CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 20 novembre 1995
sur le recours interjeté par GABBA NATION GmbH, à Berne, dont le conseil est l'avocat Jacques-Henri Bron, Case postale 31, 1000 Lausanne 5,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne, du 6 septembre 1995, refusant l'autorisation d'organiser une soirée "dance & discoparty Mistery Island" le 27 janvier 1996 au Palais de Beaulieu à Lausanne.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme D.-A.Thalmann et M. R. Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le 12 juillet 1995, la recourante a adressé à la Direction de police de la Municipalité de Lausanne, sur la formule ad hoc, une demande d'autorisation pour une "Tanz- und Discoparty". Selon le descriptif annexé à la demande, la manifestation est prévue le samedi 27 janvier 1996 dès 19 heures et jusqu'à 6 heures du matin le lendemain. Les halles 8, 9, 11, 13, 15 et 17 du Palais de Beaulieu sont destinées à servir de pistes de danse, séparées par des parois, chacune de ces pistes étant équipée d'un podium pour disc-jockey et d'une installation de sonorisation et de lumière. Il est prévu que la manifestation réunisse 9'000 à 10'000 personnes au prix de 55 francs par personne. La sécurité de la manifestation est confiée à l'entreprise Broncos Security qui mettra à disposition 30 personnes au moins, en respectant les prescriptions de la police et des pompiers de la commune et en corrélation avec leur intervention. Le descriptif ajoute qu'aucun commerce de drogue (ecstasy) ne sera toléré, les éventuels trafiquants étant expulsés. Le service de restauration sera confié au restaurateur du Palais de Beaulieu. Le vestiaire sera aménagé dans la halle 8 de même que des stands de vente d'articles "Rave", l'un d'entre eux étant en tous les cas tenu par la recourante elle-même. Le parcage est prévu dans le parking souterrain du Palais de Beaulieu (630 places) et dans les jardins, les halles sud pouvant servir au parcage également.
Dans une note à la municipalité du 21 août 1995, le chef de la Police du commerce a exposé que les désignations musicales employées (Ambient Trance - Hardtrance - Breakbeat Jungle - Hardcore et Acid progressiv) laissaient croire qu'il s'agissait en fait d'une "space partie" ou d'un événement assimilé. Ces désignations apparaissent sur le plan des halles joint à la demande d'autorisation pour désigner le genre de musique auquel chacune d'elles serait affectée. D'après la réponse de l'autorité intimée au présent recours, le chef de la Police du commerce a également recueilli par téléphone des renseignements auprès de l'organisateur. Il lui a ensuite téléphoné le 15 août 1995 pour lui annoncer son intention de refuser la manifestation puis, le 24 août 1995, la municipalité a décidé de refuser l'autorisation requise.
La décision attaquée, datée du 6 septembre 1995, a été notifiée le lendemain au conseil de la recourante. Elle expose que les halles du Palais de Beaulieu, conçues pour accueillir des expositions, se prêtent très mal à l'organisation d'une manifestation musicale, l'expérience ayant démontré que même des mesures strictes de limitation du volume sonore à l'intérieur des halles n'empêchent pas que les nuisances restent excessives pour le voisinage. Elle invoque également les bruits de comportement (discussions, voitures) gênants dans un quartier d'habitation ainsi que les problèmes de sécurité, notamment d'évacuation d'urgence pour une manifestation réunissant entre 9'000 et 10'000 personnes.
B. Par déclaration du 15, étayée d'un mémoire du 26 septembre 1995, la recourante s'est pourvue contre cette décision en concluant à l'octroi de l'autorisation.
C. Les parties présentent les allégations et moyens suivants :
a) La recourante fait notamment valoir que les halles qu'elle envisage de louer sont enterrées et qu'au surplus, l'entreprise spécialisée à laquelle elle a fait appel pour les problèmes de technique, de son et de lumière, prévoit de garnir les parois de rideaux lourds atténuant le bruit et les résonances intérieures. Elle expose que pour préparer la manifestation litigieuse, elle s'est référée aux informations recueillies par le Comptoir Suisse, Palais de Beaulieu, dans le cadre de la préparation de la soirée de la Saint-Sylvestre organisée par Volume Agency SA le 31 décembre 1994. L'autorisation de cette manifestation avait fait l'objet de conditions examinées lors d'une séance réunissant l'organisateur et ses mandataires, les représentants du Palais de Beaulieu ainsi que le corps de police, le service du feu et la police du commerce. La recourante s'y réfère et précise qu'elle est en mesure de se soumettre aux mêmes exigences s'agissant du contrôle des entrées, de la circulation des personnes, du service sanitaire, de la sonorisation, des stupéfiants, du parcage, du contrôle de l'âge d'admission et de la clôture de la manifestation. Son plan de financement prévoit des dépenses pour 517'230 francs, dont 120'000 francs destinés à Modernlight MLT pour la maîtrise des problèmes techniques, notamment de son, ainsi que 30'000 francs pour Broncos Security, chargée du contrôle de sécurité. La recourante déclare se soumettre à l'exigence municipale qui n'autorise pas de prolongation au-delà de 5 heures du matin et exige des organisateurs qu'ils prennent dès 4 heures 30 des dispositions pour évacuer les lieux. Elle se plaint enfin d'une inégalité de traitement en se référant à la manifestation organisée le 31 décembre 1994.
La recourante fait également valoir que des manifestations analogues sont autorisées dans d'autres villes. Ayant reçu communication de l'arrêt GE 93/062 rendu par le Tribunal administratif le 23 juin 1993, elle observe que le refus confirmé par le tribunal concernait une manifestation d'une durée de quinze jours au Casino de Montreux, concurremment avec le Festival de jazz, alors que la soirée qu'elle projette elle-même ne se situe pas dans le même contexte. Elle souligne encore que les locaux qu'elle prévoit d'utiliser sont situés dans les sous-sols de la halle nord du Palais de Beaulieu, tandis que la soirée "Le Bal" autorisée le 31 décembre 1994 en faveur de Volume Agency SA se déroulait dans la halle 18 située au premier étage.
b) Dans sa réponse du 26 octobre 1995, l'autorité intimée expose qu'en septembre 1988, une pétition visant à la tranquillité nocturne des habitants riverains du Palais de Beaulieu avait été déposée. Dans la nuit du 6 au 7 février 1993, 4'000 personnes ont participé à une "space partie" dénommée "Euro Dance Convention" dans les halles 6 et 7 du Palais de Beaulieu, provoquant des plaintes des voisins et l'intervention de la police, qui a mesuré 60 à 65 dB sur un balcon du chemin du Salève 6 et 40 à 45 dB (A) Fast à l'intérieur du logement. La police judiciaire municipale a également constaté la vente et la consommation de produits stupéfiants lors de cette manifestation malgré la présence d'un service de sécurité.
Suite à cette manifestation, une interpellation a été déposée au Conseil communal au sujet des "nuisances causées par les "discos" de la Halle des fêtes à Beaulieu" (Bulletin du Conseil communal 1993 I p. 489). Suite à cette interpellation , la municipalité a précisé dans sa réponse du 20 avril 1993 que des soirées du type "space partie" ne seraient plus autorisées à l'avenir, notamment en raison de la consommation de produits stupéfiants par les participants (Bulletin du Conseil communal 1993 I p. 783).
La municipalité précise encore qu'elle a refusé deux autorisations pour des soirées prévues les 30 mai et 5 juin 1993 à la halle 9 du Palais de Beaulieu. La Direction de police a également adressé aux dancings lausannois une circulaire du 1er juillet 1993 précisant que les "spaces parties" étaient interdites. Elle a rappelé cette position dans une lettre du 12 juillet 1993 à l'attention de la direction du Palais de Beaulieu qui s'inquiétait des refus cités ci-dessus. La municipalité a également refusé d'autoriser une "house-partie" prévue le 4 juin 1994 à la halle des fêtes du Palais de Beaulieu.
La municipalité a en revanche autorisé l'organisation d'une soirée du Nouvel-An ("Le Bal") dans les halles 10, 12, 13, 14, 16 et 18 du Palais de Beaulieu; d'après sa réponse au recours, l'organisateur, Volume Agency SA, soulignait qu'il n'y aurait pas seulement des disc-jockeys pour diffuser de la musique mais aussi une animation avec des artistes et des personnalités du spectacle, ainsi que la production de films; les organisateurs ont proposé un concept artistique, les locaux devant faire l'objet d'une importante décoration et 10% du budget total de 1'200'000 francs devait être consacré à la sécurité. L'autorisation précisait que toutes les mesures devaient être prises pour ne pas déranger les voisins et que le niveau maximum du bruit était fixé à 92,5 dB (A) Leq. Toutefois, la manifestation, qui a attiré 11'000 personnes, a permis de constater que le niveau maximum de bruit était dépassé. En outre, la police judiciaire, dont le travail a été considérablement gêné par l'absence de lumière, a interpellé 9 personnes et saisi des produits stupéfiants. Près de 400 automobilistes ont abandonné leurs véhicules en infraction. Au cours de la soirée, 46 personnes ont fait appel au service de premiers secours et 3 participants ont été admis à l'hôpital du CHUV.
La municipalité précise dans sa réponse qu'à l'issue de la manifestation du 31 décembre 1994, le Groupe de prévention du bruit a conclu qu'une nouvelle manifestation de ce genre dans les halles dépourvues d'insonorisation ne serait pas possible.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 17 novembre 1995 en présence de deux représentants de la recourante et du conseil de celle-ci ainsi que de deux représentants de l'autorité intimée. Etaient également présents à l'audience les témoins amenés par les parties, à savoir deux représentants du Palais de Beaulieu, un représentant de Modernlight et un représentant de Broncos Security, pour la recourante ainsi que, pour l'autorité intimée, deux policiers appartenant respectivement au Groupe de prévention du bruit et à la brigade des stupéfiants de la police municipale.
Les éléments de fait suivants résultent de l'instruction :
a) Le Centre de congrès et d'exposition de Beaulieu, qui est notoirement situé en ville de Lausanne et forme un quadrilatère entouré sur trois côtés au moins de rues habitées, comporte le Palais de Beaulieu ainsi que diverses halles d'exposition. En raison de la pente du terrain, celles de ses halles qui sont situées au nord de l'ensemble comportent un rez-de-chaussée enterré du côté nord, mais ouvrant par des portes du côté sud, ainsi qu'un premier étage entièrement dégagé du sol. Pour la manifestation projetée, le pavillon 8 servirait exclusivement d'entrée et de vestiaire. L'entreprise de sécurité mandatée à cet effet soumettrait les participants à une fouille qui permet, de l'avis concordant de toutes les personnes entendues, d'empêcher l'introduction de bouteilles et autres boissons, de découvrir éventuellement la drogue amenée en quantité par des trafiquants mais pas de déceler celle que les participants pourraient amener en petite quantité pour leur consommation personnelle. Le contrôle sert aussi à une vérification effectuée à vue d'oeil de l'âge minimal d'admission fixé à 16 ans.
Les autres halles 9, 11, 13, 15 et 17 seraient affectées à la musique. Les portes dont elles sont munies, qui ouvrent sur les jardins situés à l'intérieur du quadrilatère déjà décrit, seraient fermées et n'autoriseraient le passage des participants que dans le sens de la sortie sous la surveillance du service de sécurité, qui patrouillerait aux alentours.
b) L'intérieur des halles, qui est en béton et notamment doté de façades métalliques vitrées du côté sud, serait recouvert d'épais rideaux servant à atténuer le bruit et permettant d'améliorer la mauvaise qualité acoustique provoquée par les parois en béton. L'expérience semble avoir montré que les disc-jockeys respectent mal le niveau sonore imposé par les organisateurs mais en l'espèce, l'entreprise mandatée dispose d'un équipement électronique nouveau qui permet de limiter le niveau sonore à la source à l'aide d'un dispositif dont l'accès est protégé par un mot de passe, ce qui rend le système inaccessible aux disc-jockeys.
c) La recourante fait état d'une manifestation analogue prévue et autorisée à Payerne le 2 décembre 1995. Les locaux destinés à la recevoir sont situés en zone industrielle. La recourante allègue aussi qu'à Montreux, des manifestations analogues ont été autorisées récemment, la municipalité ayant selon la recourante assoupli sa pratique nonobstant l'arrêt GE 93/062 du 23 juin 1993 communiqué aux parties. Toutefois, ce fait n'est pas établi au vu des réponses évasives fournies par la Municipalité de Montreux et par la Société d'exploitation du Casino de cette ville. Quant aux concerts organisés durant l'été au Stade de la Pontaise, la municipalité a précisé en audience qu'elle n'en autorise que deux par année, qu'il n'y en a d'ailleurs pas eu en 1995 et que le public qui s'y rend diffère de celui qui fréquente les soirées "techno" ou "rave". Les deux parties admettent toutefois qu'il s'y consomme également des stupéfiants, de nature différente toutefois (ecstasy dans les soirées "techno", haschish ou éventuellement héroïne lors des concerts).
E. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos à l'issue de l'audience et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit :
1. Il n'est pas contesté que la décision attaquée est fondée sur l'art. 40 du Règlement général de police de la Commune de Lausanne qui soumet les manifestations publiques à l'autorisation de la Direction de police et qui habilite la municipalité à les interdire pour des motifs relevant de la tranquillité et de l'ordre publics.
Les parties ne sont pas en litige non plus sur le niveau sonore maximum qui doit être autorisé, de sorte que le tribunal peut s'épargner l'examen des dispositions applicables auxquelles était consacré l'arrêt AC 91/193 qui a été communiqué aux parties. Il est vrai que certaines déclarations faites en audience laissent supposer qu'au lieu des 92 ou 93 dB prescrits, une manifestation de ce type nécessiterait un niveau sonore de 100 ou 105 dB. Toutefois, ces déclarations, d'ailleurs provoquées par une question quelque peu captieuse de l'un des témoins amenés par l'autorité intimée, ne suffisent pas pour douter de la volonté de la recourante d'imposer, à l'aide d'un dispositif dont le réglage est protégé contre les interventions des disc-jockeys, le respect du niveau sonore exigé par le municipalité.
2. Il n'est enfin pas contesté non plus que la recourante peut se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie et qu'elle peut opposer à la décision attaquée son intérêt à exercer son activité librement. Peu importe qu'elle invoque également l'intérêt du Palais de Beaulieu à l'accueillir ainsi qu'éventuellement l'intérêt à ce qu'une forme de musique appréciée des jeunes puisse être offerte à ces derniers. De son côté, l'autorité municipale fonde sa décision sur les exigences de la tranquillité et de l'ordre publics qu'elle juge excessivement menacés par la conjonction des différents facteurs que constitue le bruit de la manifestation et les nuisances engendrées par l'affluence qu'elle provoquera, de même que par la consommation de stupéfiants que favorise la manifestation projetée, sans parler des atteintes à la santé que peut provoquer le niveau sonore qui y règne.
La prise en considération des intérêts rappelés ci-dessus constituant une question d'appréciation, il convient de rappeler tout d'abord que le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est limité au contrôle de la légalité, ce qui lui permet de sanctionner également l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, mais qu'il ne s'étend pas, faute de disposition spéciale le prévoyant, au contrôle de l'opportunité de la décision attaquée (art. 36 LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; voir par exemple ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; 108 Ib 205 cons. 4a).
En l'espèce, la recourante fait valoir que la manifestation prévue serait organisée dans des locaux enterrés mais en réalité, l'une des façades au moins des locaux prévus communique directement avec l'extérieur, certes à l'intérieur des jardins de Beaulieu, mais néanmoins de plain-pied au travers de portes ouvertes dans une structure métallique et vitrée. Au demeurant, comme le rappelait l'un des participants à l'audience, l'une des halles prévues est dotée d'un plafond constitué d'une dalle percée d'une large ouverture communiquant avec l'étage supérieur. Il n'est ainsi pas établi que le bruit serait inférieur à celui qui avait été enregistré lors de la manifestation du 31 décembre 1994. On peut toutefois laisser cette question dans le doute car la décision municipale, qui est fondée sur un faisceau d'éléments, peut trouver sa justification dans le seul fait que la manifestation projetée s'accompagnera immanquablement d'une consommation illégale de stupéfiant (ecstasy) qu'aucune mesure de contrôle ne permet d'empêcher. On ne saurait donc voir dans l'interdiction municipale un abus du pouvoir d'appréciation.
La recourante se plaint également d'une inégalité de traitement. Il est vrai que la municipalité avait autorisé une manifestation analogue le 31 décembre 1994 mais, au moins sous l'angle des nuisances provoquées, on ne saurait faire grief à la municipalité d'interdire durant l'année ce qu'elle a autorisé durant la nuit de la Saint-Sylvestre. En effet, une partie importante de la population passe cette nuit-là à festoyer et le niveau de tolérance est par conséquent plus élevé. Au reste, l'autorité municipale paraît avoir tiré de la manifestation du 31 décembre 1994 la conclusion qu'une nouvelle manifestation analogue ne pourrait plus être autorisée dans les locaux concernés. Quant aux autres manifestations semblables invoquées par la recourante, il est douteux qu'elles permettent à cette dernière d'invoquer une inégalité de traitement dès lors que les autorités concernées n'étaient pas la Municipalité de Lausanne. On trouverait d'ailleurs des motifs de traiter chacune d'elles différemment : par exemple, celle de Payerne se déroule en zone industrielle et non en zone d'habitation; à Montreux, où la recourante n'a d'ailleurs pas démontré de réel revirement de la pratique municipale en la matière, l'activité touristique est notoirement orientée sur la musique moderne, ce qui ne paraît pas être le cas à Lausanne.
En conclusion, la décision attaquée procède d'une appréciation fondée sur des éléments dont le choix doit être considéré comme pertinent et dont la pondération a été suffisamment nuancée. Dans un domaine où l'autorité judiciaire doit laisser une certaine liberté d'appréciation à l'autorité exécutive, qui connaît mieux les circonstances locales, le tribunal ne saurait substituer son appréciation à celle de la Municipalité de Lausanne.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté au frais de la recourante qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 6 septembre 1995 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 novembre 1995/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)