, avocat à Lausanne. Il conclut à la réformation de la décision attaquée en ce sens qu'il soit maintenu dans sa fonction de commissaire; subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité de première instance pour nouvelle instruction et décision. En outre, il demande que l'effet suspensif soit accordé au recours. Dans son mémoire du 8 janvier 1996, Bernard Schneider fait valoir que la sanction de déplacement de fonction doit être précédée d'un avertissement notifié par écrit et motivé; le fonctionnaire doit être entendu et il peut se faire assister d'un mandataire et requérir un complément d'enquête. Or, aucune enquête administrative n'a été effectuée; il estime de plus que la décision n'est pas suffisamment motivée. Par ailleurs, Bernard Schneider invoque la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents; il conteste les griefs portés à son encontre. En conclusion, il considère qu'il n'y a pas de justes motifs au sens de l'art. 17 al. 2 du statut du personnel de la commune d'Ollon (ci-après: le statut).
Dans sa réponse du 30 janvier 1996, la municipalité fait valoir que la procédure est différente entre la cessation des fonctions et une mesure disciplinaire. Elle explique qu'elle a choisi le renvoi pour de justes motifs, en utilisant la possibilité de l'art. 19 du Statut de remplacer le renvoi par un déplacement à une autre fonction correspondant mieux aux capacités du recourant. Il ne s'agit pas d'une mesure disciplinaire et c'est donc l'art. 18 du Statut qui est applicable, dont la procédure a été respectée. En outre, elle estime que la décision est suffisamment motivée, en ce sens qu'elle résume les reproches faits au recourant et qu'elle fait référence à la lettre d'avertissement du 11 juillet 1995. De plus, le recourant ne pourrait assumer les tâches du commissaire et le renvoi pour justes motifs de l'art. 17 al. 2 du statut serait justifié. Elle conclut au rejet du recours.
Bernard Schneider est convoqué à un entretien avec le syndic, la boursière communale et M. Steinmann afin qu'il s'explique sur l'utilisation des montants perçus de l'Office des poursuites.
D. Par une deuxième décision du 4 avril 1996, la municipalité signifie à Bernard Schneider son renvoi immédiat. Les faits litigieux concernent des sommes perçues de l'Office des poursuites; il est reproché à Bernard Schneider de répartir à la fin de l'année entre les agents une partie de la taxe facturée à chaque poursuivant lorsqu'un commandement de payer doit être notifié par la police en cas d'échec de la notification postale. Lors d'un entretien avec le syndic, le municipal et le boursier communal, Bernard Schneider a affirmé que l'argent servait uniquement à l'achat de timbres. Cependant, l'un des agents avait indiqué que l'argent était redistribué entre les policiers à la fin de l'année. Bernard Schneider n'a pas été en mesure de produire les quittances attestant de l'achat de timbres.
E. Le 11 avril 1996, Bernard Schneider recourt par l'intermédiaire de Me Savoy contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il requiert en outre que l'effet suspensif soit accordé au recours.
F. Le 12 avril 1996, le Tribunal administratif accorde l'effet suspensif provisoire au recours. Le 15 avril 1996, la municipalité déclare s'opposer à l'octroi de l'effet suspensif, au motif que le recourant a délibérément menti au sujet des sommes de l'Office des poursuites et qu'en conséquence, le rapport de confiance est brisé; elle précise que le salaire du recourant lui sera versé jusqu'au 31 juillet 1996. Par décision du 17 avril 1996, le Tribunal administratif retire l'effet suspensif provisoire accordé au recours. Cette dernière décision a fait l'objet d'un recours incident auprès de la section des recours du tribunal.
Le 17 avril 1996, Bernard Schneider a déposé un mémoire à l'appui de son recours. Il fait notamment valoir qu'il était d'usage avant même son entrée en service en 1974 que l'ensemble des moitiés de ces taxes soit perçu dans leur totalité par la police, sans en référer à quiconque, pour payer en premier lieu les cotisations syndicales des policiers et ensuite pour payer les soupers de fin d'année des agents. Or, ces soupers n'ont plus lieu depuis quelques années et le solde des sommes encaissées durant l'année, après déduction du paiement des cotisations, est versé à parts égales entre les agents; cet argent est géré sur un compte au nom de la police d'Ollon. Par ailleurs, cette pratique existe dans les communes avoisinantes d'Ollon et elle avait été confirmée au recourant par Marcel Besson, ancien municipal de police.
Le 10 mai 1996, la municipalité s'est déterminée sur le deuxième recours. Elle souligne que le recourant ne tient pas de comptabilité des sommes de l'Office des poursuites; à son avis, cet argent devait être versé dans la caisse communale, car les agents agissaient dans l'exercice de leurs fonctions en notifiant les commandements de payer. Elle explique qu'elle doit pouvoir avoir confiance dans son commissaire et que cela ne serait plus possible; le renvoi immédiat serait ainsi pleinement justifié, d'autant plus qu'elle estime que le recourant n'est pas compétent pour cette fonction. Elle conclut au rejet du recours.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 23 mai 1996 en présence du recourant, assisté de Me Chaulmontet, avocat à Lausanne et, pour la municipalité, de M. Gétaz, syndic et M. Steinmann, municipal de police, assistés de Me Haldy, avocat à Lausanne. Le tribunal procède à l'audition de témoins dont les déclarations peuvent être résumées comme il suit:
- Marie-Rose Gabioud, boursier communal. Elle occupe sa fonction de boursier communal à Ollon depuis 1973; elle a ainsi collaboré avec le recourant durant plus de vingt ans. Elle confirme avoir assisté à l'entretien qui a eu lieu entre le syndic, le municipal de police et le recourant en avril 1996. Le recourant a affirmé lors de cet entretien que les sommes de l'Office des poursuites étaient utilisées pour l'achat de timbres pour les deux bureaux de police à Villars et Ollon; il n'a pas donné d'autres explications; en particulier, il n'a pas fait état d'une quelconque répartition de la somme entre les policiers. Elle ajoute que les services de police ont comptabilisé des timbres au débit de la caisse communale et qu'elle n'avait pas connaissance du versement d'indemnités de l'Office des poursuites auparavant. Elle explique que la police a une autonomie financière et qu'aucune irrégularité à propos de la comptabilité n'a été constatée en vingt ans. Elle a contacté l'Office des poursuites qui lui a confirmé qu'une somme de 17'408.50 francs avait été versée pour les postes de Villars et d'Ollon entre 1986 et 1995. Jusqu'en 1983, la redevance se faisait au moyen de timbres-poste; depuis, les versements ont été effectués en espèces. A titre d'exemple, elle informe qu'en 1986 la somme était de 927 francs et de 3'840 francs en 1995; une nette augmentation avait en effet été constatée dès 1993 (2'504 francs). Tous les trois mois, elle vérifie la comptabilité, de laquelle il ressort des dépenses pour l'achat de timbres, de colis, de taxes pour lavage des véhicules, et autres dépenses au comptant; la proportion des dépenses est faible par rapport aux sommes à disposition. Lors de l'entretien du mois d'avril 1996, le recourant était visiblement ému.
Le recourant explique que la municipalité était au courant du système des timbres; il affirme qu'entre 1974 et 1982, une demande auprès de la municipalité avait été faite afin de déterminer l'utilisation de l'argent de l'Office des poursuites; la municipalité avait alors été informée de la pratique de la répartition en fin d'année pour les soupers. Il a reconnu que dès 1993, la somme est devenue plus importante, et qu'il n'en a pas parlé à la municipalité. Il a continué à effectuer la répartition par tête; il estime le montant à environ cinq à six cents francs par policier (5 à 6 policiers). L'argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers. Le solde, destiné au départ à financer le souper de fin d'année, a été réparti par tête en fin d'année dès 1988, suite à un souper qui s'était mal déroulé. L'argent parvenait au commissaire par mandat postal: il en versait une partie sur un compte en banque et l'autre partie était destinée à l'achat de timbres. Il confirme qu'il ne tenait pas de comptabilité de ces paiements.
- Bernard Conod, appointé de police, fonctionnaire à Ollon depuis le 1er mars 1996. Auparavant, il a fonctionné à Morges. Il a été convoqué et entendu par M. Steinmann, municipal de police, au début du mois de novembre 1995; ce dernier lui a alors parlé alors du conflit existant entre la municipalité et le commissaire; il a été informé de la procédure en cours et des motifs invoqués (manque de structuration et d'autorité). Dès son entrée en service, Bernard Conod a été surpris par les structures de police d'Ollon; il n'y avait pas de ligne directrice concernant les tâches de chaque agent, chacun devait s'organiser et il n'y avait pas de chef dirigeant. Il explique qu'il n'a pas été instruit par le commissaire sur le matériel; il n'a par exemple pas signé de prise en possession de son arme, personne ne lui a indiqué le contenu des postes, ni où trouver le matériel (les gilets pare-balles, les plaques de protection, ....). En outre, le journal de poste avait été créé peu avant son arrivée par de jeunes policiers. Il confirme que depuis avril 1996, la municipalité l'a nommé responsable par intérim et qu'il essaie de modifier la structure du corps de police; il a prévu un programme pour chacun et distribué des tâches.
- Yvan Monti-Cavalli, appointé de police, fonctionnaire à Ollon dès le 1er novembre 1995. Il s'est immédiatement aperçu que le problème principal était le manque d'organisation, les tâches mal définies. Le journal de poste existe, mais il n'était pas utilisé. Il affirme ne pas avoir été instruit sur le matériel du poste, sauf sur l'informatique. On ne lui a pas montré le fonctionnement du poste radio et les gilets pare-balles se trouvaient au poste, mais sans les plaques de sécurité. En outre, un test de l'alarme Ciba a été effectué; il a été surpris par les résultats, car personne n'était au courant du fonctionnement. Lors de son engagement en août 1995, M. Steinmann l'avait informé du litige qui existait avec le commissaire. Il a lui-même constaté qu'il n'y avait pas d'horaire, que les tâches n'étaient pas distribuées, et qu'aucune structure n'était mise en place.
- Jean-Paul Vodoz, syndic de Corbeyrier. Il rapporte un incident qui s'est produit lors de la manifestation du tir de Bretaye du 5 juillet 1994. Au cours d'un concours de tirs pour des groupes de six personnes, Bernard Schneider s'était présenté avec un groupe comportant seulement cinq personnes. Pendant le concours, il a tiré deux séries de dix cartouches.
Le recourant affirme qu'il se savait de toute manière déjà disqualifié et qu'il n'avait pas cherché à être classé, ni à cacher le fait que le groupe était composé de cinq personnes, ce que tout le monde avait pu constater.
- Eric Cornamusaz, collaborateur de la police d'Ollon durant dix-neuf ans et sept mois. Il a démissionné pour travailler dans le privé. Il affirme avoir toujours eu de bons contacts avec le recourant. Un horaire pour les policiers était établi et des tâches leur étaient distribuées. Il estime que le poste est devenu plus important au fil des années; seulement deux à trois agents étaient en fonction entre les postes de Villars et Ollon auparavant. Concernant l'alarme Ciba, il connaissait le matériel et un exercice avait été prévu. Au sujet des rétributions de l'Office des poursuites, il confirme qu'il recevait l'argent et le donnait au commissaire; à la fin de l'année, il recevait une part des paiements accumulés. Cet argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers ou alors était utilisé à l'occasion de mariages ou de décès. Le solde était destiné les premières années au repas de fin d'année, mais suite à un souper qui s'était mal déroulé, cette somme était répartie entre les agents. Il confirme qu'il ne lui semblait pas commettre une irrégularité en recevant cette somme, car cet usage existait depuis longtemps et se pratiquait régulièrement. L'argent était mis sur un compte en banque. Le journal de poste était régulièrement utilisé, l'instruction sur les armes et les gilets pare-balles était faite, et des entraînements de tir étaient régulièrement organisés. Il affirme que la municipalité était au courant de l'utilisation des sommes versées par l'Office des poursuites.
- Roger Genet, commissaire de police à Bex depuis vingt-trois ans. Il explique que depuis quinze ans, les sommes de l'Office des poursuites sont redistribuées à la fin de l'année entre les agents. Il a lui-même mis au point cette pratique avec un municipal de Bex. Depuis 1973, l'Office des poursuites verse l'argent par mandat; un agent encaisse cet argent et le dépose sur un carnet. Cette somme est redistribuée à la fin de l'année entre les différents agents. Il confirme que cette pratique existe également à Leysin et à Vallorbe.
- Michel Versel, responsable du centre autoroutier de Rennaz depuis 1986. Il a effectué l'école de gendarmerie avec le recourant. Il était appelé à collaborer avec le recourant dans le cadre de son activité; il n'a jamais eu de problème et il estime que le recourant occupait sa fonction correctement.
- Marcel Besson, municipal de police de 1974 à 1988 à Ollon. Il explique que de 1966 à 1974, vingt-deux agents étaient passés à la Commune d'Ollon. Il a engagé le recourant au début du mois d'août en 1974; il n'y avait alors plus qu'un agent dans la commune. Il avait contacté six anciens agents pour demander quels étaient les problèmes; il a ensuite remis en route le système. Il estime que le travail qu'il a effectué durant quinze ans en collaboration avec le recourant était bon; les postes ont été remis en place, le système de signalisation a été refait. Il précise que le poste de commissaire est lourd car la commune est grande. Le travail était organisé par le recourant et personne ne s'était jamais plaint de l'horaire ni de l'organisation; lorsque des exercices de tir étaient prévus, tous les agents y participaient. Il a réorganisé toute la police d'Ollon; il était le municipal responsable et il a gardé le contact pendant deux ans après son départ avec le recourant; il dit avoir eu une collaboration fructueuse durant quinze ans avec le recourant. Au sujet des sommes perçues de l'Office des poursuites, il confirme que cela s'est toujours passé de cette manière; la somme servait au souper de fin d'année, auquel il participait. Il confirme que la municipalité était au courant de ces versements et de leur utilisation.
- Michel Renaud, municipal à Ollon depuis le 1er janvier 1982. Il explique qu'il existait une certaine complicité entre M. Besson et la police au travers du recourant; ainsi les débats sur l'organisation de la police étaient absents lors des séances de la municipalité. Lorsque M. Besson a quitté ses fonctions, les difficultés d'organisation ont surgi et les discussions ont commencé. Il y a eu des tentatives de réorganisation afin de mieux définir les fonctions et d'assurer une bonne communication. Il estime qu'auparavant, les problèmes d'organisation existaient et qu'ils n'étaient pas résolus, mais évacués. Les problèmes se sont amplifiés car les clans au sein du corps de police sont devenus flagrants. Le commissaire n'avait pas l'autorité nécessaire pour y mettre de l'ordre. Certains agents se sont plaints auprès de la municipalité au sujet de l'organisation et des privilèges accordés à certains d'entre eux. Il explique que la situation s'est dégradée et que l'exigence de la fonction du commissaire a augmenté au fil des ans; la situation a beaucoup changé et le recourant n'est plus en mesure de la maîtriser. En outre, des conflits existaient entre le recourant et le chef du poste à Villars; la municipalité était au courant de ce conflit. Il avait connaissance des repas de fin d'année, mais il ne savait pas avec quel argent ils étaient financés. Il sait cependant que dans les autres services, les repas sont financés par la caisse communale. Il affirme que la municipalité ignorait que l'argent perçu de l'Office des poursuites était réparti entre les agents.
M. Steinmann, municipal de la police à Ollon depuis le 1er janvier 1994, explique que lors de son entrée en fonction, son objectif était d'améliorer le fonctionnement, d'établir des contacts réguliers et de fixer des exigences au niveau de la coordination et de la communication; il souhaitait en outre que l'information circule entre les deux postes de Villars et Ollon. Il rencontrait régulièrement le commissaire pour "faire le point"; il lui demandait parfois de lui faire des rapports. Il s'est peu à peu rendu compte que le commissaire avait du mal à diriger et à résoudre les problèmes qu'il rencontrait dans sa fonction; il estime qu'il a tenté de l'aiguiller et de chercher des solutions avec lui. Lors de l'entretien qu'il a eu avec le recourant en date du 30 juin 1995, il lui a fait part de son insatisfaction; Bernard Schneider lui a parlé de sa démotivation pour sa fonction. M. Steinmann a alors envisagé des modifications et il a informé la municipalité de l'entretien; celle-ci a écrit au recourant pour lui demander de fournir un effort particulier, faute de quoi le corps de police subirait une réorganisation. M. Steinmann s'est rendu compte au mois de novembre 1995, suite au test de l'alarme Ciba, que le commissaire et les agents n'étaient pas en mesure d'assurer la sécurité, en cas de besoin. Il a alors considéré que les prestations du recourant ne répondaient plus aux exigences de son poste. Il en a fait part à la municipalité, qui a discuté la question de son renvoi ou de son déplacement de fonction. Au sujet de l'engagement des deux nouveaux agents en 1995, M. Steinmann précise qu'ils se sont faits sans la collaboration du recourant. La décision de renvoi a été prise pour des motifs de sécurité (des agents et de la population). Il considère que le plan Ciba a constitué un grave dysfonctionnement; la gendarmerie avait donné le rythme de mise en route du dossier, et le commissaire n'a pas informé son corps de service au sujet du fonctionnement de cette alarme. Il ajoute qu'il a cherché à trouver des solutions avec le recourant, en vain.
Le recourant explique que lorsque M. Besson était municipal à Ollon, ce dernier lui donnait des tâches à effectuer, et lui-même lui fournissait des comptes-rendus sur son activité. Il a toujours continué à travailler de cette manière avec les autres municipaux; lorsque la municipalité lui donnait un ordre précis, il s'organisait pour l'exécuter. Il décrit son travail comme "dispersé", une sorte de travail à la demande. Il reconnaît que sa fonction est devenue lourde; l'effectif devrait compter sept personnes; or il n'était composé que de cinq à six personnes. Il précise que 11 km séparent les deux postes de Villars et Ollon, quatre agents se trouvant à Villars et deux à Ollon. Il déléguait ses tâches au chef de poste à Villars, et il s'y rendait en cas de besoin. Il admet qu'il a eu beaucoup de contacts avec M. Steinmann qui lui donnait des directives précises. Cependant il estime que ces ordres étaient donnés "militairement", sans lui donner le temps de s'adapter et de s'exécuter. Le recourant confirme qu'il a fait part à M. Steinmann, lors de l'entretien du 30 juin 1995, de sa démotivation. Lorsque M. Steinmann est entré en fonction, le recourant s'est senti sous pression. Au sujet du test Ciba, les collaborateurs du poste d'Ollon savaient où se trouvait le dossier; en outre l'information avait été faite à tous les agents après l'intervention de M. Steinmann. Concernant les gilets pare-balles, ils étaient munis des plaques de protection à Ollon. A Villars, les gilets se trouvaient dans le poste, mais il admet qu'il ne sait pas où se trouvaient les plaques de protection. Enfin, il affirme qu'il avait donné l'instruction nécessaire aux anciens agents pour l'utilisation de la radio. Quant à la séance qu'il a eue avec le syndic et le boursier communal au sujet des ristournes, il explique qu'il a été pris de panique, ce qui l'a conduit à mentir. Cependant, il ne se sentait pas en faute et l'argent se trouvait sur un compte à la banque au nom de la police municipale.
Considérant en droit :
1. En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (voir ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid. 4a).
2. a) L'art. 4 Cst garantit en principe au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit prise une décision qui le touche dans sa situation juridique (ATF 106 Ia 162 consid. 2b). Ce droit comprend le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, celui de se faire représenter et assister et celui d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente (ATF 115 Ia 96 consid. 1b). La portée du droit d'être entendu est déterminée en premier lieu par le droit cantonal de procédure; dans les cas où la protection conférée par le droit cantonal s'avère insuffisante, l'intéressé peut invoquer celle découlant directement de l'art. 4 Cst, qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a). Ce droit doit être respecté, sous peine d'annulation de la décision attaquée (ATF 116 Ia 54). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la violation du droit d'être entendu est cependant réparée lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 105 Ib 174; ATF 98 Ib 176).
b) Le statut du personnel de la commune d'Ollon (ci-après: le statut) prévoit que la municipalité peut en tout temps décider du renvoi d'un fonctionnaire pour justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs n'exige pas un renvoi immédiat (art. 17 al. 1); selon l'art. 18 du statut, le renvoi immédiat ne peut être prononcé qu'après une enquête administrative et une audition du fonctionnaire, lequel peut se faire assister. Lorsque le renvoi a pour motif des faits dépendants de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement écrit; le renvoi est notifié par écrit avec les indications des motifs. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, une enquête administrative suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs; il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de l'intéressé (arrêt TA GE 92/025 consid. 3.1 du 25 septembre 1992).
c) En l'espèce, l'entretien que le recourant a eu avec le municipal Steinmann en date du 30 juin 1995, de même que la lettre de la municipalité du 11 juillet 1995 ne sauraient constituer une enquête administrative telle que décrite ci-dessus. La municipalité n'a en effet pas mis en oeuvre un processus permettant d'établir des faits pouvant conduire à une décision de renvoi. La lettre du 11 juillet 1995 faisait part de l'insatisfaction de la municipalité des prestations du recourant, notamment quant à "l'organisation et la planification générale du service de police, votre manière de conduire le poste et le manque d'autorité et de motivation dont vous devriez pourtant faire preuve, en regard de la fonction que vous occupez"; il était précisé que la lettre constituait un avertissement; cependant, elle n'a pas précisé que cet avertissement était donné dans le cadre d'une procédure pouvant se terminer par un renvoi. Ainsi, même s'il était évident que de manière générale la collaboration entre la municipalité et le recourant n'était pas satisfaisante, la municipalité aurait dû établir une liste des reproches précis faits au recourant, lui en faire part de manière claire et détaillée, afin que celui-ci ait connaissance de son dossier et qu'il puisse requérir un complément d'instruction. Elle devait ensuite l'informer des mesures qu'elle comptait prendre à son encontre, préciser lesquelles et lui adresser un avertissement portant clairement sur ces mesures. Le recourant aurait dû avoir la possibilité de se déterminer sur ces griefs, consulter un avocat et être entendu dans ses explications avant que la municipalité ne rende sa décision du 15 décembre 1995. Une liste des faits précis reprochés au recourant n'a été établie que dans le cadre de la procédure de recours devant le Tribunal administratif lorsque la commune a produit son mémoire réponse du 30 janvier 1996.
En outre, la décision du 4 avril 1996 n'a été précédée quelques jours plus tôt que d'un entretien entre le recourant, le syndic, le municipal Steinmann et le boursier communal. Lors de cet entretien, le recourant a été questionné au sujet des montants encaissés de l'Office des poursuite. Cet unique entretien ne répond pas non plus aux exigences d'une enquête administrative. Avant de prendre une nouvelle décision concernant le recourant, la municipalité aurait dû l'informer du résultat des investigations qu'elle a effectuées auprès de l'Office des poursuites, préciser la mesure qu'elle entendait prendre à son encontre et lui donner la possibilité de s'expliquer après avoir pris connaissance du dossier. Si la municipalité estimait que la nature des griefs retenus contre le recourant nécessitait un arrêt immédiat de la collaboration, il lui suffisait d'ordonner une suspension provisoire pendant l'enquête administrative. En fait, le recourant n'a été en mesure de se déterminer sur les motifs du renvoi immédiat que dans son mémoire de recours du 17 avril 1996.
Il résulte de ce qui précède qu'une enquête administrative, procédure permettant au recourant de s'exprimer, n'a pas été effectuée avant les deux décisions litigieuses; le pouvoir d'examen du Tribunal administratif étant limité au contrôle de la légalité (art. 36 let. a LJPA), le vice ne peut être réparé dans le cadre de la procédure de recours (voir arrêt TA GE 92/034 du 25 septembre 1992). En conséquence, les décisions attaquées doivent être annulées.
3. Pour le cas où la municipalité aboutirait aux mêmes décisions à la suite d'une enquête administrative et que ces décisions feraient aussi l'objet d'un recours, le tribunal se prononce ci-après sur le fond par économie de procédure, dans la mesure où il a déjà procédé à une instruction complète de la cause.
a) Un renvoi pour justes motifs comporte une restriction à la liberté individuelle, garantie par le droit constitutionnel non écrit; il doit donc reposer sur une base légale claire (voir ATF 108 Ib 165). Cependant, la jurisprudence du Tribunal fédéral est moins exigeante concernant la base légale pour les restrictions à la liberté imposées à des personnes se trouvant dans un rapport de sujétion spécial à l'égard de l'administration (ATF 106 Ia 282); dans ce cas, il n'est pas indispensable que la norme de délégation contienne des règles expresses concernant les sanctions disciplinaires (ATF 108 Ib 166 consid. 5a).
Selon l'art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC), les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales (al.1), notamment l'organisation de l'administration communale (al. 2 lettre a). Le Conseil général ou communal définit le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Edicté sur cette base, le statut du personnel de la commune d'Ollon a été approuvé par le Conseil d'Etat le 16 février 1994 (ci-après: le statut) et il constitue une base légale suffisante.
b) Bien que les autorités jouissent d'une grande marge d'appréciation lors de la fin des rapports de service de droit public ou de droit privé, la légalité d'un cas de licenciement dépend de la présence de conditions de qualification particulière; les "justes motifs" apparaissent comme le critère commun permettant d'en juger. Du point de vue de leur contenu, les justes motifs permettant la résiliation immédiate des rapports de travail au sens de l'art. 337 CO correspondent à ceux exigés, en droit de la fonction publique, en cas de licenciement par l'administration. Cependant, la notion de justes motifs au sens du droit public peut avoir un contenu plus large en prévoyant un licenciement pour justes motifs avec effet immédiat ou, si la nature des justes motifs le permet, avec un délai de résiliation (voir art. 17 al. 1 du statut). Le droit public connaît en outre, la révocation disciplinaire; cette mesure repose également sur de justes motifs, mais elle suppose une faute, intentionnelle ou par négligence, à la différence de la résiliation pour justes motifs (voir Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss). En tout état de cause, la mesure prise doit être adaptée au but poursuivi et tenir compte des intérêts en présence (RDAF 1981 p. 432). Ce qui signifie par exemple que lors du licenciement d'un agent n'ayant commis aucune faute, la collectivité doit offrir un nouvel emploi à l'agent selon ses possibilités et ses compétences (voir Peter Hänni, op. cit., RDAF 1995 421 ss).
c) Selon l'art. 17 al. 2 du statut, constituent notamment de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance, le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépendait la nomination et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration communale ou de l'une de ses sections. L'art. 19 du statut précise que si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut ordonner, à la place du renvoi, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités; le traitement sera alors celui de la nouvelle fonction.
Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire notamment les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait d'une part à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et d'autre part à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). La jurisprudence du Tribunal administratif a considéré qu'un policier qui avait rempli de manière inexacte un formulaire de découverte d'un objet perdu réalisait la condition des justes motifs (arrêt TA GE 95/085 du 4 décembre 1995); il en allait de même, pour un fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats médicaux sans consistance (arrêt TA GE 95/061 du 30 août 1995). Le Tribunal administratif a aussi considéré qu'une consommation excessive d'alcool constituait des justes motifs (arrêt TA GE 92/077 du 7 octobre 1994). Selon la jurisprudence du Tribunal administratif bernois, un renvoi avec effet immédiat, en tant qu'atteinte à la liberté individuelle, doit être dicté par des motifs graves, comme la violation des devoirs de fonction; il est en revanche incohérent d'invoquer des motifs qui existaient déjà à l'expiration de la précédente période administrative et qui pouvaient conduire à une non-réélection. Selon la jurisprudence bernoise, les antécédents sont pris en compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les rapports de service continuent. C'est ainsi que le Tribunal administratif bernois a jugé que la condition de raison grave permettant de résilier les rapports de service était réalisée pour un fonctionnaire de police judiciaire, qui avait causé hors de ses heures de service un dommage à une moto dans le parking d'un hôtel et qui avait ensuite quitté les lieux sans s'inquiéter des dégâts; lorsqu'il avait été interrogé à ce sujet par la police, le fonctionnaire avait contesté les faits en affirmant que quatre témoins pouvaient confirmer qu'il ne se trouvait pas sur les lieux; il a par ailleurs produit la quittance d'un autre hôtel. Les investigations de la police avaient toutefois démontré qu'il n'était resté en fait que deux heures dans l'autre hôtel dont il avait produit la quittance; ce n'est qu'après s'être contredit qu'il a finalement reconnu qu'il se trouvait dans le parking en question. Le tribunal a considéré qu'un fonctionnaire exerçant son activité dans la police judiciaire devait répondre à de très hautes exigences de fiabilité, d'intégrité et de crédibilité; or, le comportement en cause n'avait pas respecté ces critères et il constituait une raison grave justifiant la résiliation des rapports de service (voir JAB 1995, p. 366 ss).
c) En l'espèce, la première décision prise par la municipalité à l'encontre du recourant consiste dans un déplacement de fonction. Il ressort des pièces du dossier ainsi que de l'audition des témoins du 23 mai 1996 que la fonction du commissaire a évolué au fil des ans pour devenir plus exigeante; il semble que le mode de travail du recourant n'était plus adapté aux circonstances nouvelles et ceci est apparu comme un problème dès la venue du municipal de police Steinmann, qui demandait une conduite plus rigoureuse du corps de police. Cependant, aucun élément du dossier ne fait état de reproches concrets de la part des administrés à l'encontre du recourant; le seul reproche sérieux dans l'exercice de sa fonction qui ressort du dossier concerne l'alerte CIBA; en effet, le recourant n'a pas informé les agents du poste de Villars sur les mesures à prendre en cas d'alerte à l'usine de produits chimiques CIBA de Monthey. Ce comportement constitue un manquement qui compromet la sécurité de la population. En outre, le manque d'entente entre le recourant et le municipal Steinmann constitue un fait objectif qui doit également être pris en considération. En définitive, le mode de travail du recourant n'est plus adapté aux nouvelles exigences et charges que doit assurer le titulaire du poste de commissaire; un certain nombre de lacunes dans la direction et dans l'organisation du corps de police sont établies, auxquelles s'ajoute la mésentente entre le recourant et le municipal Steinmann qui a engagé lui-même les nouveaux agents depuis la notification de l'avertissement en juillet 1995 en leur faisant part de son mécontentement à l'égard du recourant. Cette situation est préjudiciable à la bonne marche des tâches de sécurité et de maintien de l'ordre que doit garantir la municipalité. Ces circonstances constituent un juste motif au sens de l'art. 17 al. 2 du statut, mais elles ne sauraient conduire à un renvoi du recourant, comme la municipalité l'a d'ailleurs admis; elles peuvent en revanche justifier une décision telle que celle prise par la municipalité de déplacer le recourant à une autre fonction. Il y a lieu de relever en effet que les manquements reprochés au recourant résultent essentiellement de l'évolution des exigences auxquelles le titulaire du poste de commissaire doit répondre et non pas d'une faute dont la gravité imposerait un renvoi. En outre, l'expérience professionnelle du recourant durant plus de vingt ans dans la commune lui a permis d'acquérir de bonnes connaissances des administrés et de la région, qui peuvent être appréciables et mises en valeur à un autre poste. Ainsi, le déplacement de fonction constitue une mesure proportionnée au regard des manquements constatés, du bagage professionnel du recourant et de ses antécédants.
d) La décision du 4 avril 1996 signifie au recourant son renvoi immédiat; ce renvoi est motivé par la rupture du rapport de confiance entre le recourant et la municipalité, en raison de l'utilisation faite des montants perçus de l'Office des poursuites d'une part et d'autre part du fait qu'il a tenté de cacher la destination de ces fonds. Cependant, il résulte des différents témoignages que la pratique de répartition entre les agents des sommes versées par l'Office des poursuites était établie depuis de nombreuses années et qu'elle était en tous les cas connue et tolérée par les anciens municipaux; de plus, elle ne semble pas exclue par l'art. 49 du règlement de service du corps de police de la commune d'Ollon. Selon cette disposition, "les primes ou dons remis au corps de police ou à l'un de ses membres et dont la destination n'est pas expressément fixée par le donateur sont versés dans la caisse spéciale dite "caisse du poste"; en fin d'année, ces produits seront répartis par parts égales entre tous les membres du corps de police". On ne voit pas en effet à quels autres versements les "primes-dons" visés par cet art. 49 peuvent correspondre, du moment que l'art. 28 du statut prohibe toute forme de dons. Il est vrai que le recourant aurait dû informer les municipaux ayant succédé à M. Besson de cette pratique, d'autant plus que les montants concernés étaient devenus plus importants dès 1993. Mais, cette situation ne saurait constituer un motif justifiant un renvoi immédiat sans un avertissement préalable notifié au recourant par la municipalité et précisant que ce mode de procéder ne serait plus toléré à l'avenir. Par ailleurs, le fait que le recourant ait tenté de cacher l'utilisation qui était faite de l'argent de l'Office des poursuites lors de l'entretien qu'il a eu avec le syndic et le municipal de police en avril 1996 n'est pas non plus déterminant; le recourant connaissait en effet déjà les mécontentements de ses supérieurs au sujet de son travail et craignait le licenciement, ce qui l'a conduit à mentir, vraisemblablement dans un moment de panique (ce que révèle d'ailleurs le témoignage du boursier communal). Dans ces circonstances, l'usage de la répartition entre les agents des montants de l'Office des poursuites et le comportement du recourant ne sauraient justifier un renvoi immédiat; compte tenu de ses bons antécédents les 15 premières années de service, pendant lesquelles il a donné entièrement satisfaction à l'autorité communale, seule une mesure de déplacement de fonction peut entrer en ligne de compte pour respecter le principe de proportionnalité. La municipalité n'aurait vraisemblablement pas abouti à une conclusion différente si elle avait effectué une enquête administrative qui lui aurait permis de constater que la répartition des sommes versées par l'office des poursuites entre les agents résultait d'une longue pratique codifiée dans son principe à l'art. 49 du règlement de service du corps de police.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que les recours des 22 décembre 1995 et 11 avril 1996 sont admis et les décisions des 15 décembre 1995 et 4 avril 1996 annulées. Compte tenu des circonstances, il convient de compenser les dépens et de répartir les frais de justice, arrêtés à 1'500 francs, à parts égales entre le recourant et l'autorité intimée (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions de la Municipalité d'Ollon des 15 décembre 1995 et 4 avril 1996 sont annulées.
III. Les frais de justice, arrêtés à 1'500 francs, sont mis à la charge du recourant pour 750 francs et de la Commune d'Ollon pour 750 francs.
IV. Les dépens sont compensés.
Le président : La greffière :
Lausanne, le 10 juillet 1996/gz
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.