CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 21 février 1996
sur le recours interjeté par Jules et Marlise HEGG-KÜTTEL, domiciliés à 1337 Vallorbe,
contre
la décision du Département de l'intérieur et de la santé publique, Service vétérinaire, du 11 octobre 1995 (détention non conforme d'animaux - mesures d'exécution).
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. S. Pichon et M. Ed. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 10 mai 1995, le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service vétérinaire, a imposé à Jules et Marlise Hegg-Küttel de prendre diverses mesures en relation avec la détention de bétail et de chiens domestiques, en leur impartissant un délai au 1er octobre 1995 pour l'exécution. Etaient prévues notamment :
- l'interdiction d'utiliser la fourragère comme écurie pour la détention des animaux;
- la mise en conformité des installations de l'écurie pour les bovins;
- la diminution du cheptel bovin au nombre maximum de 11 vaches allaitantes et leurs veaux. Ce nombre correspond aux normes de l'OPA pour une surface de sol de 58,8 m2 et une longueur de crèche de 17.30 en tenant compte de la vache allaitante et de son veau;
- l'installation d'un chenil dimensionné aux nombres des chiens et de parcs d'ébat, dont les clôtures ne permettent pas la divagation des chiens.
B. Jules et Marlise Hegg-Küttel ont recouru contre cette décision par acte du 26 mai 1995, rédigé en langue allemande. Le juge instructeur leur a imparti un délai échéant le 20 juin 1995 pour adresser au Tribunal administratif une traduction française de l'acte de recours.
Les recourants ne s'étant pas exécutés, le juge instructeur, se fondant sur l'art. 35 al. 2 LJPA, a déclaré par décision du 21 juin 1995, le recours irrecevable, rayé la cause du rôle, et mis à leur charge un émolument de justice de 300 francs. Des recours contre cette décision ont été rejetés successivement par le Tribunal administratif (arrêt du 15 août 1995) et par le Tribunal fédéral (arrêt du 24 janvier 1996).
C. Entre-temps, et constatant à la suite d'une visite sur place du 11 octobre 1995 que la situation n'avait pas évolué et qu'aucune des mesures ordonnées n'avaient été exécutées, le département a fixé un nouveau et dernier délai au 31 octobre 1995 pour mettre fin à l'utilisation de la fourragère comme écurie et pour ramener le nombre des têtes de bétail au chiffre de 11 prévu par la décision du 10 mai 1995. La sommation indiquait que, passé ce délai, la saisie et l'abattage de 6 bovins adultes seraient exécutés par l'autorité compétente aux frais des intéressés. C'est contre cette décision, qui comporte également la menace des peines d'arrêt et d'amende prévues par l'art. 292 CPS et qui met à la charge des recourants un émolument de 100 francs, qu'est dirigé le présent recours, déposé par déclaration du 24 octobre 1995, confirmée par un mémoire du 13 novembre 1995.
Le Service vétérinaire s'est déterminé en date du 1er décembre 1995, concluant au rejet du recours.
Les moyens des parties seront examinés ci-après pour autant que de besoin. Le Tribunal administratif a statué à huis clos, sans inspection locale, après avoir attendu que le sort du recours de droit public interjeté contre l'arrêt du 15 août 1995 constatant l'irrecevabilité du précédent recours soit tranché.
Considérant en droit:
1. La décision entreprise tend à la mise en oeuvre des mesures ordonnées le 10 mai 1995 par une décision aujourd'hui définitivement en force et fondée sur l'art. 25 de la loi fédérale sur la protection des animaux du 9 mars 1978 (ci-après LPA, RS 455). La première question à examiner par le Tribunal administratif est donc celle de la recevabilité du recours, au regard de l'art. 29 LJPA.
Conformément à la teneur de cette disposition, qui correspond à celle de l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (RS 172.021, ci-après PA), une décision est un acte étatique qui touche la situation juridique d'un administré, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec une collectivité publique (ATF 121 I 174; 120 Ia 325; 118 Ia 121). Le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser (arrêt GE 93/118 du 13 janvier 1994) qu'il fallait entendre par décision également les actes revêtant toutes les formes extérieures d'une décision par lesquelles l'autorité déclare vouloir régler de manière unilatérale les droits et obligations des administrés.
Une décision d'exécution se caractérise par le fait qu'elle est fondée sur un acte antérieur entré en force, et qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (ATF 119 Ib 498). Elle ne peut pas être attaquée par la voie du recours de droit administratif, conformément à l'art. 101 lit. c OJF, et ne peut être contestée que dans une mesure très limitée par la voie du recours de droit public, lorsque l'acte d'exécution met en cause des droits constitutionnels inaliénables et imprescriptibles ou lorsque la décision inexécutée est frappée de nullité absolue (arrêt précité ATF 119 Ib 498). En l'espèce, la décision attaquée reprend deux des mesures imposées par l'acte du 10 mai 1995, et à cet égard elle se caractérise comme un acte d'exécution. Toutefois, tant par la menace fondée sur l'art. 292 CPS, qui rend possible une condamnation pénale, que par les modalités prévues (saisie et abattage du bétail en nombre excédentaire) elle est de nature à produire des effets sur la situation juridique des recourants. Dans cette mesure, les intéressés sont fondés à la contester par la voie du recours, étant précisé que le bien-fondé des mesures elles-mêmes ne peut plus être mis en cause.
2. Pour assurer le respect de l'interdiction d'utiliser sa fourragère pour détenir du bétail, l'autorité intimée a recouru à la menace des peines d'arrêt ou d'amende prévues par l'art. 292 CPS. Mais cette disposition n'est pas applicable en l'espèce, parce que le recours à l'art. 292 CPS en matière d'exécution de mesures administratives est subsidiaire et n'entre en ligne de compte que si aucune autre disposition pénale n'est applicable (art. 41 ch. 1 lit. d PA). Or, le comportement reproché aux recourants constitue une infraction réprimée par l'art. 29 LPA - et ils ont effectivement fait l'objet d'une dénonciation pénale pour cela, selon la décision du 10 mai 1995 - ce qui exclut une nouvelle dénonciation pour insoumission. La décision attaquée doit donc être annulée sur ce point, parce que dépourvue de base légale.
3. Il n'en va pas de même, en revanche, en ce qui concerne l'ordre d'abattage donné par le Service vétérinaire. L'art. 25 LPA a la teneur suivante :
"L'autorité intervient immédiatement lorsqu'il est établi que des animaux sont gravement négligés ou détenus de façon complètement erronée. Elle peut les séquestrer préventivement et les loger en un endroit approprié, aux frais du détenteur; s'il le faut, elle fait vendre ou abattre les animaux. A cet effet, il lui est loisible de faire appel aux organes de la police.
Le produit de la mise en valeur de l'animal revient à son propriétaire, après déduction des frais de procédure".
L'autorité intimée s'est fondée sur cette disposition pour prendre la décision litigieuse, qui repose ainsi sur une base légale claire et nette. L'abattage des animaux détenus dans des conditions irrégulières est expressément prévu, mais le législateur en a fait une mesure extrême à laquelle il ne faut recourir que lorsque les autres moyens sont impossibles à mettre en oeuvre ou lorsqu'ils se révèlent manifestement inefficaces. Est ainsi exprimé le principe de la proportionnalité des mesures administratives, et c'est sous cet aspect, qui se confond in casu avec la question de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) que le Tribunal administratif doit examiner la présente cause.
4. Le principe de proportionnalité exige un rapport raisonnable entre le but d'une mesure restrictive et les intérêts privés compromis (ATF 119 Ia 353; 117 Ia 446; 113 Ia 134). La mesure doit en outre être adaptée au but recherché (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70, cons. 5c).
En l'espèce, le surnombre des animaux est une situation de fait, constatée par une décision en force qui ne peut pas être remise en cause dans la présente procédure. Devant l'inaction des détenteurs, l'autorité doit elle-même entreprendre les démarches nécessaires à leurs frais (art. 41 ch. 1 lit. a PA). Il est vrai qu'on pourrait envisager, dans une première phase en tout cas, de ne recourir qu'au séquestre préventif avec logement dans un endroit approprié aux frais du détenteur. Mais cela supposerait soit que l'autorité elle-même prenne en charge les animaux concernés - ce dont elle n'a manifestement pas les moyens en matériel ni en personnel - soit qu'elle recherche et trouve dans la région un agriculteur disposant des locaux nécessaires et ayant le temps et la volonté de s'occuper de ce bétail. Le recourant n'a nullement allégué ni démontré que ces conditions seraient réunies et qu'une telle mesure serait concrètement possible. A cela s'ajoute qu'il faudrait encore compter sur un minimum de collaboration des recourants, que l'attitude systématiquement oppositionnelle de ces derniers, tout au long de cette affaire, ne permet pas d'espérer. Il n'est enfin nullement certain que le coût découlant d'un déménagement avec hébergement, dont la durée ne peut pas être estimée compte tenu précisément du comportement des époux Hegg, serait inférieur à celui résultant d'un abattage permettant de remettre aux détenteurs le produit de la vente, après déduction des frais.
Dans ces conditions, le tribunal considère que l'ordre d'abattage est adapté à la situation et qu'il ne compromet pas dans une mesure excessive les intérêts, notamment patrimoniaux, des recourants. Si on tient compte enfin du fait que la décision du 10 mai 1995 fixait un délai d'exécution relativement long (plus de quatre mois) et qu'elle a été précédée de plusieurs injonctions, on doit admettre que le recours à la contrainte directe est aujourd'hui la seule mesure appropriée, et qu'elle répond à cet égard aux exigences découlant tant de la loi (art. 41 ch. 2 PA) que du principe de proportionnalité. Propre à rétablir une situation conforme à la loi, elle ne cause pas d'atteinte excessive aux intérêts des recourants, qui peuvent notamment continuer leur exploitation avec le bétail restant à disposition jusqu'à ce qu'ils aient pris eux-mêmes les mesures leur permettant de soigner un troupeau plus nombreux dans des conditions conformes à la réglementation applicable. La décision entreprise ne relève aucunement d'un abus ou d'un excès du pouvoir d'appréciation et le Tribunal administratif ne peut que la confirmer.
3. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis dans le sens du considérant 2 ci-dessus. Il doit être rejeté pour le surplus, un émolument réduit étant mis à la charge des recourants. Dans la mesure où l'admission ne concerne que l'un des effets de la décision attaquée, que l'on peut qualifier de secondaire par rapport à l'objet du litige, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux recourants (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est partiellement admis;
II. La décision du 11 octobre 1995 du Service vétérinaire cantonal est réformée en ce sens que la commination résultant du chiffre 4 du dispositif est supprimée; elle est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument judiciaire de 1'100 (mille cent cents) francs est mis à la charge des recourants déboutés;
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 février 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)