CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 17 décembre 1996
sur le recours interjeté par X.________, à Poliez-Pittet, représenté par Me Paul Marville, avocat à Lausanne.
contre
les décisions rendues le 24 février 1994 et le 4 avril 1995 par l'Union Vaudoise des Associations Commerciales, Industrielles et des Métiers (UVACIM) (refus de réinscription au Registre professionnel).
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Composition de la section : Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Jean-Luc Colombini et Mme Dénéréaz Luisier Henriette, assesseurs. Greffière : Mlle A. Froidevaux, sbt.
Vu les faits suivants :
A. X.________ est en possession d'un certificat de capacité de maçon, délivré à Lausanne le 1er mai 1965, ainsi que d'un brevet de l'Ecole romande de contremaîtres, délivré à Lausanne le 11 avril 1970.
Ayant subi avec succès l'examen de maîtrise, l'intéressé est également titulaire d'un diplôme de maître maçon, délivré à Zürich le 5 mars 1981.
B. Dès le 1er janvier 1981, M. X.________ a repris l'exploitation de l'entreprise créée par son père en 1933, à Poliez-Pittet.
C. Suite à une demande d'inscription au Registre professionnel formulée le 16 mars 1981, X.________ a été inscrit dans ledit registre le 21 avril 1981 sous la rubrique "maçons", en vertu de l'art. 3 litt. a de l'Arrêté du Conseil d'Etat du 20 juillet 1939 instituant un Registre professionnel (ci-après ARP).
D. Par prononcé du 28 janvier 1994, publié dans la Feuille officielle suisse du commerce du 22 février 1994, le président du Tribunal du district d'Echallens a déclaré X.________ en état de faillite.
E. Suite à ce prononcé de faillite, l'Union Vaudoise des Associations Commerciales, Industrielles et des Métiers (ci-après l'UVACIM), a décidé, le 24 février 1994, de radier M. X.________ du Registre professionnel, conformément à l'art. 6 de l'ARP.
F. Le 9 février 1995, M. X.________ a présenté une demande de réinscription au Registre professionnel auprès de l'UVACIM, en se basant sur l'art. 6 al. 2 de l'ARP. Il invoque au surplus l'absence de base légale de la disposition précitée et la nullité de la décision de radiation prise à son encontre le 24 février 1994.
G. Par courrier du 20 février 1995, l'UVACIM a demandé à M. X.________ de lui fournir des informations complémentaires susceptibles d'étayer sa réinscription au Registre professionnel. En outre, elle considère que l'art. 6 al. 2 de l'ARP dispose d'une base légale suffisante et que la décision de radiation du 24 février est en soi parfaitement justifiée.
H. Le 24 février 1995, M. X.________ a confirmé sa demande de réinscription en invoquant qu'il remplissait les conditions de l'art. 6 al. 3 de l'ARP selon lequel les faillis qui ont conservé leurs droits civiques et qui remplissent les conditions posées à l'art. 3 peuvent faire l'objet d'une réinscription au registre.
I. Le 4 avril 1995, l'UVACIM a pris la décision de refuser la réinscription de M. X.________ au Registre professionnel, après avoir pris l'avis de la Fédération vaudoise des entrepreneurs (FVE). Elle invoque à l'appui de sa décision que la faillite de M. X.________ n'est pas encore liquidée et qu'elle ne peut donc faire application des art. 6 de l'ARP et de l'art. 14 de son règlement d'application. De plus, en l'absence d'informations concernant la situation actuelle de M. X.________, elle ignore si ce dernier exploite une entreprise en son nom propre, inscrite au Registre du commerce, condition indispensable pour procéder à une inscription au registre.
Sa décision est assortie d'une indication des voie et délais de recours au Tribunal administratif.
J. Le 5 avril 1995, X.________ a formé recours au Tribunal administratif contre les décisions prises à son encontre par l'UVACIM. Il conclut, avec frais et dépens, principalement à la nullité de la décision du 24 février 1994 le radiant du Registre professionnel, et subsidiairement, à ce que la décision du 4 avril 1995 refusant sa réinscription au registre susmentionné soit réformée, en ce sens que le recourant est immédiatement réinscrit au Registre professionnel.
Préjudiciellement il demande au Tribunal administratif de prononcer l'inconstitutionnalité des art. 6, 8 et 9 de l'ARP.
Dans le délai imparti, le recourant s'est acquitté du montant requis pour l'avance des frais de recours.
K. Par courrier du 26 juillet 1995, le Service de la formation professionnelle a déposé ses observations.
L. Dans ses déterminations du 28 juillet 1995, l'intimée a notamment indiqué que la radiation du Registre professionnel ne faisait pas l'objet d'une publication et a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision de radiation prise le 24 février 1994, à tout le moins au maintien de celle du 4 avril 1995.
M. Dans son mémoire-réplique du 21 septembre 1995, le recourant a maintenu ses conclusions.
N. Par courrier du 19 octobre 1995, l'intimée n'a pas souhaité apporter d'observations nouvelles. Elle a maintenu ses conclusions.
O. Par courrier du 6 août 1996, le juge instructeur a invité le recourant à renseigner le Tribunal sur sa situation actuelle.
P. Le 23 août 1996, l'intéressé a informé le tribunal de céans qu'il avait été engagé le 6 juin 1994 en qualité de chef de chantiers par l'entreprise 1.******** SA, à 2.********. Il a en outre précisé que sa faillite n'était toujours pas liquidée à ce jour et qu'il n'avait pas sollicité d'inscription au Registre du commerce.
Q. Le Tribunal administratif a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. En procédure administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision (art. 29 al. 1 LJPA). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA).
En d'autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de façon impérative et contraignante une situation concrète soumise au droit administratif, soit en créant des droits et obligations, soit en en constatant l'existence (ATF 104 Ia 26; 101 Ia 73, JT 1977 I 68). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, tels que notamment renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une attitude passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 + réf. cit.).
En l'espèce, tant la radiation de X.________ du Registre professionnel que le refus de l'y réinscrire constituent bien une décision sujette à recours, au sens décrit ci-dessus, dans la mesure où ils règlent de façon impérative et contraignante sa situation à l'égard dudit registre.
2. Conformément à l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit annulée ou modifiée.
Les intérêts en cause, de même que l'atteinte qui leur est portée, doivent en général être personnels et actuels (RDAF 1984, p. 500, + réf. cit.). La lésion invoquée implique une atteinte à des intérêts de droit ou de fait, de nature pécuniaire, économique, idéale ou morale (A. Macheret, La qualité pour recourir : clé de la juridiction constitutionnelle et administrative du Tribunal fédéral, RDS 1975, II, p. 158 + réf. cit.). Il faut qu'il existe véritablement un préjudice porté de manière irrémédiable à la situation personnelle du recourant (P. Moor, Droit administratif, vol. II, p.414).
Le recourant doit ainsi avoir un intérêt actuel à l'admission de son recours. Cela signifie que le recours ne peut être déposé à titre éventuel, pour préserver l'avenir ou lorsque l'acte est devenu sans objet ou a été exécuté (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., p. 408 + réf. cit.). L'intérêt du recourant doit être actuel non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours. S'il s'éteint pendant la procédure, le recours n'est plus recevable (ATF 98 Ib 57). En d'autres termes, le recours n'est pas destiné à faire trancher des questions juridiques en-dehors d'un cas concret et le juge ne se prononce que sur un recours dont l'admission élimine véritablement un préjudice existant (P. Moor, op. cit., vol. II, p. 419; A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 900).
Dans le cas présent, X.________ travaille depuis le 6 juin 1994 au sein d'une entreprise de construction, à 2.********, en qualité de chef de chantiers. Il n'est pas inscrit au Registre du commerce. S'agissant du droit de former des apprentis, le recourant n'invoque aucune atteinte actuelle et concrète à sa situation pour justifier son recours. Rien dans ses écritures ne permet d'en déduire que la décision attaquée lui cause réellement, et non de manière hypothétique, un préjudice quelconque.
Certes, l'art. 8 ARP dispose-t-il que seuls les patrons et les entreprises inscrits peuvent recevoir des apprentis ou des commandes de travaux ou de fournitures payés en tout ou partie par l'Etat, par les établissements qui en dépendent financièrement ou par les communes. Or, indépendamment du texte de cette disposition, la constatation par une inscription au Registre professionnel qu'une personne a acquis une certaine formation ou expérience professionnelles (art. 3 ARP) ne fixe pas, à elle seule, le droit de recevoir des apprentis ou des commandes de travaux payés par l'Etat ou les communes.
a) Droit de recevoir des apprentis
Sur le plan fédéral, la formation professionnelle des apprentis est régie par la loi du 19 avril 1978 (ci-après : LFPr), plus particulièrement par un titre III (art. 6 à 49) relatif aux conditions que doivent remplir les maîtres d'apprentissage. L'art. 10 LFPr impose à ces derniers diverses capacités professionnelles et aptitudes personnelles, ainsi que des garanties qu'ils instruiront les apprentis conformément aux règles de l'art, avec la compréhension nécessaire et sans péril pour la santé ou la moralité de ces derniers (art. 10 al. 1 et 3 et art. 11 LFPr). L'art. 9 de l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la formation professionnelle du 7 novembre 1979 (ci-après : OFPr) fixe des conditions spéciales dont dépend la formation d'apprentis, soit l'exigence pour le maître d'apprentissage ou son collaborateur chargé de la formation d'avoir subi avec succès l'examen professionnel ou l'examen professionnel supérieur (art. 9 al. 1 OFPr). Ni la LFPr, ni son ordonnance d'application ne contiennent en revanche de dispositions impliquant l'obligation pour les maîtres d'apprentissage d'être inscrits dans un Registre professionnel.
Il en va différemment au niveau cantonal, puisque l'art. 19 al. 1 de la loi du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle dispose que le droit de former des apprentis n'est accordé qu'aux maîtres d'apprentissage remplissant les conditions de la législation fédérale et inscrits, "en principe", au Registre professionnel. L'introduction de la condition d'une inscription au Registre professionnel remonte à 1950 (loi du 23 mai 1950 sur la formation professionnelle). Elle est consécutive à l'entrée en vigueur de l'Arrêté instituant un Registre professionnel (BGC Printemps 1950, p. 388). Tant la loi du 14 décembre 1965 sur l'orientation et la formation professionnelles (art. 18) que celle du 1er juin 1983 sur la formation professionnelle (art. 6) ont repris l'exigence d'une inscription, "en principe", au Registre professionnel. Cette condition n'a toutefois jamais été impérative et constitue bien plus une mention signalant simplement que toutes les professions ne requièrent pas cette inscription au Registre professionnel (BGC septembre 1990, p. 1618). Emanation des associations professionnelles et interprofessionnelles, le Registre professionnel, a, dans l'esprit du législateur, pour but premier de donner aux apprentis la garantie que le maître d'apprentissage remplit les conditions qu'exige la conduite moderne d'une entreprise. Il donne en quelque sorte une garantie de qualification des chefs d'entreprises et, par conséquent, de qualité de la formation pratique. Le législateur a toutefois précisé que d'excellents maîtres d'apprentissage n'étaient pas inscrits au Registre professionnel, mais qu'ils n'en étaient pas moins d'excellents professionnels et qu'il serait par conséquent dommage qu'ils ne puissent pas transmettre leurs connaissances à des apprentis (BGC septembre 1990, p. 1618 et BGC Printemps 1983, p. 816).
Compte tenu de ce qui précède, force est de constater que l'inscription au Registre professionnel ne constitue pas une condition impérative pour obtenir le droit de former des apprentis, ni au regard du droit fédéral, ni au regard du droit cantonal. A cet égard, il y a lieu de relever encore que le retrait du droit de former des apprentis n'est possible aujourd'hui qu'en application de l'art. 10 al. 4 LFPr (art. 32 du Règlement du Conseil d'Etat du 22 mai 1992 d'application de la loi du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle), soit si le maître d'apprentissage ne répond pas aux conditions fixées par l'art. 10 al. 1 LFPr, s'il manque gravement à ses obligations légales ou si les examens intermédiaires ou de fin d'apprentissage révèlent que la formation est insuffisante. Une radiation du Registre professionnel n'entre donc nullement en ligne de compte. Le législateur cantonal a d'ailleurs bien saisi la portée toute relative de l'inscription au Registre professionnel sur le droit de former des apprentis, puisqu'il a, depuis l'adoption de la loi vaudoise du 1er juin 1983 sur la formation professionnelle déjà, supprimé l'art. 19 al. 2 de la loi du 14 décembre 1965 sur l'orientation et la formation professionnelles, lequel offrait la possibilité au département compétent de retirer ce droit aux patrons qui n'étaient plus inscrits au Registre professionnel.
En résumé, ni la radiation de X.________ du Registre professionnel ni le refus de l'UVACIM de l'y réinscrire ne règlent de façon impérative et contraignante la situation de l'intéressé en ce qui concerne son droit de former des apprentis et, partant, ne sont de nature à lui causer un quelconque préjudice. Au surplus, il sera toujours possible au recourant de prouver, dans le cadre d'une procédure administrative distincte, l'existence d'un tel droit. Dans l'hypothèse d'un refus du département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce d'autoriser X.________ à former des apprentis en raison de l'absence d'inscription au Registre professionnel, le recourant aurait en effet la faculté de recourir contre cette décision, soit dans le cadre de la procédure spécifique déterminant ledit droit, en application de l'art. 96 de la loi du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle. A cette occasion, il lui serait loisible d'invoquer tous les griefs en relation avec l'exigence de l'inscription au Registre professionnel, tels que notamment l'éventuelle absence de base légale de l'ARP ou l'absence de portée juridique des mots "inscrit, en principe, au Registre professionnel" de l'art. 19 al. 1 de la loi précitée.
b) Adjudication de travaux publics
Le recourant critique également sa radiation du Registre professionnel et le refus de sa réinscription dans la mesure où ils le priveraient de la possibilité de recevoir des commandes de travaux ou de fournitures payés en tout ou partie par l'Etat, par les établissements qui en dépendent financièrement ou par les communes, conformément à l'art. 8 litt. b ARP. Il ne pourrait plus recevoir de commandes de travaux publics (au sens large), ni comme patron indépendant, ni comme associé, administrateur, directeur ou sous-directeur d'une entreprise de construction, en vertu de l'art. 5 ARP. Selon lui, les petites et moyennes entreprises n'ont pas les moyens de payer le salaire de deux maîtres maçons et ne l'engageront donc jamais, puisqu'il n'est plus inscrit au Registre professionnel et ne peut recevoir des commandes de travaux publics. Il affirme subir de ce fait un grave préjudice à son avenir professionnel et économique. Ces arguments sont infondés pour les raisons suivantes.
S'agissant tout d'abord des commandes de travaux payés par l'Etat ou par les établissements qui en dépendent, il y a lieu de se référer au Règlement du Conseil d'Etat du 2 février 1977 concernant l'adjudication des travaux publics de l'Etat et des fournitures qui s'y rapportent (ci-après Règlement). Selon l'art. 1 al. 1 et 2 du dit règlement, ce dernier s'applique à toutes les commandes de travaux et aux fournitures qui s'y rapportent, où l'Etat est le maître de l'ouvrage, qu'il paie en tout ou partie et quel que soit le service intéressé. L'Etat, en qualité de maître de l'ouvrage, adjuge les travaux publics et les fournitures qu'ils comportent à toute personne ou entreprise de la profession, offrant toutes garanties de solvabilité et inscrites au Registre du commerce de l'un des cantons signataires de la Convention de réciprocité sur l'adjudication de travaux et de fournitures pour les constructions signée le 16 décembre 1994. Dans sa version antérieure au 22 mars 1995, le règlement susmentionné exigeait en outre que les adjudicataires soient inscrits au Registre professionnel (Recueil annuel de la législation vaudoise 1977, p. 9). La suppression de cette condition résulte de la nécessité de rendre le règlement en cause compatible avec la Convention de réciprocité sur l'adjudication de travaux et de fournitures pour les constructions du 16 décembre 1994, laquelle réunit les cantons de Berne, Fribourg, Vaud, Valais, Neuchâtel, Genève et Jura. Or, ceux-ci ne prévoient aucune exigence de ce genre.
En réalité, si actuellement l'intéressé ne peut plus recevoir de commandes de travaux publics, à tout le moins de la part de l'Etat ou des établissements qui en dépendent financièrement, c'est uniquement en raison de son défaut d'inscription au Registre du commerce et non pas en raison de sa radiation du Registre professionnel. L'art. 5 al. 2 ARP dispose en effet qu'une société en nom collectif ou en commandite et les personnes morales peuvent s'inscrire au Registre professionnel si l'un des associés, un administrateur, un directeur, un sous-directeur ou un fondé de procuration inscrit au Registre du commerce remplit les conditions prévues aux art. 3 ou 4 ARP. En d'autres termes, la radiation de l'intéressé du Registre professionnel est sans incidence sur sa possibilité de recevoir des commandes de travaux publics, à quelque titre que ce soit. Ici encore, il ne subit dès lors actuellement aucun préjudice matériel quelconque, de sorte que sa qualité pour recourir doit lui être déniée.
Il y a lieu de souligner encore que, comme pour la question ayant trait au droit de former des apprentis, le recourant aurait la faculté de contester sa radiation du Registre professionnel dans le cadre de la procédure spécifique déterminant un éventuel refus de se voir adjuger des travaux publics en raison du défaut d'inscription au registre en cause. Les contestations auxquelles l'application du règlement du 2 février 1977 donnent lieu sont en effet tranchées par le Conseil d'Etat (art. 21 al. 4 Règlement).
En ce qui concerne les commandes de travaux ou de fournitures payés par les communes, la situation pourrait éventuellement être différente dans la mesure où elle n'est pas visée par le Règlement. La question peut toutefois demeurer ouverte, le recours devant de toute façon être déclaré irrecevable, faute pour l'intéressé d'établir l'existence d'un préjudice actuel et réel dans ce domaine.
On relèvera en outre à toutes fins utiles - que l'on ne se trouve manifestement pas dans l'une des hypothèses où l'exigence d'un intérêt actuel peut être abandonnée. Tel est notamment le cas lorsque le maintien de cette condition empêcherait le contrôle de la constitutionnalité ou de la légalité d'un acte qui peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues et qui, en raison de sa nature, échapperait à la censure avant de perdre son actualité, ou s'il existe, en raison de la portée de principe que revêt la contestation, un intérêt public suffisamment important à la solution des questions litigieuses (P. Moor, op. cit. p. 420; ATF 97 I 839; ATF 109 Ia 169; ATF 111 Ib 182). En l'occurrence, de par la nature du litige, la décision attaquée n'est manifestement pas de celles qui sont susceptibles de se reproduire en tout temps de telle sorte que si le tribunal de céans ne se contentait pas d'un intérêt virtuel, la question de sa validité ne pourrait jamais lui être soumise.
Enfin, comme exposé ci-dessus, l'intérêt digne de protection allégué par un recourant peut également être d'ordre idéal ou moral (A. Macheret, op. cit., p. 158 + réf. cit.). En l'espèce, X.________ invoque une atteinte à sa réputation et à son honneur en raison de sa radiation du Registre professionnel. Pour lui, toute personne, notamment tout ancien client, peut en consultant ledit registre constater que l'intéressé n'y figure plus et qu'il n'a en conséquence plus le droit de former des apprentis ni celui de recevoir des commandes pour des travaux publics.
Ce grief est à nouveau irrelevant et doit être écarté pour les raisons suivantes. D'une part, l'inscription au Registre professionnel est facultative. De même, toute personne inscrite peut demander d'en être radiée pour diverses raisons n'ayant aucun rapport avec les motifs de radiation prévus à l'art. 6 ARP. D'autre part, selon les déclarations de l'UVACIM contenues dans son mémoire du 28 juillet 1995, la radiation du Registre professionnel n'est pas publiée. Il en résulte que l'atteinte prétendument subie par le recourant à sa réputation est inexistante, ou à tout le moins très aléatoire. Seules les personnes cherchant à connaître la situation actuelle de X.________ consulteront peut-être le Registre professionnel et constateront qu'il n'y figure plus. Le motif de la radiation du Registre professionnel leur sera toutefois inconnu, à moins qu'elles n'aient pris connaissance de la faillite de l'intéressé par la publication qui en a été faite dans la Feuille officielle suisse du commerce le 22 février 1994 ou dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud. Dans cette hypothèse, l'atteinte présumée serait déjà réalisée par la publication de la faillite, de sorte que la radiation du Registre professionnel n'aurait plus aucune incidence sur la réputation du recourant. Quoi qu'il en soit, il paraît difficile de soutenir valablement aujourd'hui, dans le contexte économique prévalant depuis quelques années, qu'une faillite couvre de honte le débiteur et compromet considérablement sa réputation sociale et économique. A supposer que cela fût vrai en période de haute conjoncture, il n'en va plus de même actuellement, où, particulièrement dans le domaine de la construction, chacun risque de subir un jour ou l'autre de graves revers économiques indépendamment de ses qualités personnelles ou professionnelles.
3. En résumé, la décision attaquée ne cause aucun préjudice actuel au recourant, à quelque titre que ce soit. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être déclaré irrecevable. De surcroît, même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté. M. X.________ ne remplit en effet manifestement pas l'une des conditions matérielles pour une réinscription au Registre professionnel prévue par l'art. 5 ARP. Selon cette disposition, une inscription au Registre professionnel n'est possible que par le patron d'une entreprise exploitée sous forme de raison individuelle ou pour une société dont l'un des organes ou collaborateur de niveau important est inscrit au Registre du commerce. M. X.________, en qualité de chef de chantier, n'est dès lors pas patron de l'entreprise 1.********. De plus, comme relevé ci-dessus, il n'est pas inscrit au Registre du commerce et n'aurait ainsi pas le droit d'être inscrit au Registre professionnel.
4. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de statuer sur les frais. Vu l'issue de la présente procédure, les frais de justice doivent être mis à la charge du recourant débouté, à concurrence de 800 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 17 décembre 1996/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).