CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 19 mai 1998
sur le recours interjeté par X.________, représenté par l'avocat Laurent Savoy, à Lausanne
contre
la décision prise le 25 septembre 1995 par la Municipalité d'1.********, représentée par l'avocat Michel Dupuis, à Lausanne, prononçant son licenciement du corps des sapeurs-pompiers.
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Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Edmond de Braun et M. Cyril Jaques, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants :
A. La Commune d'1.******** est dotée d'un corps des sapeurs-pompiers. En vertu du droit cantonal (auparavant la loi du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie, remplacée depuis le 1er janvier 1994 par la loi du 17 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours : LSDIS), le chef du Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA) a approuvé le 30 juillet 1986 le règlement des sapeurs-pompiers de la Commune d'1.******** (règlement de 1986); celui-ci a été abrogé en 1996 par le règlement communal du service de défense contre l'incendie et de secours (règlement de 1996).
B. En septembre 1994, X.________ a été nommé par la municipalité commandant du corps des sapeurs-pompiers. Depuis 1993, il en était déjà le commandant à titre intérimaire.
En date du 19 septembre 1995, agissant en sa qualité de médecin-chef du SMUR du Chablais, le Dr Y.________ s'est adressé à Z.________, conseiller municipal responsable du Service du feu, dans les termes suivants :
"Monsieur le Municipal,
Comme convenu, c'est à vous que je m'adresse au sujet d'un grave problème survenu au cours du sauvetage d'un jeune noyé à la 2.********, le 26 juillet 1995.
A la suite de plusieurs interventions auprès de moi, considéré comme médecin d'urgence responsable dans le Chablais vaudois, il est de mon devoir de vous conseiller de donner l'ordre de retirer le respirateur de transport OXYLOG de l'assortiment des sapeurs-pompiers d'1.********.
En effet, le médecin REGA (médecin d'urgence expérimenté), qui a médicalisé l'intervention du 2.********, a été outré de voir une respiration artificielle, pratiquée par le commandant des sapeurs-pompiers d'1.********, au moyen de l'appareil OXYLOG. Avec de plus un masque inadapté. Ce mode inadéquat de ventilation artificielle a été poursuivi avec obstination, en dépit de la proposition sensée d'un intervenant, de recourir à une ventilation artificielle au ballon, telle qu'elle est enseignée actuellement. D'autant plus que le ballon était à portée de main.
Autant dire qu'il n'y a eu aucune efficacité de la ventilation artificielle avec l'OXYLOG. La poursuite de la ventilation au moyen de la bouche appliquée par les premiers sauveteurs laïques eût été sans doute plus efficace.
De ce fait, si ce jeune homme avait eu au moins une chance de pouvoir être ramené à la Vie, l'application d'une méthode de ventilation inappropriée (OXYLOG) la lui aura ôtée. (Il est actuellement reconnu médicalement que le noyé, même après avoir séjourné environ 5 minutes sous l'eau, a de très grandes chances de survie avec une bonne réanimation: on sauve la Vie de trois noyés sur quatre!).
L'utilisation par un sauveteur non qualifié (qualifié = médecin d'urgence CMS / IAS, Sauveteur professionnel IAS) d'une telle méthode de ventilation artificielle est proscrite par l'IAS (interassociation suisse de sauvetage). Dans ce contexte, le sauveteur non qualifié qui utilise ce type de technique médicale outrepasse ses compétences, ce qui constitue une faute.
En conséquence et afin d'éviter un autre désastre, je vous propose de donner l'ordre aux sapeurs-pompiers d'1.******** de retirer ce dispositif malheureux de leur assortiment."
Le 25 septembre 1995, la municipalité a fait savoir à X.________ qu'elle le licenciait et lui retirait son commandement avec effet immédiat. Elle ajoutait que son indemnité de commandant lui serait versée pour les mois d'octobre et de novembre 1995.
C. X.________ a recouru le 29 septembre 1995 contre cette décision, concluant à son annulation. L'autorité intimée a versé au dossier un rapport établi le 24 octobre 1995 par le municipal Z.________, ainsi libellé :
"Suite aux derniers événements survenus à l'encontre de M. A.________, Major et Commandant du Service du feu d'1.********, je tiens pour la clarté du sujet à établir le rapport suivant.
Il s'agit en fait de relater environ une année et demi de collaboration avec M. A.________, tout d'abord Commandant par intérim avec le grade de Capitaine et depuis une année, Commandant nommé avec le grade de Major.
Selon le recours adressé au Tribunal administratif, je constate que la situation professionnelle, indépendante et même familiale par voie de conséquence, est étroitement liée à la fonction que M. A.________ doit obligatoirement exercer au sein d'un corps de sapeurs pompiers.
Au vu de cela, je comprends l'acharnement que met M. A.________ à défendre sa cause, mais je crois qu'il eût mieux fait de s'acharner à maintenir sa place dans un esprit de collaboration générale et en évitant des gestes et décisions malheureux. En tout état de cause, la Municipalité n'a pas à modifier sa décision par ces éléments si malheureux soient-ils.
Ier août 1994 Pas de demande d'utiliser les véhicules du feu. Sont utilisés 3-4 véhicules pour une fête de l'amicale sur sol valaisan
Ier août 1995 Interdiction d'utiliser des véhicules du feu faite par la Municipalité. Malgré tout, utilisation d'une Jeep et d'une échelle.
Jeep militaire Véhicule mis à disposition, quasi sans frais, si ce n'est une facturation de 70 ct le km. Ordre est donné d'utiliser ce véhicule en cas d'extrême nécessité et de le garder "en réserve". Ce véhicule fut utilisé 5 x plus que notre Jeep pour atteindre 1000 km contre 200 pour notre Jeep.
Véhicule Grande puissance Mercedes Mousse
Suite à l'accord des compagnies pétrolières et de l'ECA, il fut décidé de remettre en état ce camion avec un minimum de frais, vu sa faible utilisation et son remplacement prochain (4 ans) et ce sur la base de devis estimatifs. Camion emmené et démonté chez Aebi à Zurich. MM. A.________ et B.________ (du temps où ces deux officiers se parlaient) se rendent sur place pour le contrôle du travail effectif à exécuter. Je rassure M. C.________ de l'ECA face à sa réticence de voir M. A.________ seul juge de ce contrôle. Son grade et son autorité primant sur ceux de M. B.________, lieutenant. Travaux effectués pour le montant du devis, M. B.________ m'informe que les travaux indispensables auraient été inférieurs au devis et annoncés comme tels lors de cette séance. M. A.________ commandera alors une installation de remplissage automatique en lieu et place du remplissage manuel, donnant à ce jour entière satisfaction. Il commandera également une tenue d'approche aluminisée supplémentaire, soit 4 au lieu de 3 comme décidé. Coût du tout, environ 10'000.-- D'autre part, les nouvelles entrées d'eau de ce camion sont en 110 Ø alors que nous n'avons pas 1 m. de tuyau de ce diamètre. Enfin M. A.________ garda les factures de ces travaux env. deux mois à son domicile, que je dus réclamer lorsque nous reçûmes les rappels. Cet épisode représente pour moi une faute grave et inadmissible.
Facturation Demande faite d'avoir toutes les factures mensuelles le 10 du mois suivant : pas respectée, pour raison d'incapacité de lecture sur ordinateur personnel ? ou de tatillonnage aigu sur la rédaction de ces factures (rapports avec M. B.________ pas étrangers)
Administration Tendance exagérée à établir des rapports sur les subordonnés, des ordres de travail pour M. B.________ portant sur une année à l'avance; toujours mécontent du travail administratif de M. B.________ alors que M. A.________ m'avait encouragé à le nommer à ce poste, ce qui fut fait après avoir demandé à M. A.________ à plusieurs reprises si M. B.________ était apte à remplir les conditions requises, à chaque fois oui.
Rapports avec l'ECA Monsieur le Colonel C.________ m'a déclaré, par téléphone, ne plus vouloir discuter avec M. A.________. Cela suffit à résumer l'ambiance de ces rapports.
Rapports avec le SEPE L'épisode du camion DCH suffit à résumer l'audience de M. A.________ auprès de ce service.
Interventions M. A.________ a, la plupart du temps, exagéré l'ampleur des moyens relatifs aux sinistres, tant au niveau des hommes,. des véhicules et du matériel. Si M. A.________ doit répondre devant l'ECA des mesures prises pour une intervention, il appartient à la Commune d'1.********, par la Municipalité, de facturer lesdites interventions et de justifier le bien fondé du montant facturé. Par conséquent, la Municipalité est en droit d'intervenir dans la manière de mener les opérations. En anecdote, M. A.________ est parti, à plusieurs reprises, seul dans le bus Toyota, pourtant prévu pour un transport d'hommes. Les interventions menées par M. A.________ dans les Communes environnantes ont provoqué la risée, pour ne pas dire l'ire, des pompiers, population et Autorités desdites communautés.
Achats Les demandes d'achats de M. A.________ ont été également disproportionnées par rapport à l'envergure de notre Corps des pompiers, notamment en ce qui concerne le "Sauvetage ravin" qui nécessite un matériel très coûteux pour une utilisation extrêmement rare. Un véhicule muni d'une grue et d'un treuil affecté quasi exclusivement à ce genre d'intervention est demandé par M. A.________. A ce sujet, il est fort probable qu'une Jeep actuelle soit réparée en lieu et place de cet achat.
Camion DCH Cas antérieur à la nomination ? ! M. A.________, Cdt par intérim, a fait peindre ce camion à d'autres couleurs que celles imposées par le propriétaire, soit le Service des eaux et de la protection de l'environnement. Camion remis en l'état originel aux frais de la Commune.
Heures soldées ou non Suite à l'octroi d'un fixe mensuel, M. A.________ est avisé par lettre du 30 mai 1995, que seuls les exercices et les interventions seraient soldés. M. A.________ marque des heures pour recevoir le passeport vacances. M. A.________ marque des heures pour séances de l'EM. M. A.________ marques des heures pour "préparation d'exercices". Toutes ces prestations n'entrent pas dans le cadre des heures soldées autorisées.
Cours Sanitaires pour 1995 ECA gratuits
Le délai d'inscription à l'ECA dépassé de quelques jours inscription refusée par l'ECA. Demande est faite pour les organiser par Sécurétude (payants). Sans commentaire ! Cours par ailleurs refusés par la Municipalité.
Affaire Oxylog Cette affaire est le noeud du problème et constitue un dossier, selon pièces ci-jointes, des plus accablants pour M. A.________ qui a commis un geste malheureux envers un patient noyé. Les rapports et les directives à ce sujet sont tout à fait clairs et ne laissent aucun doute quant au bien fondé de ces derniers.
Conclusions Lors de la prise en charge du Service du feu d'1.********, je ne connaissais et n'avais jamais vu M. A.________. Subséquemment, je n'avais aucun apriori vis-à-vis de M. A.________. Je laissais volontairement de côté quelques propos méfiants, si ce n'est malveillants à l'égard de M. A.________. Malgré l'affaire du camion DCH, je fis en sorte de faire nommer M. A.________ comme Commandant du feu et de l'élever au grade de Major. Parallèlement et à sa demande, j'assainissais les fonctions du responsable du matériel et quartier Maître, assurées par un employé communal à 30% et une personne temporairement privée de travail, pour faire nommer M. B.________ à 100%, responsable du matériel et de l'administration avec le grade de Lieutenant et quartier Maître. S'ensuivit une invraisemblable querelle entre MM. A.________ et B.________, dont je soupçonne l'origine d'ordre privé. M. B.________ me parut, toujours comme me l'avait suggéré M. A.________, être à la hauteur de sa tâche. La querelle continuant à dégénérer, je fis par deux fois la demande à M. A.________ de mettre fin à cette situation entre deux officiers. Rien n'y fit, au point que M. A.________ donne ses ordres à M. B.________ par un autre officier intermédiaire. J'avertis M. A.________ que je ne tolérerais pas plus longtemps cette situation. Les points ci-avant s'accumulant, l'affaire Oxylog dévoilée à la Municipalité, cette dernière dut prendre une décision rapide à l'encontre de M. A.________.
Pour terminer, je considère que la Municipalité est élue pour diriger l'administration communale et reste seule juge pour engager, nommer ou licencier le personnel communal, sans état d'âme, mais avec pour seul objectif la bonne marche des différents Services communaux. Par conséquent, elle doit et elle reste seule responsable des décisions qu'elle prend.
En l'occurrence, le licenciement de M. A.________ est justifié par une, si ce n'est deux fautes graves, accompagnées de dérapages inadmissibles, ainsi que d'un manque de volonté de collaboration et de conciliation envers le personnel, les collaborateurs de l'Etat et tous les intervenants sur les interventions."
On peut considérer le rapport Sauge comme "l'acte d'accusation" exhaustif de la municipalité. Certes, dans sa décision, l'autorité intimée reprochait-elle également au recourant "la présence de dames dans les exercices"; ce grief n'a toutefois pas été repris par la suite. La municipalité propose le rejet du pourvoi, en tant que le tribunal serait compétent pour en connaître.
Le 28 avril 1997, le tribunal a procédé à l'audition des témoins (25 personnes). La séance finale a eu lieu le 18 septembre 1997, en présence du recourant et de son conseil ainsi que du conseiller municipal Z.________, assisté du conseil de l'autorité intimée; à cette occasion, le tribunal a encore entendu le témoin Y.________.
Considérant en droit :
1. a) En début de procédure, le recourant s'était interrogé sur la compétence du tribunal; plus précisément, se fondant sur le texte de l'art. 44 al. 1er du règlement de 1986 alors en vigueur, il soutenait que la décision municipale aurait préalablement dû être déférée au préfet, ce que contestait la municipalité. Par décision du 15 novembre 1995, le juge instructeur a toutefois admis la compétence du tribunal, sous réserve d'une éventuelle décision contraire de la section in corpore : en substance, il a considéré que l'art. 44 al. 1er du règlement de 1986 était une disposition obsolète et qu'il fallait se fonder sur l'art. 4 al. 1er LJPA, selon lequel le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour connaître. Soit encore dit sur ce point, l'art. 35 in fine du règlement de 1996 a entre-temps organisé la protection juridique contre les décisions disciplinaires les plus importantes en instituant un renvoi exprès à la procédure prévue par la LJPA : ce faisant, le législateur communal a confirmé sans équivoque sa volonté de supprimer l'instance de recours intermédiaire que constituait auparavant le préfet.
b) A la faveur de la séance finale, la municipalité a toutefois remis en cause la compétence du tribunal en invoquant non pas la réglementation communale mais le droit cantonal. C'est cependant en vain que l'on cherche dans la LSDIS une disposition qui exclurait la compétence générale du tribunal telle qu'elle résulte de l'art. 4 al. 1er LJPA déjà cité; quant à l'art. 25 LSDIS, à teneur duquel les décisions du DPSA concernant les obligations des communes en matière d'organisation et d'équipement du SDIS sont susceptibles de recours au Conseil d'Etat, on ne voit pas en quoi il trouverait application dans le cas particulier.
c) En conclusion, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige.
2. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et BO 97/077 du 22 janvier 1998).
3. En tant qu'elle invoque expressément l'art. 41 al. 1er du règlement de 1986, la décision contestée présente indiscutablement le caractère d'une mesure disciplinaire : la disposition précitée prévoit en effet l'exclusion du corps des sapeurs-pompiers "lorsque la faute commise est particulièrement grave". En plaidoirie toutefois, la municipalité a placé le débat sur un autre terrain : rappelant l'autonomie que lui confère la législation sur le service de défense contre l'incendie et de secours, elle a défendu sa décision en la présentant comme une mesure de licenciement plutôt que comme une sanction disciplinaire. Le mérite de cette dernière argumentation sera examiné plus loin; toutefois, ne serait-ce qu'en raison du préjudice moral inhérent à une exclusion, le tribunal tient à se prononcer brièvement sur l'application ici de l'art. 41 al. 1er du règlement de 1986.
La notion de faute particulièrement grave au sens de la disposition précitée - comme aussi celle de faute grave retenue par l'art. 33 du règlement de 1996 - constitue une notion juridique indéterminée. En principe, l'autorité inférieure jouit d'une latitude de jugement lorsqu'il s'agit d'interpréter un concept juridique imprécis; toutefois, l'instance de recours peut parfois être en mesure d'attribuer elle-même à une telle notion un sens approprié au cas à trancher et, par voie de conséquence, d'exercer une pleine cognition. Ainsi en va-t-il notamment en cas d'atteinte grave aux droits d'une personne soumise à un statut de droit public, vu la nécessité d'une protection juridique que le recours à l'autorité supérieure doit précisément assurer (voir notamment ATF du 30 mars 1994 en la cause Commune de Lausanne contre N.) : rien n'impose donc au tribunal de faire preuve d'une retenue particulière pour juger de l'application d'une disposition telle que l'art. 41 al. 1er du règlement de 1986.
Indépendamment d'une série d'autres griefs sur lesquels on reviendra plus loin, c'est le comportement du recourant lors de l'accident du 26 juillet 1995 que la municipalité a taxé de faute grave. Savoir si une faute doit être qualifiée de "particulièrement grave" se détermine en fonction de l'ensemble des circonstances objectives et subjectives du cas. Certes, comme on le verra au considérant suivant, le recourant a-t-il indiscutablement eu tort d'utiliser Oxylog à cette occasion; et, peut-être plus encore, de s'obstiner malgré les avertissements que d'autres intervenants tentaient de lui donner. On ne saurait toutefois perdre de vue que, même aveuglé par un désir excessif de bien faire, le recourant était animé du seul souci de sauver une vie humaine; sur le plan objectif par ailleurs, il n'est nullement démontré que son comportement - qui n'a du reste donné lieu à aucune poursuite pénale - ait concrètement empêché la réanimation de la victime. Les rapports entre le recourant et la municipalité étant devenus très tendus, celle-ci a peut-être attaché une importance exagérée aux répercussions d'un événement particulièrement tragique dans son dénouement : ainsi, en qualifiant de faute grave l'utilisation inadéquate de l'appareil Oxylog, l'autorité intimée a-t-elle pu être tentée de résoudre par le biais de l'exclusion du recourant la crise qui couvait au sein du corps des sapeurs-pompiers. Quoi qu'il en soit en réalité, le recourant aurait obtenu gain de cause si la décision critiquée ne s'était fondée que sur l'art. 41 al. 1er du règlement de 1986 : autrement dit, son exclusion aurait été annulée indépendamment même des éventuelles informalités qui, selon lui, auraient entaché cette sanction.
Dans ces conditions, quand bien même le pourvoi sera rejeté pour les raisons qui vont suivre, le recourant ne supportera qu'un émolument limité et ne versera à la municipalité, assistée, que des dépens réduits. La motivation initiale de la décision querellée a en effet contribué à compliquer la tâche du recourant; encore que l'ampleur inhabituelle de l'instruction soit également due aux très nombreuses opérations qu'il a requises.
4. Il reste à examiner si, comme elle l'a plaidé à l'audience, la municipalité était fondée à prononcer le licenciement du recourant.
a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement appréciable (voir notamment ATF 119 Ia 113 consid. 2, 214 consid. 3a). Il suffit que cette liberté puisse s'exercer non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans l'accomplissement des tâches particulières qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique; l'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans un matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (voir notamment ATF du 30 mars 1994 déjà cité et les références).
A teneur de l'art. 9 al. 1er LSDIS, chaque commune est tenue d'organiser, d'équiper et d'instruire un corps de sapeurs-pompiers dont l'importance est proportionnelle à la population et aux risques existants sur son territoire, ainsi qu'à l'étendue de celui-ci; elle veille à ce que chaque membre du corps puisse être mis sur pied rapidement en cas d'alarme. C'est dire que, comme l'affirme l'autorité intimée, le droit cantonal consacre dans ce domaine une large autonomie communale. Quand bien même cela n'est pas contesté, il résulte par ailleurs de l'art. 4 du règlement d'application du 9 novembre 1994 de la LSDIS que la municipalité est l'autorité compétente pour nommer les officiers du corps (lit. d) ainsi que pour prononcer l'exclusion du corps et le retrait de fonction ou de commandement (lit. e); et ce par opposition au Conseil général ou communal, ou encore à la Commission du feu.
b) Selon le statut du personnel de la Commune d'1.******** du 27 mars 1992 (statut), le régime juridique des fonctionnaires communaux présente un certain nombre de caractéristiques : en particulier, leur nomination - limitée dans le temps est périodiquement soumise à confirmation (art. 12 du statut) et leur rémunération présuppose la collocation de leur fonction dans une classe de traitement (art. 49 du statut). Or, aucune disposition de droit cantonal ou communal ne permet d'assimiler le commandant du corps des sapeurs-pompiers à un fonctionnaire stricto sensu : ainsi, seule la Commission du feu est nommée pour une législature (voir art. 8 al. 1er LSDIS; voir aussi art. 9 des règlements de 1986 et de 1996) et la rétribution du commandant s'apparente davantage à un régime d'indemnités qu'à un traitement (voir art. 31 et 32 du règlement de 1986; voir aussi art. 24 du règlement de 1996). Soit encore dit par surabondance, le recourant cumulait jusqu'à son licenciement la charge de commandant du corps des sapeurs-pompiers et la direction d'un centre d'enseignement spécialisé et bureau d'études pour la sécurité, sous la raison sociale Sécurétude; il ressort du reste des pièces qu'il a lui-même produites que, à teneur du contrôle de l'effectif du corps tenu par l'Etablissement Cantonal d'Assurance (ECA), la profession du recourant était celle d'indépendant. En définitive, il apparaît que le statut de commandant du corps des sapeurs-pompiers d'1.******** se rapproche de celui d'employé de droit public; d'ailleurs, ce n'est sans doute pas par hasard que le catalogue des fonctions communales (voir p. 20 du statut) ne mentionne pas cette charge.
Les rapports de travail entre une collectivité publique et un employé de droit public sont dénonçables en tout temps. La résiliation par la collectivité publique postule toutefois une décision motivée de façon "plausible" ou "pertinente" (en allemand "triftig" ou "beachtlich"); autrement dit, elle doit reposer sur des raisons soutenables (voir notamment Philippe Bois, "La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la fonction publique", RJN 1983, p. 10 ss, spéc. ch. 16; voir aussi Peter Hänni, "La fin des rapports de service en droit public", RDAF 1995 p. 407 ss, spéc. p. 418, 419).
c) Si l'on tente de résumer l'argumentation qu'il a très longuement développée à l'audience, le recourant fait valoir que l'utilisation d'un appareil tel qu'Oxylog - acquis par le corps des sapeurs-pompiers en 1982, avec l'approbation et même le soutien de l'ECA - ne lui était clairement proscrit par aucune prescription en vigueur au moment de l'accident du 26 juillet 1995; c'est par la suite seulement que le flou régnant alors aurait été dissipé. Pour le surplus, le recourant qualifie de "simples anicroches" les autres griefs que lui adresse la municipalité : il affirme avoir toujours eu comme uniques préoccupations la bonne marche et l'efficacité du corps.
Pour sa part, la municipalité reproche au recourant son intransigeance et, surtout, une tendance à refuser intérieurement d'accepter ses propres limites. C'est essentiellement à ce trait de caractère qu'elle attribue certains comportements du recourant confinant à l'insubordination comme aussi une propension à prendre des risques mal calculés. Ainsi le recourant ne jouirait-il plus selon elle d'un capital de confiance suffisant pour pouvoir demeurer à la tête du corps, dont la cohésion serait sérieusement menacée et dont l'image auprès du public se détériorerait.
d) aa) Hormis l'affaire Oxylog, qui sera examinée pour elle-même (voir lit. bb ci-après), il est évidemment délicat de se prononcer de façon catégorique sur chacun des autres griefs énumérés par la municipalité. Encore qu'il faille d'emblée faire abstraction des incidents (notamment celui du 1er août 1994 et celui relatif au camion DCH) antérieurs à la nomination du recourant à la tête du corps; c'est l'occasion de noter en passant la rapidité de la dégradation des relations entre l'autorité intimée et le recourant, tombé en disgrâce en un peu plus d'un an seulement. Parmi les éléments d'appréciation favorables au recourant, il faut également relever qu'un certain nombre de témoins - ex-subordonnés, représentants des partenaires du corps ou encore anciens employeurs - ont loué ses qualités.
On ne saurait pour autant faire abstraction du rapport Sauge, dont le tribunal n'a aucune raison de mettre en doute l'objectivité. Or, même si en soi certains épisodes apparaissent en vérité bénins pris isolément, c'est la répétition d'incidents de ce genre qui donne consistance aux craintes de la municipalité : même si en certaines circonstances le recourant a pu être dominé par son perfectionnisme ou par une forme de surmotivation, l'autorité intimée ne pouvait rester longtemps insensible aux libertés qu'il prenait fréquemment avec la voie hiérarchique. La propension du recourant à des excès de zèle intempestifs a d'ailleurs été corroborée par certaines auditions : ainsi son ex-collègue B.________ - dont les déclarations ne sauraient être passées sous silence aux seuls motifs qu'il avait fait l'objet d'une réprimande en 1993 et qu'il est aujourd'hui en conflit ouvert avec lui - a-t-il confirmé l'habitude du recourant de mettre en oeuvre des moyens d'intervention souvent pléthoriques; pour sa part, le témoin Fornerod, chef de la base de Lausanne de la Rega pourtant entendu à la demande du recourant -, a déclaré que, à plus d'une reprise, les médecins dépêchés sur les lieux d'une intervention s'étaient plaints d'être gênés dans leur travail par la présence envahissante du recourant.
En conclusion sur ce point, l'inquiétude grandissante de l'autorité intimée face à la cascade d'incidents impliquant le recourant apparaît légitime. Dans de telles conditions, les rapports de confiance qui doivent exister entre une municipalité et le commandant de son corps des sapeurs pompiers ne pouvaient que se dégrader.
bb) Dans un contexte différent, peut-être la municipalité n'aurait-elle pas été jusqu'à se séparer du recourant peu après l'accident du 26 juillet 1995. Toutefois, comme on vient de le voir, la tension était vive entre le recourant et l'autorité intimée : ainsi, comme elle le relève dans sa décision, l'affaire de l'Oxylog "a fait déborder le vase". Pour apprécier sainement le comportement du recourant dans ce cas précis, il importe donc de prendre le recul nécessaire.
On ne saurait donner tort au recourant lorsqu'il souligne qu'un certain flou entourait les prescriptions d'utilisation des respirateurs d'urgence. Le recourant relève notamment l'imprécision de l'expression "personnel qualifié et entraîné" auquel la Fédération Suisse des Sapeurs-Pompiers (FSSP) réservait alors la respiration avec des moyens auxiliaires (voir notamment FSSP, Instruction pour le service de sauvetage et sanitaire, édition 1987, modifiée en 1989, ch. 13.2); le recourant déplore également l'ambiguïté de la notion de "secouristes qualifiés", seuls habilités par l'Interassociation de sauvetage (IAS) à utiliser les appareils respiratoires d'urgence (voir IAS, Directives destinées à l'évaluation des appareils et accessoires de ventilation artificielle appropriés aux mesures de secours immédiates, juillet 1991, ch. 4.2 in fine). Il est vrai par ailleurs que la situation est devenue plus claire après l'accident du 26 juillet 1995, lequel a notamment suscité la circulaire du 16 septembre 1995 par laquelle l'ECA ordonnait le retrait immédiat du respirateur Oxylog de l'assortiment sanitaire des sapeurs-pompiers; le recourant a également versé au dossier des directives IAS plus récentes que celles de 1991, qui à première vue ont gagné en précision.
Pourtant, le recourant ne pouvait pas ignorer que - comme l'ont confirmé le témoin Reigner ainsi que l'assesseur spécialisé du tribunal - la ventilation à l'aide de respirateurs d'urgence peut être effectuée uniquement chez un patient intubé et jamais lors d'une ventilation au masque; c'est du reste ce que prescrivaient expressément les directives IAS de 1991 (ibidem), ainsi que l'a rappelé en procédure le Dr Moeschler, président de la Commission cantonale pour les mesures sanitaires d'urgence. On peut également tenir pour établi que la maîtrise de ce type d'appareil, d'un maniement extrêmement délicat, requiert une formation dispensée sous contrôle médical : les Drs Knessl médecin-anesthésiste, qui s'est exprimé par lettre du 27 août 1996 - et Reigner ont insisté sur ce point. Il est d'ailleurs significatif que, du propre aveu du recourant, les participants aux cours de secours routiers qu'il organisait dans le cadre de Sécurétude aient été rendus attentifs aux risques d'une surpression lors d'une ventilation artificielle.
Or le recourant fût-il un sapeur-pompier et un secouriste-samaritain chevronné - n'avait de l'appareil Oxylog qu'une connaissance essentiellement théorique avant l'accident du 26 juillet 1995; telle est du moins la conviction du tribunal à l'issue de l'instruction. Cela ne l'a pourtant pas dissuadé d'utiliser seul cet appareil, et même de refuser d'écouter son collègue B.________ - pourtant au bénéfice d'une formation d'ambulancier - qui, arrivé sur place après lui, le pressait de se servir plutôt d'un ballon de ventilation; l'obstination du recourant a d'ailleurs été dénoncée non seulement par le Dr Reigner - encore que, contrairement à ce qu'a affirmé la municipalité en début de procédure, il ne se soit jamais trouvé personnellement sur les lieux - mais aussi par le médecin de la Rega, lequel s'en était plaint auprès du témoin Fornerod.
cc) En définitive, le tribunal ne met pas en doute le dévouement du recourant à sa fonction; quant à l'utilisation inadéquate de l'appareil Oxylog le 26 juillet 1995, elle l'attribue à un regrettable excès de zèle. Mais c'est précisément cette tendance à une forme d'hyperactivité - conjuguée à un caractère manifestement très entier - qui a pu à la longue contribuer à exaspérer la municipalité, responsable au premier chef de la bonne marche du corps. Obnubilé par le désir de bien faire, le recourant paraît en effet exposé au risque de commettre des erreurs dont certaines peuvent se révéler lourdes de conséquences. L'une des qualités premières que l'on doit pouvoir attendre du chef du SDIS est la capacité d'apprécier lucidement toute situation et, corollairement, de décider des moyens à mettre en oeuvre : or, l'instruction approfondie à laquelle a procédé le tribunal a confirmé que le recourant, en dépit de ses indéniables qualifications professionnelles, ne donne pas sur ce point toutes les garanties voulues.
e) En conclusion, les raisons pour lesquelles la municipalité dit ne plus pouvoir faire confiance au recourant apparaissent pour le moins plausibles : or, comme on l'a vu (lit. b ci-dessus), cela suffit à justifier son licenciement. Quant à l'entrée en vigueur immédiate de cette mesure, elle avait un but préventif; la municipalité s'est du reste efforcée d'en atténuer les conséquences financières en versant au recourant son indemnité de commandant pour les mois d'octobre et de novembre 1995.
5. Le considérant qui précède conduit au rejet du pourvoi et, partant, à la confirmation de la décision attaquée. Quand bien même le recourant succombe, et pour les raisons exposées au considérant 3, l'émolument de justice mis à sa charge sera limité à 2'500 fr; de même les dépens alloués à la municipalité, assistée, seront-ils réduits à 1'500 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par la Municipalité d'1.******** le 25 septembre 1995 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant X.________.
IV. Le recourant X.________ est le débiteur de la Commune d'1.******** de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 mai 1998/gz
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.