CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 mars 1996
sur le recours interjeté par Alfred MORONI-STAMPA, domicilié au ch. de la Bergerie 3, 1000 Lausanne 27,
contre
la décision la décision de la Municipalité de Lausanne du 8 février 1995 (enlèvement des déchets et ordures ménagères au chemin de la Bergerie).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt , président; Mme L. Bonanomi. et Mme D.-A. Thalmann, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe, sbt.
Vu les faits suivants:
A. En mai 1963, Alfred Moroni-Stampa a acheté une villa située au chemin de la Bergerie 3, à Montblesson, où il habite depuis.
Le chemin de la Bergerie a une largeur de 2,5 mètres. Légèrement en pente, il part de la route du Jorat et se termine en cul-de-sac dans un champ, par une petite place de rebroussement non goudronnée. Il dessert trois immeubles d'habitations, dont une résidence secondaire.
Les déchets des immeubles du chemin de la Bergerie no 3 et 5 ont toujours été ramassés depuis 1963 devant les propriétés. Ceux de l'immeuble du chemin de la Bergerie no 1 sont déposés dans un conteneur au carrefour de ce chemin avec la route du Jorat et ramassés à cet endroit.
Depuis 1963, pour procéder au ramassage devant les immeubles du chemin de la Bergerie no 3 et 5, le conducteur reculait en marche arrière jusqu'au champ pour ressortir du chemin en avant. L'endroit où le chemin rejoint la route du Jorat est dangereux, en raison de deux contours rapprochés sans visibilité de celle-ci. Par la suite, les employés communaux ont été chercher les déchets et ordures à pied depuis le croisement avec la route du Jorat.
B. Depuis le 1er décembre 1994, les déchets et ordures de Alfred Moroni-Stampa n'ont plus été ramassés, sans qu'il en ait été averti préalablement. Alfred Moroni-Stampa a alors contacté téléphoniquement les 5 et 12 décembre 1994 un fonctionnaire du centre de ramassage. Celui-ci lui a appris que le camion ne viendrait plus ramasser ses déchets et ordures ménagères devant chez lui. Par lettre du 12 décembre 1994, le Chef du Service de l'assainissement a confirmé la situation à Alfred Moroni-Stampa comme il suit:
"... Après visite sur place, nous estimons qu'il est trop risqué pour un camion-poubelle de descendre le chemin de la Bergerie.
Jusqu'au 31 décembre 1994, les chargeurs viendront chercher les déchets à pied.
Dès 1995, vous voudrez bien amener vos déchets en bordure de la route du Jorat ou dans un des nombreux postes fixes en ville. ..."
Alfred Moroni-Stampa s'est adressé alors par courrier du 15 décembre 1995 au Directeur des Travaux. Après avoir exposé les faits, il a conclu en ces termes:
"... Je vous demande par cette lettre, Monsieur le Municipal, d'une part de vous assurer que le service-voirie dont s'occupe votre dicastère est correctement rempli et à la satisfaction des usagers et d'autre part de me renseigner personnellement sur le pourquoi de cette situation actuelle que je ne peux pas accepter. ..."
C. Par décision du 8 février 1995, notifiée le 16 février 1995, la Municipalité de Lausanne a confirmé celle du Service d'assainissement:
"... Après avoir pris connaissance du rapport du service d'assainissement, nous devons constater que les caractéristiques du chemin de la Bergerie ne correspondent pas aux exigences pour le passage régulier des véhicules lourds du ramassage des ordures ménagères. En effet, ce chemin est en cul-de-sac, sans place de rebroussement et avec une largeur limitée à 2,5 mètres. Pour votre information, la largeur de nos véhicules est de 2,3 mètres.
La Municipalité a donc décidé de renoncer au ramassage de porte-à-porte dans le chemin de la Bergerie et de prendre en charge vos déchets au début du chemin, en bordure de la route du Jorat. ..."
D. Par acte du 22 février 1995, Alfred Moroni-Stampa a recouru au Tribunal administratif contre cette décision. Il a fait valoir que, étant âgé de 60 ans, il était aberrant de lui proposer de porter lui-même ses ordures sur 170 mètres (aller et retour). Il a invoqué l'art. 48 du règlement sur les constructions du 4 décembre 1990 de la ville de Lausanne, le règlement pour l'enlèvement des ordures ménagères de la commune de Lausanne du 22 avril 1913 et la loi vaudoise du 23 décembre 1989 sur la gestion des déchets; il a souligné que le chemin de la Bergerie est un chemin communal bétonné. Il a encore soulevé que l'administration devait peser les intérêts en présence lorsqu'elle prenait une décision et qu'il y avait inégalité de traitement entre lui et ses voisins dont les déchets étaient enlevés devant leur propriété; de plus, la décision attaquée était arbitraire étant donné qu'après 30 ans sans problèmes, l'autorité a décidé de ne plus enlever les ordures. En outre, il a demandé à être personnellement entendu et qu'il soit procédé à une inspection des lieux. Par ailleurs, il a demandé que le tribunal accorde l'effet suspensif au recours. Il a conclu à l'admission de celui-ci, à l'annulation de la décision de la municipalité du 8 février 1995 et à l'enlèvement des ordures ménagères et déchets encombrants devant son domicile.
E. Dans sa réponse au recours, la municipalité a estimé que l'obligation de collecter les ordures n'était pas violée en exigeant que le recourant les dépose au croisement du chemin de la Bergerie et de la route du Jorat; lorsque les circonstances justifiaient que les ordures soient déposées en bordure d'une voie publique pour être collectées par le service de ramassage communal, l'art. 48 du règlement sur les constructions était respecté. Par ailleurs, la décision respectait le principe de la proportionnalité; le chemin de la Bergerie était étroit et bordé de champs cultivés où l'on risquait de s'embourber et la place de rebroussement n'était qu'un espace gravillonné qui ne remplissait pas les conditions minimales de stabilité pour permettre aux camions de tourner sans danger. Dès lors, l'intérêt privé ne pouvait pas l'emporter sur l'intérêt public invoqué. En outre, la décision garantissait l'égalité de traitement et n'était pas arbitraire; le cas d'espèce avait été traité de la même manière que celui d'autres habitants se trouvant dans la même situation. La municipalité a conclu au rejet du recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 15 septembre 1995 en présence du recourant personnellement, de M. T. Diserens, Chef du Service de l'assainissement et de M. C. De Torrenté, Chef du Service juridique de la Ville de Lausanne. Les représentants de la municipalité ont indiqué au tribunal que d'autres chemins en ville de Lausanne faisaient l'objet d'une même mesure parce que leurs caractéristiques le justifiaient, soit les chemins de Mémise, de Montmeillan, du Pont-du-Diable, du Coteau-Fleuri, des Ecoliers, les rues des entrepôts, de St-Etienne, du Rôtillon, Curtat ainsi que les ruelles du Bourg et du Flon et le Petit-St-Jean. Lors de la visite des lieux, un camion a été mis à disposition par la Ville de Lausanne pour effectuer la démonstration des manoeuvres nécessaires au ramassage des déchets sur le chemin de la Bergerie. Les représentants de la commune ont précisé que la dimension des camions au niveau de la largeur avait changé depuis 15 ans et que les employés faisaient le trajet à pied sur le chemin de la Bergerie pour aller chercher les déchets et ordures depuis "plusieurs années". Ils ont en outre expliqué que la décision attaquée était intervenue pour des motifs de sécurité en relation avec le passage des véhicules lourds sur ledit chemin et à la suite de restrictions de personnel; ainsi, elle a été prise dans le cadre d'une politique générale. Pour sa part, le recourant a proposé que ses déchets et ordures ménagères ne soient ramassés qu'une fois toutes les deux semaines ou une fois par mois.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'article 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) traite des déchets à son chapitre 3. L'art. 30 LPE dispose que le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les éliminer selon les prescriptions de la Confédération et des cantons (al. 1); les déchets ne peuvent être déposés que dans des décharges autorisées (al. 3). L'art. 30 LPE pose donc un devoir général de recyclage des déchets. L'al. 1 exige, sous la forme d'une disposition générale, que chaque détenteur de déchets veille à ce qu'ils soient utilisés, rendus inoffensifs ou écartés.
En principe, celui qui produit des déchets en est responsable. Or, depuis des décennies, les pouvoirs publics assurent le recyclage et l'élimination des ordures ménagères à la place des particuliers. Cette pratique a été maintenue dans la LPE (art. 31 al. 2) par analogie à la réglementation figurant dans l'ancienne loi sur la protection des eaux contre la pollution (FF 1979 III p. 800); mais elle n'exclut pas le devoir du particulier d'adopter un comportement actif. L'art. 31 LPE pose l'obligation aux cantons de veiller au recyclage, à la neutralisation ou l'élimination des déchets (art. 31 LPE). Ce devoir implique la planification des besoins en installations de traitement et de stockage afin d'éviter la dispersion des efforts et des moyens. Les cantons doivent donc garantir des installations de traitement des déchets urbains et des boues d'épuration.
L'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD) s'applique à la réduction et au traitement des déchets ainsi qu'à l'aménagement et à l'exploitation d'installations de traitement des déchets (art. 2 OTD). L'art. 6 OTD prévoit que les cantons doivent veiller à ce que les déchets urbains valorisables, tels le verre, le papier, les métaux et les textiles, soient dans la mesure du possible collectés séparément et valorisés. Ils doivent en outre encourager la valorisation des déchets compostables par les particuliers eux-mêmes, notamment par le biais d'informations ou de conseils, ou veiller à ce que ces déchets soient collectés séparément et valorisés (art. 7 OTD). Les cantons veillent encore à ce que les déchets spéciaux produits en petites quantités par les ménages et par l'artisanat soient collectés séparément et traités de façon appropriée; ils veillent notamment à la création de postes de collecte et, si nécessaire, assurent l'organisation de collectes périodiques (art. 8 OTD).
b) Le canton doit jouer avant tout un rôle d'organisateur et de conseiller pour freiner la production de déchets d'une part et d'autre part, organiser à l'échelle du canton, en collaboration avec l'économie privée, le ramassage, le tri, l'élimination ou le recyclage des déchets les plus polluants, collaborer à la recherche de solutions régionales pour l'élimination des autres déchets moins gênants, favoriser la mise en valeur des déchets organiques (plan directeur cantonal, p. 222). La loi vaudoise du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets régit la collecte, le transport et le traitement des déchets; elle comporte les dispositions cantonales d'application de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en cette matière (art. 1 al. 1). L'art. 10 de cette loi dispose que les communes sont tenues de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets. Elles organisent la collecte séparée des déchets recyclables et créent des centres de ramassage de ces matériaux (art. 11). Le ramassage et l'acheminement des ordures ménagères aux installations de traitement sont donc de la compétence des communes. Celles-ci ont également la tâche d'organiser la séparation à la source pour soulager les installations de traitement. De même, le recyclage est imposé par la loi, ce qui favorise la séparation à la source et le compostage (voir BGC 2A automne, 1989, p. 232-236). Concernant le financement du traitement des déchets, la LPE fixe le principe de causalité selon lequel celui qui produit des déchets doit supporter les frais de leur élimination, principe du "pollueur-payeur" (BGC 1989, 2A automne, p. 231). A cet égard, l'art. 29 de la loi cantonale permet aux communes de percevoir des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport ou d'élimination des déchets urbains.
c) La collectivité a donc le devoir d'informer, de mettre sur pied des points de ramassage pour les différents déchets (piles usées, papier, verres, etc...) et d'organiser la collecte des déchets ménagers. Les particuliers doivent de leur côté répondre par un comportement actif aux efforts et à la nouvelle organisation mise en place par les services publics; ils doivent trier leurs déchets et se rendre aux différents points de ramassage; il n'est plus possible de se contenter d'avoir un comportement passif. Dans cette optique et conformément à son devoir d'organisation (art. 10 et 11 de la vaudoise du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets), la commune de Lausanne élabore un calendrier annuel de ramassage; cette directive rappelle que le concept global de traitement par recyclage et incinération des déchets permet de gérer ceux-ci en respectant l'environnement. Le calendrier fixe les différents postes de collecte sur la commune et invite les habitants à trier leurs déchets et collaborer au recyclage. Il ressort de cette directive que le particulier se doit d'adopter le comportement adéquat prescrit par rapport aux déchets qu'il produit; il doit les trier et les déposer aux jours, heures et emplacements indiqués. La commune de Lausanne a d'ailleurs mis sur pied des campagnes de publicité en 1994 et 1995 afin de sensibiliser la population au problème du tri des déchets; ainsi, des panneaux publicitaires ainsi que des prospectus distribués dans tous les ménages ont incité la population à agir dans ce sens.
4. a) Le règlement d'application du 3 décembre 1993 de la loi vaudoise sur la gestion des déchets précise à son art. 41 que les communes doivent élaborer un règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets qui devra entrer en vigueur avant le 1er février 1996. La commune de Lausanne n'a pas encore édicté un tel règlement. Elle se réfère à l'article 48 al. 1 du règlement sur les constructions du 4 décembre 1990 qui stipule que "les bâtiments implantés ou modifiés sur territoire lausannois devront, dans la règle, être équipés, pour l'évacuation des ordures ménagères, de conteneurs à déchets, en suffisance d'un modèle agréé par la Municipalité, à l'exclusion de tous autres récipients." L'al. 3 de ce même article précise qu' "en règle générale, les conteneurs à déchets ne sont pris en charge, par le service communal compétent, qu'en bordure de la voie publique". La réglementation communale ne tient pas encore compte des nombreuses tâches en matière de gestion des déchets, mais l'obligation de gestion des déchets est générale et aucune disposition légale ou réglementaire ne fonde l'obligation d'assurer le ramassage devant chaque maison. La commune est tenue de collecter les déchets, mais elle reste libre d'assurer la collecte selon une organisation tenant compte de circonstances locales notamment.
b) Afin de déterminer si un chemin présente les caractéristiques justifiant qu'il ne soit pas desservi par les camions devant chacune de ses maisons, on se réfère aux normes de l'Union des professionnels suisses de la route (normes VSS). Concernant la largeur de chaussée, on trouve des indications dans deux de ces normes : selon la norme VSS SN 640 283, Modération du trafic - Rétrécissements, la largeur minimale absolue d'une chaussée est de 3.00 mètres (cette norme date d'avant l'admission des camions de 2.50 mètres). Selon la norme VSS SN 640 201, Profil géométrique type - Dimensions de base et gabarit des usagers de la route, la largeur minimale pour le passage de camions est de 3.10 mètres. Cette largeur découle de l'addition de la largeur d'un camion de 2.50 mètres et de deux marges de sécurité de 30 centimètres. On pourrait éventuellement admettre une largeur minimale absolue de 2.90 mètres, étant donné que la largeur des camions de ramassage des ordures ménagères de la ville de Lausanne n'est que de 2.30 mètres.
c) En l'espèce, les 2.50 mètres du chemin de la Bergerie ne sont pas conformes aux normes VSS. Par ailleurs, l'infrastructure de la petite place au bas du chemin de la Bergerie est trop faible pour permettre le rebroussement des camions, qui risquent de s'y embourber. Le camion devrait donc faire un trajet en marche arrière, dans un sens ou dans l'autre. Ainsi, pour revenir concrètement sur la largeur du chemin, le chauffeur d'un camion de 2.30 mètres n'y dispose que de 10 cm de marge de mouvement de part et d'autre des roues pour effectuer un parcours en marche arrière. Une telle opération est si délicate que, même à une vitesse proche de 0 km/h, le risque d'embourbement dans les bords non stabilisés est évident. L'obligation d'effectuer l'un des trajets en marche arrière crée par ailleurs des problèmes sur l'intersection entre le chemin de la Bergerie et la route du Jorat. Rappelons que cette intersection se situe entre deux courbes et que la visibilités y est très restreinte. Le chauffeur peut choisir soit de s'arrêter sur la route du Jorat, puis de s'insérer en marche arrière dans le chemin, soit d'entrer dans le chemin en marche avant, puis de revenir en reculant sur la route du Jorat. Or, dans les deux cas, et malgré la présence des ouvriers qui peuvent avertir les automobilistes, la présence du camion manoeuvrant durant un long moment reste dangereuse. Ainsi, le risque d'accident, l'attention soutenue demandée au chauffeur et l'importante perte de temps paraissent disproportionnés par rapport à la prestation demandée. Dès lors, force est de constater que la situation du chemin de la Bergerie justifie que le camion ne vienne pas ramasser les ordures devant la maison du recourant.
5. La question se pose encore de savoir si le recourant peut se prévaloir du principe de la sécurité juridique ou de celui de la bonne foi pour exiger le maintien du service communal.
a) A supposer que le recourant soit au bénéfice d'une décision lui garantissant le ramassage de ses déchets devant sa maison, il convient d'examiner les conditions d'une révocation. Pour fixer les conditions applicables à la révocation d'un acte administratif, la jurisprudence confronte deux intérêts: l'intérêt au respect du droit objectif et l'intérêt à la sécurité des relations juridiques, lequel s'oppose à la révocation des actes dont les administrés peuvent escompter le maintien. Si ce dernier l'emporte, l'acte ne sera pas révoqué (A. Grisel, Traité de droit administratif I, p. 431; ATF 109 Ib 252; 107 Ib 36; 106 Ib 255). Ainsi, les exigences de la sécurité du droit l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait d'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important. (ATF 117 V p. 138 consid. 4b). Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 115 Ib 155 consid. 3a).
En l'espèce, il ressort de l'audience du 15 septembre 1995 que la commune de Lausanne a pris des mesures de restriction du personnel depuis ces trois dernières années. Il paraît donc judicieux, au regard de la politique générale concernant la gestion du personnel de la commune, de ne pas imposer aux employés communaux d'aller chercher les ordures à pied depuis la route du Jorat jusque devant la maison du recourant, au vu de la perte de temps qui en découle. Ainsi, force est de constater que les circonstances ont changé et que l'intérêt privé du recourant au maintien de la situation antérieure ne l'emporte pas sur l'intérêt public en cause; le nouveau cadre législatif implique une nouvelle conception et justifie la décision. La commune de Lausanne souhaite d'ailleurs continuer d'organiser la collecte des déchets et ordures ménagères selon la pratique qu'elle a adoptée jusqu'à présent, mais sur la base d'une nouvelle réglementation (actuellement sur le point d'être adoptée) énonçant clairement le concept général de gestion et précisant notamment les devoirs des particuliers ainsi que les conditions de ramassage.
b) Le principe de la bonne foi découle directement de la Constitution fédérale. Il est valable pour l'ensemble de l'activité étatique et donne aux citoyens le droit d'être protégés dans la confiance légitime qu'ils mettent dans les assurances reçues des autorités. Doit ainsi être protégé celui qui a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration, ce qui suppose notamment qu'un avis ait été donné sans réserve, par une autorité compétente, que la loi n'ait pas subi de modification et que l'intéressé ait pris sur cette base des dispositions irrévocables et irréversibles qu'il ne pourrait modifier sans frais disproportionnés (ATF 117 Ia 298 consid. 2 et les références).
En l'espèce, il est vrai que pendant plus de 30 ans, le recourant a vu ses déchets ramassés devant sa maison; cependant, on ne peut pas en déduire une promesse expresse de la part de la commune au maintien de ce service de cette façon. De plus, le ramassage n'est pas supprimé, mais fait l'objet d'une nouvelle organisation qui implique que le recourant doit de toute manière procéder au tri de ses déchets et se déplacer aux différents points de ramassage pour le verre, le papier, et les piles usées notamment; dès lors, les conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont pas réunies.
6. Il y a encore lieu d'examiner si la décision attaquée est conforme au principe de l'égalité de traitement. Une décision viole ce principe, garanti à l'art. 4 Cst., lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia consid. 3a; 116 Ia 83 consid. 6b; 115 Ia 287 consid. 6 et les références; 109 Ia 327 consid. 4 et les références).
En l'espèce, le recourant se plaint d'une inégalité de traitement par rapport aux administrés dont les déchets sont ramassés devant leur maison; or, plus d'une dizaine de chemins font l'objet d'une même mesure sur la commune de Lausanne parce que leurs caractéristiques, tout comme celle du chemin de la Bergerie, le justifient. La mesure dont a fait l'objet le chemin de la Bergerie n'est donc pas unique sur la commune et le recourant n'est pas le seul administré à devoir adapter son comportement à la nouvelle réglementation. Le recourant ne peut donc se prévaloir d'une inégalité de traitement.
7. Enfin, la proposition faite par le recourant à l'audience de jugement ne peut pas être retenue. En effet, pour des raisons d'hygiène, il n'est pas admissible que les déchets, stockés dans un conteneur, ne soient ramassés qu'une fois par mois ou toutes les deux semaines. Il est vrai que la commune aurait pu informer le recourant des changements à venir et lui communiquer la date à partir de laquelle ses déchets ne seraient plus ramassés. Mais l'absence d'une décision ou d'un contact préalable, qui explique probablement le dépôt du recours, ne modifie en rien le bien fondé de la décision attaquée, qui doit être maintenue; le recours doit donc être rejeté. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il convient de mettre à la charge du recourant un émolument de Fr. 1'000.--.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 8 février 1995 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1000 (mille) francs est mis à la charge du recourant Alfred Moroni-Stampa.
Lausanne, le 29 mars 1996/fc
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).